我國行政裁量權(quán)的司法審查制度探討

1、公司絕密我國行政裁量權(quán)的司法審查制度探討論文關(guān)鍵詞行政裁量權(quán);司法審查;范圍;標(biāo)準(zhǔn)論文摘要根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，人民法院對行政行為進(jìn)行司法審查時(shí)，只能進(jìn)行合洳陛審查，而行政裁量權(quán)的行使不僅僅涉及合法性的問題，還涉及到合理性的問題。因此，在我國的現(xiàn)行法律框架下，能否對行政裁量權(quán)進(jìn)行司法審查還存在著爭議。本文對行政裁量權(quán)能夠納入現(xiàn)行司法審查的范圍進(jìn)行了論證，并對司法審查的標(biāo)準(zhǔn)提出了設(shè)想。一我國對行政裁量權(quán)司法審查的范圍我國是成文法國家，法院對行政裁量權(quán)的審查范圍和標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)在現(xiàn)行的行政訴訟法及其司法解釋上。相關(guān)的規(guī)定主要有:中華人民共和國行政訴訟法第二條規(guī)定公民法人或者其他組織，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)

2、和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。第五條規(guī)定人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。第五十四條規(guī)定，(一)具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。(二)具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為:1主要證據(jù)不足的;2適用法律法規(guī)錯(cuò)誤的;3違反法定程序的;4超越職權(quán)的;5濫用職權(quán)的。(三)被告不履行或拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。(四)行政處罰顯失公正的，可以判決變更。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋第五十六條規(guī)定，有下列情形

3、之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請求(二)被訴具體行政行為合法但存在合理性問題的從行政訴訟法第五條的規(guī)定可以看出，我國法院對行政行為進(jìn)行審查時(shí)，采取的是合法性審查的原則，對于合理性問題的審查，在上述司法解釋的第五十六條予以排除。換句話說，從司法審查的范圍上看，只對存在是否合法的問題的行政行為進(jìn)行審查，而不對是否適當(dāng)?shù)男姓袨檫M(jìn)行審查。那么，在這樣的立法原則下，法院究竟能不能對行政裁量行為進(jìn)行審查呢筆者認(rèn)為，法院可以而且應(yīng)當(dāng)對行政裁量行為進(jìn)行審查。當(dāng)然，在目前的法律框架下，法院對行政裁量行為的審查是合法性審查。這是司法審查的廣度問題(即筆者所稱的范圍問題)。而法院目前不能就行政裁量行為是否

4、合理進(jìn)行審查，這是司法審查的深度問題(即筆者所稱的標(biāo)準(zhǔn)問題)。正如有的學(xué)者所言，絕不能將對行政裁量行為司法審查的廣度與深度混為一談。但是，一些學(xué)者根據(jù)上述的法律規(guī)定，認(rèn)為法院可以對行政裁量權(quán)行為進(jìn)行合理性審查，認(rèn)為行政訴訟法第54條所規(guī)定的濫用職權(quán)和顯失公正便是涉及到行政行為的合理性問題，而且認(rèn)為最高人民法院在關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋第56條中排除對合法但存在合理性問題的行政行為的審查是立法的缺漏和自相矛盾，以致縮小了行政訴訟法所確立下來的審查原則。筆者不同意這種觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，要弄清楚行政訴訟法及其司法解釋中對于法院審查行政裁量權(quán)的范圍和強(qiáng)度，首先要明確濫用職權(quán)和顯失

5、公正的內(nèi)涵。弄清濫用職權(quán)的內(nèi)涵，首先要弄清一個(gè)問題:行政濫用職權(quán)只存在于行政裁量權(quán)的濫用上，還是應(yīng)包括裁量權(quán)以外行政職權(quán)的濫用上。在國外，無論是在理論上還是司法實(shí)踐中，其所列濫用權(quán)力的具體表現(xiàn)幾乎全是濫用裁量權(quán)的表現(xiàn)，而且法國二十世紀(jì)以后形成的新濫用權(quán)力理論也與此相吻合。人們已認(rèn)識到:行政自由裁量權(quán)的行使，不僅可能導(dǎo)致行政不當(dāng)，而且可能導(dǎo)致行政違法。行使自由裁量權(quán)違法包括兩種情況:自由裁量權(quán)的超越和自由裁量權(quán)的濫用。對于前者，中外法律都為其安排了濫用權(quán)力以外的某種違法的歸宿。由此看來，行政濫用職權(quán)不僅與自由裁量權(quán)以外的其他行政職權(quán)違法無緣，而且也并不包括自由裁量權(quán)本身的所有違法。行政濫用職權(quán)實(shí)

6、質(zhì)上是一種行政自由裁量權(quán)的濫用，而且是自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)一種行使裁量權(quán)的違法。進(jìn)一步說，行政濫用職權(quán)的涵義包括:第一，行政濫用職權(quán)發(fā)生在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)，超越這一權(quán)限，便構(gòu)成其他違法。這不僅同行政越權(quán)相區(qū)別，而且也劃清了行政濫用職權(quán)同適用法律法規(guī)錯(cuò)誤違反法定程序等其他行政違法之間的界限。第二，行政濫用職權(quán)表現(xiàn)為不正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力(如不正當(dāng)?shù)难舆t)。第三，行政濫用職權(quán)是一種行政違法行為，而不是行政不當(dāng)行為。把自由裁量權(quán)的濫用看成是違法，這是世界各國的通例做法。因此人民法院通過行政訴訟控制行政濫用職權(quán)與行政訴訟合法性審查原則并不矛盾。由此可見，我國的現(xiàn)行法律框架中，合法性審查原則已經(jīng)把行政裁量行為

7、納入到了司法審查的范圍。在此，筆者要強(qiáng)調(diào)的是，從合理性原則作為法律原則這一點(diǎn)來看，它本身就屬于合法性原則的范疇，是合法性原則的引申，是合法性原則在自由裁量問題上的進(jìn)一步要求。-4在司法審查的角度上，將合法性原則與合理性原則進(jìn)行區(qū)分，主要是基于行政權(quán)與司法權(quán)的劃分，以免司法權(quán)越俎代庖。但是從行政裁量權(quán)運(yùn)行的角度考慮，二者是合一的。在明確了濫用職權(quán)的內(nèi)涵的前提下，我們進(jìn)一步討論顯失公正的涵義。胡建淼教授認(rèn)為:濫用職權(quán)與顯失公正是同一問題的兩個(gè)方面，或者說是對同一事物的不同角度的表述。濫用職權(quán)是從主體和行為著眼，顯失公平則是從行為結(jié)果著眼。行政濫用職權(quán)實(shí)際上是行政主體不正當(dāng)行使權(quán)力而造成顯失公正之結(jié)

8、果的行為，如果行政主體行為雖有不當(dāng)，但尚未達(dá)到顯失公正之結(jié)果，那么便不屬濫用職權(quán)違法，而是行政不當(dāng)。有人根據(jù)行政訴訟法規(guī)定的法院可以變更顯失公正的行政處罰，進(jìn)而推定法院可以對此進(jìn)行合理性審查。而胡建淼教授對行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定作了解釋:(1)第54條第(四)項(xiàng)規(guī)定的判決變更所適用的范圍并不包括所有濫用職權(quán)的行為，它只限于顯失公正的處罰，即濫用處罰裁量權(quán);(2)第54條第(二)項(xiàng)規(guī)定判決撤銷屬于義務(wù)，第(四)項(xiàng)規(guī)定可以判決變更則屬于權(quán)力。可以二字意味著法院可以判決變更，也可以不判決變更，而判決撤銷。-6筆者同意這種觀點(diǎn)，并且認(rèn)為，現(xiàn)行的行政訴訟法賦予法院變更濫用行政處罰裁量權(quán)的行政行為的權(quán)力，是

9、有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的，因?yàn)槲覈姓幜P權(quán)普遍存在濫用現(xiàn)象嚴(yán)重，法院對于顯失公正的行政處罰直接判決變更，比撤銷以后責(zé)令行政機(jī)關(guān)重作更節(jié)省成本。因此，不能因?yàn)榉ㄔ簩π姓幜P裁量權(quán)的裁判方式存在例外的規(guī)定，就認(rèn)定目前法院對行政行為的審查包括合理性審查。綜合上面的分析，我們可以看出目前我國立法所確立的司法審查的范圍，是將所有的行政裁量行為都納入司法審查的。但是司法審查的深度上卻只限于其合法性。具體的審查標(biāo)準(zhǔn)并不清晰，例如濫用職權(quán)，其內(nèi)容在立法上并沒有確定下來。在國外的行政訴訟法中，關(guān)于對行政裁量的控制也規(guī)定得十分籠統(tǒng)，例如日本行政案件訴訟法第30條規(guī)定，關(guān)于行政廳的裁量處分，只要存在超越裁量權(quán)的范圍或者其濫用

10、的情況，法院就可以撤銷該處分。但是日本的法院又通過一系列判例對其予以明確。而我國是實(shí)行成文法制度的國家，判例對法院沒有約束力，因此，建立像國外那樣在法院的判例中尋找先例的制度是十分必要的。二我國對行政裁量權(quán)司法審查的標(biāo)準(zhǔn)我國行政法學(xué)界在確立法院對行政裁量行為進(jìn)行司法審查的標(biāo)準(zhǔn)上，學(xué)者們有不同的歸納。筆者認(rèn)為法院在對待行政裁量行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)分為兩個(gè)層次具體分析:一方面，行政機(jī)關(guān)逾越行政裁量權(quán)時(shí)法院的審查標(biāo)準(zhǔn)。任何權(quán)力都是有法律限制的。因此，行政裁量也具有相應(yīng)的權(quán)力界限和裁量范圍。一旦行政機(jī)關(guān)超過了裁量范圍就構(gòu)成了逾越裁量。在這種情況下，法院進(jìn)行審查時(shí)沒有必要將其他非裁量行為進(jìn)行區(qū)分，應(yīng)當(dāng)對該行政裁

11、量行為所涉及的法律問題和事實(shí)問題進(jìn)行全面審查。這種情況下，行政裁量行為的違法性是十分明顯的。另一方面，法院在行政裁量權(quán)的行使表面上看起來是在法律的授權(quán)范圍內(nèi)，但是裁量違背了立法授予行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的內(nèi)在界限，構(gòu)成裁量權(quán)濫用時(shí)的審查標(biāo)準(zhǔn)。各國的法律和判例所確立下來的標(biāo)準(zhǔn)各有差異，但是，也有多數(shù)是通用的，在此，我們借鑒這些共通的標(biāo)準(zhǔn)以及一些國家典型的標(biāo)準(zhǔn)來探討我國法院對行政裁量權(quán)濫用的審查應(yīng)當(dāng)確立的標(biāo)準(zhǔn)。第一，審查行政裁量行為是否符合法定的目的。法律授予行政機(jī)關(guān)行政裁量權(quán)，是基于一定的社會(huì)需要，為了實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)目的。行政裁量的行使只能是為了實(shí)現(xiàn)授予該權(quán)力的目的，而不能用于與授權(quán)法相沖突的目的。就法

12、院運(yùn)用此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)審理而言，首先要確定授權(quán)法的目的，進(jìn)而根據(jù)行政機(jī)關(guān)提出的證據(jù)和材料去判斷裁量權(quán)的行使是否違背了法定目的。具體說來，在實(shí)踐中，在確定授權(quán)法目的時(shí)，如果授權(quán)法對其目的規(guī)定明確，法院可輕松判定授權(quán)法的目的或主要目的。但有時(shí)法律規(guī)定的目的較為含糊，要探明法律目的就相當(dāng)復(fù)雜。在這種情況下，需要法院根據(jù)具體情況通過解釋確定法律目的，而法院對法律目的的闡釋和認(rèn)定往往決定了法院對行政裁量的審查程度。筆者認(rèn)為，在我國現(xiàn)實(shí)中，應(yīng)當(dāng)給予法官更大的司法裁量權(quán)，使其能夠在具體的案件中解釋相關(guān)的法律，否則讓法院判決行政裁量權(quán)的行使是否符合授權(quán)法的目的就很難實(shí)現(xiàn)。另外，行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)的目的可能不止一個(gè)，若

13、其中部分目的正當(dāng)，而部分目的不正當(dāng)，法院如何判定行政行為的目的是否正當(dāng)。這種情形下各國的做法不同，依據(jù)各自的法治傳統(tǒng)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)，有的國家采取較為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，只要有不正當(dāng)?shù)哪康拇嬖?，即認(rèn)定該行為違法，例如澳大利亞。而有的國家采取的標(biāo)準(zhǔn)相對寬松，例如在法國，只要其中一個(gè)目的合法，該行政行為就成立，當(dāng)然如果權(quán)力濫用的是這個(gè)行政行為的主要目的時(shí)，行政法院將撤銷該行為。在我國，司法機(jī)關(guān)要運(yùn)用自己的裁量權(quán)去確定標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為這需要結(jié)合行政權(quán)的過度膨脹失控司法權(quán)與行政權(quán)的界限以及法官的素質(zhì)等多方面因素考慮。第二，審查行政裁量行為是否考慮了相關(guān)因素。所謂相關(guān)因素是指與所處理事.件有內(nèi)在聯(lián)系并可以作為決定根據(jù)的

14、因素。行政機(jī)關(guān)在行使裁量權(quán)時(shí)考慮了不應(yīng)當(dāng)考慮的因素，或者沒有考慮應(yīng)當(dāng)考慮的因素，都可歸入不相關(guān)考慮范圍，都構(gòu)成行政裁量權(quán)的濫用。在具體的司法審查過程中，哪些是行政裁量行為應(yīng)當(dāng)考慮的因素，哪些是行政裁量行為不應(yīng)當(dāng)考慮的因素，也需要法院適用司法裁量權(quán)去對相關(guān)的法律進(jìn)行解釋。與前面所提到的何為法律的目的一樣，需要法院綜合考慮各種因素，去靈活把握。第三，審查行政裁量行為是否故意拖延或不作為。行政機(jī)關(guān)有義務(wù)行使裁量權(quán)而不行使裁量權(quán)的原因很多，可能是行政機(jī)關(guān)漫不經(jīng)心，故意不行使，或者錯(cuò)誤地認(rèn)為根據(jù)有關(guān)法律應(yīng)當(dāng)不作出決定。例如，在英國，通常認(rèn)為行政機(jī)關(guān)將本由自己行使的裁量權(quán)委任給他人，事前訂立嚴(yán)格政策導(dǎo)致不

15、能根據(jù)個(gè)案進(jìn)行裁量，通過簽訂合同或其他協(xié)議束縛自己的裁量權(quán)等情況，皆構(gòu)成裁量權(quán)不行使。而行政裁量行為拖延是指法律規(guī)定了行政機(jī)關(guān)辦理某一事項(xiàng)的時(shí)限，在時(shí)限內(nèi)，行政機(jī)關(guān)在何時(shí)辦理某事有裁量權(quán)。但是在一些特定情形下，需要行政機(jī)關(guān)對某些事項(xiàng)緊急處理，否則將給行政相對人的合法權(quán)益或社會(huì)公共利益造成巨大損失。這時(shí)，如果行政機(jī)關(guān)故意拖延，一定要等到時(shí)限屆滿之時(shí)或某種損失已經(jīng)發(fā)生之時(shí)再辦理，則構(gòu)成行政裁量權(quán)的濫用。另外，對于行政機(jī)關(guān)辦理的某些事項(xiàng)，法律法規(guī)沒有或不可能規(guī)定具體的時(shí)限，何時(shí)辦理完全由行政機(jī)關(guān)自由裁量。在這種情況下，行政機(jī)關(guān)的裁量也應(yīng)根據(jù)相應(yīng)事項(xiàng)的輕重緩急和各種有關(guān)因素，依序辦理。如果行政機(jī)關(guān)故意

16、將某些應(yīng)緊急處理的事項(xiàng)壓后處理，應(yīng)及時(shí)辦理的事項(xiàng)故意拖延，同樣構(gòu)成自由裁量權(quán)的濫用。第四，審查行政裁量行為是否符合公正法則。實(shí)施法律的目的不在于其本身，而在于實(shí)現(xiàn)公正的價(jià)值。法律授予行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的目的，就在于使其根據(jù)具體情況具體對象作出公正合理的選擇和判斷，而不是讓行政機(jī)關(guān)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)任意所為。公正法則一方面要求行政機(jī)關(guān)在行使裁量權(quán)時(shí)，對同等情況應(yīng)當(dāng)同等對待，這樣，行政相對人就可以根據(jù)行政機(jī)關(guān)已作出的裁量決定，預(yù)見他們自己行為的后果，并在此基礎(chǔ)上建立起對以后的行政行為的期待。如果行政機(jī)關(guān)在行使裁量權(quán)時(shí)對處于同等情況下的相對人給予不同對待，便屬違背公正法則。另一方面，公正法則要求行政機(jī)關(guān)

17、實(shí)施裁量權(quán)時(shí)遵循比例不失衡，應(yīng)適當(dāng)?shù)貦?quán)衡行政所能實(shí)現(xiàn)的目的與對行政相對人造成的損害之間的關(guān)系，如果行政裁量權(quán)的行使所實(shí)現(xiàn)的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于行政相對人所遭受的損害，則違反了比例原則，構(gòu)成濫用行政裁量權(quán)。另外，公正法則還要求行政裁量行為前后一致，不反復(fù)無常，先前所作的行為和以后所采取的行為保持一致。當(dāng)然，法院在審查時(shí)應(yīng)當(dāng)權(quán)衡行政遵循先例前后保持一致與新的情況新的政策出現(xiàn)，不應(yīng)遵循先例這兩種情形下對社會(huì)公益，對行政相對人所造成的影響。第五，審查行政裁量行為的作為是否基于彈性法律用語的任意擴(kuò)大或縮小解釋。彈性法律用語主要包含在法律規(guī)范中的前提要件之內(nèi)。例如公共利益，必要性等，成文法永遠(yuǎn)不可能明確地將所有情

18、形規(guī)定下來，法律規(guī)范采用彈性法律用語，意味著授予行政機(jī)關(guān)一定的解釋自由。行政機(jī)關(guān)在解釋彈性法律用語時(shí)，必須根據(jù)法律規(guī)范的目的，整個(gè)法律規(guī)范的內(nèi)容以及社會(huì)公認(rèn)的基本規(guī)則進(jìn)行解釋，而不能對彈性法律用語任意擴(kuò)大或縮小解釋。這樣的彈性法律用語即是德國行政法中的不確定法律概念，德國法院將不確定法律概念與行政裁量予以嚴(yán)格區(qū)分，使不確定法律概念接受全面的司法審查。在我國的行政法中，沒有作出這種區(qū)分，但是在司法審查的過程中，應(yīng)當(dāng)確立起相對嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)去規(guī)范對彈性法律用語的解釋。三結(jié)語當(dāng)然，上面所闡述的我國對行政裁量權(quán)司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，只是筆者借鑒國外的理論司法實(shí)踐以及我國學(xué)者的研究成果，在理論上提出的一些設(shè)想，真正要從司法實(shí)踐上明確我國司法審查行政裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，還要從制度上進(jìn)行落實(shí)。對此，筆者認(rèn)為主要有兩個(gè)途徑:一是從立法上著手，通過修改行政訴訟法或是頒布新的司法解釋，對現(xiàn)有的審