新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度探析

1、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度探析摘 要：在進(jìn)入工業(yè)社會(huì)以后，農(nóng)村老齡人口日益增多，農(nóng)民群體出現(xiàn)不斷分化，家庭日益小型化等問題，這使得農(nóng)村的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)急劇擴(kuò)大，迫切需要農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來化解農(nóng)民在邁入老年后將遇到的各種風(fēng)險(xiǎn)。近幾年來學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)開展了很多研究，對(duì)建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的必要性和可行性初步取得了共識(shí)，總結(jié)了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的缺陷，并根據(jù)農(nóng)民群體的不同特點(diǎn)提出了有針對(duì)性的方案和設(shè)想，在制度模式、籌資責(zé)任、管理體制等方面都進(jìn)行了深入討論。但關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的創(chuàng)新性研究成果并不多，大多仍是局部零散的，并以對(duì)策性、應(yīng)急性和定性研究為主，尚缺乏系統(tǒng)性和深層次的研究。關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)

2、老保險(xiǎn) 背景 制度變遷 不足 完善建議 述評(píng)一、建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的背景我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國人口的70%以上，農(nóng)民的養(yǎng)老問題是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中不可避免的問題。長期以來，農(nóng)民養(yǎng)老保障的主體一直是以家庭保障為基礎(chǔ)的農(nóng)民自我保障和土地保障，農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保障制度卻依然缺失。現(xiàn)階段，農(nóng)村人口比重大、老齡化趨勢(shì)明顯。特別是隨著近年來養(yǎng)兒防老、土地養(yǎng)老功能的弱化，不少老人的生存環(huán)境令人堪憂，農(nóng)村養(yǎng)老問題是中國目前迫切需要解決的一個(gè)戰(zhàn)略難題。為了完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)，國務(wù)院在總結(jié)以往農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的基礎(chǔ)上，頒發(fā)了指導(dǎo)性的意見國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見。計(jì)

3、劃2009年試點(diǎn)覆蓋面為全國10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，在2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全面覆蓋。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與原農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的最大區(qū)別是明確了政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的投入責(zé)任，是按照“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼”相結(jié)合的要求建立起來的。其模式是個(gè)人、集體、政府三方面承擔(dān)籌資責(zé)任。大多數(shù)試點(diǎn)籌資模式采用“個(gè)人賬戶+基礎(chǔ)養(yǎng)老金”模式，但個(gè)人賬戶和基礎(chǔ)養(yǎng)老金構(gòu)成有所不同，或者說兩個(gè)賬戶繳費(fèi)主體有所差別。有的試點(diǎn)個(gè)人賬戶基金僅由個(gè)人繳納，有的由個(gè)人、集體補(bǔ)助構(gòu)成，有的由個(gè)人、政府補(bǔ)貼構(gòu)成，有的由個(gè)人、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成?；A(chǔ)養(yǎng)老金部分有的由政府補(bǔ)貼（市、

4、縣、區(qū)、鎮(zhèn)）構(gòu)成，有的由集體和政府補(bǔ)貼構(gòu)成。開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，是讓農(nóng)民在自己有勞動(dòng)能力的最佳年齡段，把自己取得的一部分收入留到將來使用，這是農(nóng)村社會(huì)保障工作中的一項(xiàng)重要改革措施，是整個(gè)國家的社會(huì)保障機(jī)制對(duì)于完善我國社會(huì)保障體系，解決三農(nóng)問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)目標(biāo)具有重要意義。二、對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究（一）建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索過程。中國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的起步落后于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)，并且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治制度的變化而不斷變遷。建國以來，中國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)主要經(jīng)歷三個(gè)階段，即以農(nóng)民家庭保障為主體的傳統(tǒng)性養(yǎng)老保障制度階段；以集體保障為主體的社會(huì)養(yǎng)老保障制度階段；以個(gè)

5、人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策支持的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度階段。研究中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的歷史變遷是研究農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的學(xué)術(shù)起點(diǎn)，對(duì)探索農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新有基礎(chǔ)性的意義。從1986年民政部在一部分地區(qū)開始鄉(xiāng)村的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的試點(diǎn)1998年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作由民政部門移交給勞動(dòng)與社會(huì)保障部。由于參保人數(shù)下降、基金運(yùn)行困難等問題，1999年國家有關(guān)部門提出，目前我國尚不具備普遍開展農(nóng)保工作的條件，對(duì)已經(jīng)開展的農(nóng)保業(yè)務(wù)，要區(qū)別情況和妥善處理。2002年以后，有條件的地區(qū)開始逐步探索建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。（二）我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題。駱德春指出，原有農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是

6、一種儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，缺乏保障和激勵(lì)機(jī)制。這種模式實(shí)行個(gè)人的自我平衡，養(yǎng)老金既不能實(shí)現(xiàn)代際調(diào)劑，也不能實(shí)現(xiàn)同代人之間不同收入者之間的調(diào)劑，缺乏社會(huì)保險(xiǎn)的共濟(jì)互助性。王章華認(rèn)為，主要表現(xiàn)有缺乏公共財(cái)政的補(bǔ)助機(jī)制，國家責(zé)任過輕，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)退化為商業(yè)保險(xiǎn)，持這種觀點(diǎn)的還有韓俊江和韓燁。問題還有參保主要由個(gè)人繳費(fèi)，而農(nóng)民收入較低且不穩(wěn)定，個(gè)人繳費(fèi)難以持續(xù)，除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外大部分地區(qū)集體補(bǔ)助基本得不到落實(shí)，農(nóng)民參保積極性受影響。管理體制未理順，表現(xiàn)在部分省級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)后被撤并，相當(dāng)多的地縣級(jí)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)還未劃轉(zhuǎn)，造成不少地方管理工作斷檔和監(jiān)督失控。大多數(shù)學(xué)者達(dá)成共識(shí)的問題是，基金

7、保值增值困難，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老的參保率下降?；鹜顿Y管理和監(jiān)督政策不完善?；鹪鲋登绬我?，基金保值增值難，存在較大的貶值風(fēng)險(xiǎn)還有覆蓋面過小和保障水平過低，缺乏社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)有的社會(huì)性，并且也滿足不了農(nóng)村老年人的基本生活。章覓指出問題還有資金來源渠道不廣，保值、增值困難。以及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)由于沒有法律依據(jù)，很難形成制度化、規(guī)范化。（三）關(guān)于更好的建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策建議。韓俊江和韓燁指出，要強(qiáng)化政府的主導(dǎo)意識(shí)，厘定各級(jí)政府的財(cái)政職責(zé)。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要與其他養(yǎng)老保障措施相配套，與家庭養(yǎng)老、土地保障和其他保障措施組成一個(gè)有機(jī)整體，共同達(dá)到保障老年生活的目的。拓寬農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增

8、值的渠道。要建立相應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)和限制性投資政策，確保新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度健康持續(xù)發(fā)展。大多數(shù)學(xué)者達(dá)成共識(shí)的是政府要承擔(dān)責(zé)任，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障要統(tǒng)籌發(fā)展。農(nóng)村養(yǎng)老保障制度絕對(duì)不能孤立地進(jìn)行，一是要與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度統(tǒng)籌發(fā)展，將城鄉(xiāng)作為一種戰(zhàn)略、一種格局和一個(gè)機(jī)制來發(fā)展，統(tǒng)籌不是“統(tǒng)齊劃一”，二是整體的保障體系，不同的保障水平，制度之間要可銜接，留有通道。此外還要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民參與社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)能力。建立規(guī)范的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來源、管理及保值增值制度。三、對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的評(píng)價(jià)（一）現(xiàn)有研究文獻(xiàn)的不足。1、從研究內(nèi)容方面看，對(duì)該制度的產(chǎn)生、發(fā)展和現(xiàn)狀的描述性的內(nèi)容居多

9、，缺乏對(duì)現(xiàn)象背后實(shí)質(zhì)內(nèi)容的分析。一是雖然根據(jù)各個(gè)人群的不同特點(diǎn)提出了單獨(dú)的解決方案，但仍然是“碎片化”的制度方案，缺乏從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和制度統(tǒng)一的角度提出解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的整體設(shè)計(jì)。二是主要著眼于采用養(yǎng)老保險(xiǎn)的方式解決農(nóng)民養(yǎng)老，忽視了福利型養(yǎng)老保障和救助性養(yǎng)老保障的應(yīng)有作用。三是對(duì)繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)的缺陷缺乏足夠認(rèn)識(shí)，尤其是對(duì)個(gè)人賬戶實(shí)賬積累的風(fēng)險(xiǎn)和保值增值等問題缺乏足夠認(rèn)識(shí)。四是對(duì)財(cái)政投入的可行性、養(yǎng)老保障統(tǒng)籌層次和管理體制等問題的研究還不夠深入。2、從研究的拓展來看，現(xiàn)有研究的大部分著眼點(diǎn)還非?；\統(tǒng)，分化和展開十分不夠，沒有突出農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)特殊的制度安排本身的意義。（二）為了改進(jìn)研究質(zhì)量

10、，需要做出的努力：1、建立系統(tǒng)的、科學(xué)的關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究的理論體系。后來的研究學(xué)者可以在現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上有更多創(chuàng)新。加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)理論的建設(shè)也有待于整個(gè)社會(huì)保障理論研究工作的加強(qiáng)。現(xiàn)今社會(huì)保障理論與政策的研究迄今仍然滯后于中國社會(huì)保障制度改革的需要。其中，關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)尤其是養(yǎng)老保障制度的研究更是其中最薄弱的環(huán)節(jié)。2、建立理性的、定量的研究，增強(qiáng)研究文獻(xiàn)的說服力。比如建立實(shí)地的調(diào)查研究。也可以加強(qiáng)跨學(xué)科的研究，研究視角可以擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等多個(gè)角度。3、研究工作要進(jìn)一步細(xì)化，突出重點(diǎn)，爭取有制度上的創(chuàng)新。研究內(nèi)容大多集中在制度建立的原則和具體措施方面，并且觀點(diǎn)類似，少

11、有創(chuàng)新?？偟目矗陙韺W(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)開展了很多研究，已經(jīng)就建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的必要性和可行性初步取得了共識(shí)，并且根據(jù)農(nóng)民群體的不同特點(diǎn)提出了有針對(duì)性的方案和設(shè)想，在制度模式、籌資責(zé)任、管理體制等方面進(jìn)行了深入討論。這些不足和問題正是本次調(diào)查項(xiàng)要探索和重點(diǎn)關(guān)注的問題。參考文獻(xiàn)：1王章華：關(guān)于新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的思考j，南昌大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2009年第40卷第2期，2009年3月。2鄧大松、劉昌平：新農(nóng)村社會(huì)保障體系研究m，人民出版社，2007年版，第108頁。3韓俊華，韓燁：建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思考j，東北師大學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2009年第3期。4黃慶杰

12、：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障；制度選擇與政府責(zé)任d，中國社會(huì)科學(xué)研研究生院博士學(xué)位，2009年4月。5鄭功成：社會(huì)保障學(xué)理念、制度、實(shí)踐與思辨m,商務(wù)印書館，2000年。6鐘瑩：國外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的比較研究及對(duì)我國的借鑒，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技2010年第21卷第05期。7肖嬌：淺析國外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及其對(duì)我國的啟示，中國商界2010年第9期。8商海天、李金靜：中外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的比較研究，改革與開放2010年7月刊。9黃晶：對(duì)完善我國新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探討，寧夏社會(huì)科學(xué)2010年5月第3期。10“農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題研究”課題組：公共財(cái)政體制下我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究，經(jīng)濟(jì)研究參考2010

13、年第4期。11胡文卿：關(guān)于中國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的研究，經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊2010年第15期。12趙志浩：國家應(yīng)承擔(dān)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要責(zé)任，寧波職業(yè)技術(shù)學(xué)報(bào)第14卷第1期，2010年2月。13李振國、李小莉：建立健全農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思考，湖南財(cái)經(jīng)高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)第26卷第123期，2010年2月。14葛慶敏：論人口老齡化與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善，齊魯學(xué)刊2010年第1期。15詹連富：論我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立問題，吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)第50卷第1期，2010年1月。16汪燕：論我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，吉林廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2010年第4期。17肖金萍：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度“缺失”與“補(bǔ)位”，

14、三農(nóng)新解2010年第4期。18周麗麗、王佳：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的思考，勞動(dòng)保障世界2010年第4期。19李淑蘭、鐘晟：淺談新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，中共南昌市委黨校學(xué)報(bào)第8卷第1期，2010年2月。20高寧：淺析我國新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2010年第8期。21張明敏：試論建立我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，理論與研究2010年第4期。22劉軍民：試論推進(jìn)我國新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的基本要領(lǐng)和戰(zhàn)略重點(diǎn)，社會(huì)保障研究2010年第3期。23劉軍民、周志凱：推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展。中國財(cái)政2010年1月。24宮玉波：完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思考，科技信息2010年第5期。25李琛：完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度路徑分析，現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)2010年第4期。26李長遠(yuǎn)：我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“碎片化”路徑依賴及對(duì)策，重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）第27卷第2期，2010年4月。27謝海峰：我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度23年：回顧、凡是與展望，宜春學(xué)院學(xué)報(bào)第32卷第1期，2010年1月。28謝冰、張旭：我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)