“新機制”后農(nóng)村中小學(xué)校的經(jīng)費保障問題探析

1、“新機制”后農(nóng)村中小學(xué)校的經(jīng)費保障問題探析陳靜漪【專題名稱】中小學(xué)教育【專 題 號】g3【復(fù)印期號】2009年02期【原文出處】當(dāng)代教育科學(xué)(濟南)2008年18期第912頁【英文標題】exploration on the fund insurance in rural primary and secondary schools after the new mechanism【作者簡介】陳靜漪，東北師范大學(xué)教科院?！緝?nèi)容提要】“以縣為主”體制及其在學(xué)校公用經(jīng)費和校舍維修費用上的制度空缺是“新機制”實施的制度背景，加大中央和省級政府投入，明確各級政府責(zé)任是“新機制”改革的政策邏輯?！靶聶C制”后，

2、農(nóng)村中小學(xué)校的經(jīng)費保障困境雖然有所緩解，但公用經(jīng)費和學(xué)校債務(wù)問題依然嚴峻，并且由于制度變遷而誘發(fā)學(xué)校發(fā)展資金和激勵資金缺乏等新的問題。“新機制”在運行過程中仍需要不斷的調(diào)適，并構(gòu)建互補制度，以保障農(nóng)村中小學(xué)校的經(jīng)費需求。【關(guān) 鍵 詞】新機制/農(nóng)村中小學(xué)/經(jīng)費保障農(nóng)村中小學(xué)校作為實施農(nóng)村義務(wù)教育的載體，它的生存樣態(tài)、發(fā)展困境以及面臨的問題都是農(nóng)村義務(wù)教育乃至教育改革的主要內(nèi)容?！耙钥h為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理與投入體制改革和農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的實施是農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展中的重大制度變遷?！耙钥h為主”體制改變了“以鄉(xiāng)為主”投入重心過低的體制困境，“新機制”明確了中央和省級政府在農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展中的

3、責(zé)任。兩項體制變革為農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。然而，宏觀制度必須作用于微觀主體才能產(chǎn)生效果。“以縣為主”體制在學(xué)校公用經(jīng)費和校舍維修費用上的制度空缺使得“新機制”的出臺成為歷史必然?！靶聶C制”的實施雖然改善了農(nóng)村學(xué)校經(jīng)費方面的問題，但是這一機制處于初始運行階段，農(nóng)村學(xué)校許多累積問題仍然存在，而且由于制度變遷引發(fā)了新的問題。本文試對此進行系統(tǒng)分析，并提出相應(yīng)的政策建議。一、“新機制”實施的制度背景與政策邏輯2005年12月，國務(wù)院發(fā)布了國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知，建立中央和地方分項目、按比例的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制(簡稱“新機制”)。“新機制”是在農(nóng)村義務(wù)教育“

4、以縣為主”的管理制度背景下出臺和實施的，擬解決“以縣為主”體制下農(nóng)村中小學(xué)校公用經(jīng)費短缺、農(nóng)民教育負擔(dān)過重、校舍危房率較高等問題，同時明確劃分各級政府的農(nóng)村義務(wù)教育責(zé)任，尤其加大中央和省級政府的投入力度，找到了解決農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費問題的根本政策出路。(一)“以縣為主”體制下中小學(xué)校公用經(jīng)費短缺、農(nóng)民教育負擔(dān)過重“以縣為主”體制雖然提出了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費“分級”、“分項”的承擔(dān)模式，強調(diào)了中央對中西部貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的扶持責(zé)任，省級政府在教師工資、危房改造和公用經(jīng)費方面的投入責(zé)任，但因缺少實施機制，縣級政府實質(zhì)上成為農(nóng)村義務(wù)教育投入主體，80以上的中小學(xué)經(jīng)費由縣級政府來承擔(dān)。1眾所周知，縣政

5、府是分稅制和稅費改革以來財力較為薄弱的一級財政，許多縣在負擔(dān)教師工資以后，根本沒有財力再去負擔(dān)中小學(xué)校的公用經(jīng)費，公用經(jīng)費短缺成為一個普遍現(xiàn)象。根據(jù)2002年的農(nóng)村義務(wù)教育百縣調(diào)研總結(jié)報告，中西部農(nóng)村小學(xué)的平均公用經(jīng)費為56元，初中平均公用經(jīng)費為71元。因公用經(jīng)費短缺，大多數(shù)農(nóng)村學(xué)校沒有音、體、美器材，沒有物、化、生實驗用品，甚至連粉筆、教具都缺，這一定程度上造成了農(nóng)村中小學(xué)教育質(zhì)量的低下。2縣級財政在無力承擔(dān)農(nóng)村中小學(xué)校公用經(jīng)費的情況下，只能通過學(xué)校將此教育負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民。國家統(tǒng)計局河北調(diào)查總隊調(diào)查，河北省農(nóng)民教育負擔(dān)在實施“以縣為主”體制后呈剛性增長態(tài)勢，2001年到2006年，河北省包括

6、學(xué)雜費、學(xué)校贊助費、就讀費等在內(nèi)的農(nóng)民教育服務(wù)消費人均支出由95.04元增加到204.37元，六年增加了109.33元，年均增長13.6。這與稅費改革以來國家減輕農(nóng)民教育負擔(dān)的宏觀政策導(dǎo)向嚴重不符，亟需出臺新的政策進行調(diào)解。(二)“以縣為主”體制下中小學(xué)校舍長期失修，危房改造債務(wù)沉重“以縣為主”體制下，縣級財政無力承擔(dān)校舍維修資金，農(nóng)村多數(shù)中小學(xué)校舍長年失修，危房較多。雖然2001年至2005年，國家分兩期實施了中小學(xué)危房改造工程，要求到2005年底各地基本消除納入改造規(guī)劃的d級危房。然而，在危房改造過程中，中央和省級財政投入比例過低。2005年國家審計署對8個省的調(diào)查顯示，190億元中小學(xué)危

7、房改造總投入中，中央財政占25，省級財政占22，市級財政占4.5，縣級財政占17，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組織、項目學(xué)校占31.5。這種投入結(jié)構(gòu)加重了縣級及其以下基層單位的經(jīng)費負擔(dān)，致使農(nóng)村中小學(xué)危房率仍然較高，根據(jù)教育統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，截止到2006年，農(nóng)村中小學(xué)危房率高達6.6，占全國中小學(xué)危房面積的81。在危房改造中，農(nóng)村中小學(xué)校承擔(dān)了1/3左右的經(jīng)費，造成了大量的債務(wù)負擔(dān)。2005年，審計抽查1631個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2355個村、4781個項目學(xué)校，有20的鄉(xiāng)、14的村和12的項目學(xué)校因危房改造而形成大量債務(wù)，負債總額3.14億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)30萬元、村10萬元、學(xué)校30萬元。其中，拖欠施工單位工程款2.1億元

8、，占67；向教師、村民集資或借款1億元，占32。3由此可見，“以縣為主”體制下，縣級政府并無能力承擔(dān)起校舍維修的責(zé)任，更無力解決危房改造過程農(nóng)村學(xué)校累計的大量債務(wù)。這種狀況十分嚴峻，在一些地區(qū)已經(jīng)嚴重影響了正常的教學(xué)秩序，亟需出臺新的政策予以解決。(三)“新機制”的政策邏輯：明確各級政府責(zé)任，加大中央和省的教育投入由于“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理和投入體制在公用經(jīng)費和校舍維修經(jīng)費供給上出現(xiàn)制度空缺，按照“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制呼之欲出。從義務(wù)教育的正外部性來看，中央和省級政府理應(yīng)承擔(dān)義務(wù)教育部分經(jīng)費投入責(zé)任，從各級政府

9、財力來看，分稅制后，中央和省級財政收入占全國財政總收入的70以上，具有雄厚的財力。因此，“新機制”強調(diào)要加大中央和省級政府的教育投入，這是解決農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費問題的根本政策出路，也是“新機制”的核心政策邏輯。“新機制”重點解決了農(nóng)村中小學(xué)的公用經(jīng)費，基本保證了學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)；“新機制”規(guī)范了農(nóng)村學(xué)校的收費行為，“免補”政策減輕了農(nóng)民的教育負擔(dān)，農(nóng)村中小學(xué)輟學(xué)率也有所降低；“新機制”還建立了校舍維修長效機制，危房改造經(jīng)費基本由中央和省級財政來負擔(dān)，減輕了縣級財政和學(xué)校的經(jīng)費壓力。二、“新機制”后農(nóng)村中小學(xué)校面臨的經(jīng)費保障問題如上所述，“新機制”在一定程度上解決了農(nóng)村中小學(xué)校長期面臨的公用經(jīng)費短缺、

10、辦學(xué)條件落后、危房改造負擔(dān)沉重等問題。然而，從“新機制”實施以來的結(jié)果看，農(nóng)村中小學(xué)校公用經(jīng)費短缺問題依然嚴峻，農(nóng)村中小學(xué)校債務(wù)化解難度加大，而且由于制度變遷而誘發(fā)了農(nóng)村中小學(xué)校經(jīng)費保障方面的新問題，其中農(nóng)村中小學(xué)校缺少必要的發(fā)展資金，學(xué)校缺少績效管理的激勵資金等問題亟需關(guān)注。(一)“新機制”后農(nóng)村中小學(xué)校公用經(jīng)費短缺問題依然嚴峻農(nóng)村中小學(xué)校經(jīng)費短缺的程度要看學(xué)校經(jīng)費收入與支出之間的缺口狀況。實施“新機制”后，農(nóng)村中小學(xué)校維持運轉(zhuǎn)的可支配資金主要是免除學(xué)生雜費后的財政補助資金和公用經(jīng)費撥款，當(dāng)前學(xué)校獲得的這兩項資金總額相對于“新機制”之前的學(xué)校收入而言并沒有明顯的增加。因為，在上報學(xué)生雜費金額

11、方面，各地上報的數(shù)額都是保守的，大多數(shù)學(xué)校最終獲得的免補資金都少于原來學(xué)生繳納的雜費資金；在公用經(jīng)費撥款方面，由于需要地方政府按一定比例的配套，各省在核定生均公用經(jīng)費水平時主要是參考地方財政的供給能力，而不是基于農(nóng)村中小學(xué)校公用經(jīng)費的需求，因此，生均公用經(jīng)費核定水平也不高。在農(nóng)村中小學(xué)校公用經(jīng)費有限的狀況下，學(xué)校的公用支出項目卻十分龐雜，其范圍包括教學(xué)業(yè)務(wù)與管理、教師培訓(xùn)、實驗實習(xí)、文體活動、水電、取暖、交通差旅、郵電，儀器設(shè)備及圖書資料等購置，房屋、建筑物及儀器設(shè)備的日常維修維護等，其中教師培訓(xùn)、取暖、購置儀器設(shè)備及圖書資料、房屋、建筑物及儀器設(shè)備的日常維修維護等都是大宗的支出，這相對于農(nóng)村

12、中小學(xué)校較為單一且數(shù)額較少的財政撥款而言，其公用經(jīng)費短缺問題是嚴峻的。另外，“新機制”將在校學(xué)生數(shù)作為計算學(xué)校公用經(jīng)費撥款的唯一依據(jù)，忽略了學(xué)校規(guī)模、原有的辦學(xué)條件和基礎(chǔ)、因?qū)W校地理條件而形成的辦學(xué)成本差異等因素，使得小規(guī)模學(xué)校，如偏遠地區(qū)的村小或教學(xué)點沒有足夠的公用經(jīng)費來維持學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)，公用經(jīng)費短缺問題嚴峻。(二)“新機制”后農(nóng)村中小學(xué)校債務(wù)化解難度加大“新機制”基本保障了學(xué)校的運轉(zhuǎn)資金，但對于學(xué)校在“普九”、“兩基”攻堅、危房改造等方面的債務(wù)問題主要留給了基層政府和學(xué)校。“新機制”后，基層政府的教育投入努力程度有所降低，學(xué)校也缺少非財政的經(jīng)費來源渠道，劃撥到學(xué)校的財政經(jīng)費已明文規(guī)定不能

13、用于學(xué)校債務(wù)的償還，因此，“新機制”后農(nóng)村中小學(xué)校債務(wù)化解難度加大。農(nóng)村中小學(xué)校債務(wù)中“普九”債務(wù)占大頭，據(jù)教育部提供的數(shù)據(jù)，全國農(nóng)村“普九”欠債高達500多億元，為此，2007年12月國務(wù)院辦公廳出臺了關(guān)于開展清理化解農(nóng)村義務(wù)教育“普九”債務(wù)試點工作的意見(國辦發(fā)200770號)，制定了清理和化解農(nóng)村中小學(xué)?！捌站拧眰鶆?wù)的工作方案，要求各級財政都優(yōu)先安排資金，化解“普九”債務(wù)。但是農(nóng)村中小學(xué)校債務(wù)中，除“普九”欠債以外，其他方面的欠債情況也比較嚴重。我們在農(nóng)村調(diào)研中了解到，截止2007年12月，湖北省襄樊市?？悼h義務(wù)教育學(xué)校剔除“普九”鎖定債務(wù)1203萬元，學(xué)校債務(wù)仍高達2270萬元，其中所

14、抽查鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校債務(wù)1448萬元，占學(xué)?？倐鶆?wù)63，對于學(xué)?！捌站拧敝獾膫鶆?wù)，各級政府還沒有明確的償還和化解機制，這成為制約農(nóng)村中小學(xué)校正常運轉(zhuǎn)的一大難題，也導(dǎo)致了學(xué)校挪用公用經(jīng)費和校舍維改資金償還債務(wù)等問題。(三)“新機制”后農(nóng)村中小學(xué)校缺少必要的發(fā)展資金從“新機制”的實施結(jié)果來看，由于生均教育經(jīng)費保障核定水平較低，“新機制”更多地只是為農(nóng)村中小學(xué)校提供了可維持運轉(zhuǎn)的經(jīng)費，“吃不飽也餓不死”成為多數(shù)農(nóng)村中小學(xué)校經(jīng)費供給狀態(tài)。但是用發(fā)展的觀點來看，農(nóng)村義務(wù)教育要從量的達標邁向質(zhì)的提升，農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展要建立在農(nóng)村中小學(xué)校發(fā)展的基礎(chǔ)之上，“新機制”要求學(xué)校做預(yù)算，這是學(xué)校走向自主發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，

15、但是按在校學(xué)生數(shù)核定的學(xué)校財政收入水平框定了學(xué)?？赡艿闹С龇秶?，在既定的經(jīng)費支配能力下，學(xué)校優(yōu)先預(yù)算的是維持學(xué)校運轉(zhuǎn)的各項支出，如教學(xué)業(yè)務(wù)與管理、水電、取暖等，而可以帶動學(xué)校發(fā)展的支出如農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠程教育、其他教學(xué)儀器設(shè)備和圖書的配置、教師培訓(xùn)、專家講座與觀摩等也只能視經(jīng)費余額狀況而定，或象征性地有所提及，或根本沒有這方面的預(yù)算，因此，學(xué)校普遍缺少發(fā)展資金成為了制約農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的新瓶頸。(四)“新機制”后農(nóng)村中小學(xué)校缺少績效管理的激勵資金作為一個組織，農(nóng)村中小學(xué)校需要績效的管理模式，這是提高農(nóng)村中小學(xué)校運行效率、發(fā)揮學(xué)校教職工工作積極性和創(chuàng)造性的關(guān)鍵。就縣域教育而言，也需要通過績效管理

16、來建立各學(xué)校之間的競爭機制，解決公立學(xué)校體制僵化和效率低下的問題。因此，無論是農(nóng)村中小學(xué)校內(nèi)部的績效管理還是縣域內(nèi)各學(xué)校之間的績效管理都需要一定的激勵手段，包括必要的外部激勵如獎金、津貼等，并輔之以一定的內(nèi)部激勵如表揚、晉級等。就當(dāng)前激勵的經(jīng)驗來看，必要的外部激勵更有利于發(fā)揮績效管理的效果?！靶聶C制”之后學(xué)校預(yù)算支出范圍中缺少靈活、機動的績效管理激勵資金，縣級財政在參與了各級政府配套投入后，對安排績效管理的激勵資金方面已沒有足夠財力和動機，因此，農(nóng)村中小學(xué)校在績效管理方面普遍缺少激勵資金。農(nóng)村中小學(xué)校沒有多余的經(jīng)費來激勵教職工努力工作，教育主管部門也沒有相關(guān)的預(yù)算來激勵學(xué)校之間的競爭，從長遠來

17、看，這必然會造成農(nóng)村中小學(xué)校的效率低下，進而引發(fā)新的農(nóng)村教育問題。三、“新機制”運行調(diào)適與互補制度的構(gòu)建針對“新機制”后農(nóng)村中小學(xué)校在經(jīng)費保障方面出現(xiàn)的諸多問題，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革應(yīng)該在以下幾個方面做進一步的探索。4(一)加大財政補助的同時，拓寬非財政的投入渠道，調(diào)動農(nóng)村中小學(xué)利益相關(guān)者投入積極性提高農(nóng)村中小學(xué)生均財政補助水平，不能以平均的300元、500元作為生均公用經(jīng)費撥付標準，應(yīng)按照學(xué)校標準化建設(shè)要求來核算生均公用經(jīng)費補助水平，確保學(xué)校的高質(zhì)量運轉(zhuǎn)。在加大財政補助的同時，也要拓寬非財政的投入渠道，調(diào)動農(nóng)村義務(wù)教育中各利益相關(guān)者教育投入積極性，以解決農(nóng)村中小學(xué)校經(jīng)費短缺問題。從國

18、際經(jīng)驗來看，義務(wù)教育以財政投入為主并非財政包攬，非財政投入其資金的使用效率可能更高，就我國農(nóng)村義務(wù)教育而言，“以縣為主”的管理體制一定程度上制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投入農(nóng)村中小學(xué)校的積極性，稅費改革和“新機制”在減輕農(nóng)民負擔(dān)的同時，卻忽視了農(nóng)民的教育投入意愿，因此，農(nóng)村中小學(xué)校的經(jīng)費籌集應(yīng)在自愿和能力原則下拓展其他的經(jīng)費來源渠道。(二)經(jīng)費的撥付不能僅依據(jù)在校生數(shù)這單一指標，要考慮學(xué)校規(guī)模、原有條件、地理位置等因素農(nóng)村中小學(xué)校經(jīng)費的撥付不能僅依據(jù)在校生數(shù)這單一指標，要考慮學(xué)校規(guī)模、原有的辦學(xué)條件和基礎(chǔ)、學(xué)校因地理條件而形成的辦學(xué)成本差異等因素，建議按照學(xué)校規(guī)模大小核定一個學(xué)校運轉(zhuǎn)經(jīng)費底線標準，對于經(jīng)費收

19、入低于學(xué)校運轉(zhuǎn)經(jīng)費底線標準的學(xué)校應(yīng)由縣級財政來補齊學(xué)校的經(jīng)費缺口，保證每所學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費都不低于與其規(guī)模相匹配的學(xué)校運轉(zhuǎn)經(jīng)費底線標準。這種教育經(jīng)費核定和撥付依據(jù)不僅能保障各種規(guī)模學(xué)校的順利運轉(zhuǎn)，而且能逐步縮小學(xué)校之間的差距，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)教育均衡發(fā)展。(三)建立由各級政府負責(zé)，分期分批實施的學(xué)校債務(wù)化解長效機制學(xué)校因“普九”、“兩基”攻堅和危房改造形成的債務(wù)，應(yīng)明確由各級政府負責(zé)償還，中、西部地區(qū)省級政府承擔(dān)主要償還責(zé)任，東部地區(qū)由縣級財政統(tǒng)籌安排，省財政給予補助；農(nóng)村中小學(xué)校的債務(wù)化解要分期分批實施，首先要清理、鎖定債務(wù)，然后從財政能力較強的縣(市、區(qū))開展化解債務(wù)試點，繼而推廣到其他縣(市、區(qū))，爭取到2010年底基本完成學(xué)校債務(wù)的