行政程序試析論文

1、行政程序試析論文 內(nèi)容提要：行政程序論證對構(gòu)建科學(xué)合理的行政程序法律制度，促進(jìn)行政法律秩序的形成具有不可或缺的作用。文章在對行政程序論證進(jìn)行現(xiàn)實(shí)考察的基礎(chǔ)上，認(rèn)為在目前行政程序的形成過程中，尚缺乏行政程序論證系統(tǒng)。文章隨后提出行政程序論證的分析框架，闡明了行政程序論證的主體、內(nèi)容或任務(wù)，進(jìn)而明確了行政程序論證的對象、事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。 關(guān)鍵詞：行政程序行政程序法典論證 現(xiàn)代行政程序是現(xiàn)代行政法的重要內(nèi)容之一，依法行政的實(shí)質(zhì)是依法定程序行政。行政程序法的制定對于維護(hù)公民、法人及其組織的合法權(quán)益，廣泛而有效地監(jiān)控行政機(jī)關(guān)公正行使行政權(quán)力，提高行政效率，進(jìn)而促進(jìn)民主行政法律秩序的形成，有著現(xiàn)實(shí)而深遠(yuǎn)

2、的意義。隨著行政法制建設(shè)的深入，行政程序法在自身建構(gòu)過程中暴露出越來越多的問題和矛盾，總體上表現(xiàn)為已有的行政程序缺乏系統(tǒng)科學(xué)配置，有些實(shí)體地帶出現(xiàn)“程序空白”等；而人們對將來的行政程序應(yīng)如何設(shè)置缺乏足夠的準(zhǔn)備和計(jì)劃，一部分人持觀望和等待的態(tài)度。筆者以為，這與行政程序是否進(jìn)行論證有著不可分割的聯(lián)系，是沒有做好論證工作的結(jié)果。我們在行政程序問題上到底進(jìn)行論證沒有，論證的程度如何，行政程序論證的內(nèi)容涉及哪些方面，如何進(jìn)行論證等問題尚有待解決。本文在對行政程序論證進(jìn)行現(xiàn)實(shí)考察的基礎(chǔ)上，提出行政程序論證的分析框架，以期能對我國行政程序制度建設(shè)貢獻(xiàn)微薄之力。 一、行政程序論證的現(xiàn)實(shí)考察 從數(shù)量上看，行政程

3、序大量出現(xiàn)在行政法規(guī)，特別是部門規(guī)章和政府規(guī)章之中。法律也有行政程序的規(guī)定，但為數(shù)不多。筆者曾花費(fèi)數(shù)月分別對北京市、上海市、深圳市、武漢市、湖北省、江西省、河南省、安徽省、江蘇省、四川省、廣西壯族自治區(qū)的人大法工委或政府法制局的一些負(fù)責(zé)人進(jìn)行采訪，采訪形式有當(dāng)面采訪，也有電話咨詢，內(nèi)容涉及行政程序的論證及相關(guān)問題。結(jié)果是目前各地對行政程序論證的做法大體相同。略有差異的是上海和武漢在程序論證的參加人問題上一般有相對人參加進(jìn)來，北京、江蘇、四川、深圳不僅有相對人參加進(jìn)來，且程序論證不僅限于重大問題或重大事項(xiàng)，一般性的事項(xiàng)也會進(jìn)行程序論證。國務(wù)院在制定行政法規(guī)和各地方人大在制定地方性法規(guī)時(shí)，程序論證

4、則相對正規(guī)和嚴(yán)謹(jǐn)一些，表現(xiàn)在論證公開化程度較高，相對人參加人數(shù)較多，有時(shí)聘請有關(guān)專家參加論證。而部門規(guī)章所設(shè)定的程序，其論證特色表現(xiàn)在部門和行業(yè)的專家論證。 1996年3月17日八屆全國人大四次會議通過的中華人民共和國行政處罰法(以下簡稱行政處罰法)在行政處罰決定中作出了較為系統(tǒng)的專門行政程序的規(guī)定，被認(rèn)為是我國行政發(fā)展史上具有突破性意義的規(guī)定。其中聽證程序是首次引入行政法律中，以專門一個(gè)章節(jié)出現(xiàn)，法學(xué)界和法律界人士對此反響極好。在該法制定過程中，對是否應(yīng)設(shè)立聽證程序進(jìn)行了反復(fù)論證和征詢意見。“幾年來，全國人大常委會的工作部門會同中央有關(guān)部門、地方人大、政府和各方面的專家對行政處罰法(草案)的

5、幾個(gè)重要問題進(jìn)行了反復(fù)研究修改。1995年10月，八屆全國人大常委會第十六次會議對行政處罰法草案進(jìn)行了初步審議，會后，又根據(jù)全國人大常委會委員和各地方、各方面的意見，對草案進(jìn)行了補(bǔ)充、修改，經(jīng)八屆全國人大常委會第十八次會議再次審議，決定提請八屆全國人大四次會議審議。”1這段話既反映出了行政處罰法討論和征詢意見的過程，也表明了對該法的主要內(nèi)容之一行政處罰決定程序，特別是首次引入聽證程序的討論和征詢意見的過程。其中全國人大法律委員會關(guān)于行政處罰法(草案)審議結(jié)果報(bào)告第(四)項(xiàng)修改意見指出：草案第四十二條中規(guī)定，對行政機(jī)關(guān)作出的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營業(yè)執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款”三種行政處罰，當(dāng)事人可以要

6、求舉行聽證。有些代表提出，這一規(guī)定對保證行政機(jī)關(guān)正確地處理違法行為，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益是必要的，但這項(xiàng)制度只適用于這三種行政處罰，范圍較窄，吊銷各種許可證和執(zhí)照也是對當(dāng)事人影響較大的行政處罰，建議擴(kuò)大允許聽證的范圍，更充分地保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益。因此，建議將這一規(guī)定修改為“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！?2以上“討論、征詢意見以及修改”均包含了對行政處罰聽證程序論證的內(nèi)容的意思。在這些過程中，行政程序論證的主體較為廣泛，有全國人大常委會、中央有關(guān)部門、地方人大、政府專家以及人

7、大代表，論證的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)是行政處罰法總則中所確定的宗旨和行政處罰的基本原則，如保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理、維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益等。 通過對行政程序論證的考察，行政程序論證的現(xiàn)狀是： 1.行政程序論證大多依附于立法論證。只有在立法論證被重視以后，行政程序論證才有可能得到重視，反之，行政程序論證就成為被遺忘的角落。即使有了立法論證，但由于行政程序只是內(nèi)容中的一部分，其論證強(qiáng)度也得不到保障。 2.行政程序論證多被作為一種工作程序?qū)Υ?，并無法定要求。由于是工作程序，其嚴(yán)肅性、規(guī)范性及效力就要打一定折扣。 3.行政程序論證的標(biāo)準(zhǔn)模糊，沒有一個(gè)能讓人很好把握的

8、確切標(biāo)準(zhǔn)。如前所述，合法、合理成為設(shè)定行政程序的標(biāo)準(zhǔn)，換言之，合法、合理目前被當(dāng)作行政程序論證的標(biāo)準(zhǔn)，然而，這種標(biāo)準(zhǔn)卻相對抽象，沒有具體化，實(shí)踐中要很好地把握并非易事。 4.行政程序論證參加人的確定回旋余地很大?！跋嚓P(guān)部門”是一個(gè)隨意性很大的概念，可以理解為有利害關(guān)系的部門；但有沒有利害關(guān)系，其標(biāo)準(zhǔn)掌握在立法部門手中。同時(shí)，相對人參加論證的機(jī)會也不多，即使參加了也往往因疏于行政業(yè)務(wù)，而使行政程序論證流于形式，最終使論證成為形式公正而實(shí)質(zhì)不公正的活動。 5.行政程序論證沒有規(guī)劃、方案和程式，因此，即使有程序論證也是一種無序論證、短期論證、臨時(shí)論證，其結(jié)果是行政程序缺乏內(nèi)在有機(jī)聯(lián)系，相互矛盾的現(xiàn)象

9、并不鮮見，這在一定程度上制約了行政效率，直接或間接地影響了行政相對人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。 二、行政程序論證的分析框架 目前行政程序論證的現(xiàn)狀之所以不理想，是受多方面的原因影響，其中有一個(gè)重要原因是拘泥于單純就事論事式的論證。由于每一行政程序所針對的是各個(gè)有別的行政行為、行政相對人的參與行政的行為和監(jiān)督行政行為，3因此這種來一個(gè)論證一個(gè)的論證模式確有其合理性。但這種論證模式所帶來的另一后果卻是行政程序論證的散亂，容易臨時(shí)抱佛腳而使論證流于形式。因此我們必須確立一個(gè)論證框架，使每一個(gè)論證行為都在這個(gè)框架內(nèi)進(jìn)行，筆者認(rèn)為這一框架須包含以下內(nèi)容： 1.行政程序論證的主體 行政程序論證是一項(xiàng)離不開主體的活動

10、。行政程序論證主體分一般主體和特殊主體兩類。 (1)一般論證主體 一般論證主體包括制定行政程序的機(jī)關(guān)，與行政程序有利害關(guān)系的機(jī)關(guān)及與該行政程序相關(guān)的行政相對人。 制定行政程序的機(jī)關(guān)通常情況下為有權(quán)進(jìn)行行政立法的機(jī)關(guān)，包括全國人大、國務(wù)院、地方人大和國務(wù)院各部委，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)較大市的人民政府。既然他們制定出這些程序，當(dāng)然就有他們的想法、理由，盡管這些想法和理由有時(shí)并不一定是合法、合理的。況且多數(shù)情況下他們之所以制定這些程序，還是經(jīng)過深思熟慮的，他們是行政程序論證的本原主體，行政程序論證自然離不開他們。 與程序有利害關(guān)系的機(jī)關(guān)主要是

11、指該行政程序所對應(yīng)的行政行為的作出機(jī)關(guān)以及有可能受該程序影響的機(jī)關(guān)，如行政處罰法中所規(guī)定的聽證程序針對的是所有責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款的行政行為以及當(dāng)事人要求舉行聽證的行政行為，而作出這些行政行為的機(jī)關(guān)諸如公安、工商、稅務(wù)、水利、環(huán)保等行政機(jī)關(guān)，他們當(dāng)然是聽證程序論證的主體。有些行政程序可能只針對某一個(gè)特定的行政機(jī)關(guān)，但是在適用這個(gè)程序時(shí)，有可能涉及到其他行政機(jī)關(guān)或組織，這類情況發(fā)生于行政協(xié)助領(lǐng)域，如海關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間的協(xié)助，其協(xié)助程序或海關(guān)行政程序涉及公安機(jī)關(guān)的權(quán)利和義務(wù)，則海關(guān)和公安機(jī)關(guān)均可作為該程序的論證人。與該行政程序相關(guān)的行政相對人參與行政程序論證是相對人維護(hù)自

12、己合法權(quán)益的直接體現(xiàn)，行政程序的一大功能是對行政主體行使行政權(quán)力的控制，以防止行政主體超越職權(quán)、濫用職權(quán)。行政相對人通過對行政程序的論證，不僅保護(hù)了自己的實(shí)體性權(quán)利，而且還保護(hù)了程序性權(quán)利，而程序性權(quán)利即從行政程序中衍生。這些程序性權(quán)利如要求由中立的裁判者主持程序和作出決定的權(quán)利、被告知的權(quán)利、聽證權(quán)、平等對待權(quán)、要求決定者為決定說明理由的權(quán)利等等。 行政程序參加人由上述機(jī)關(guān)和人員組成有利于論證力量的總體平衡，因?yàn)樵谡撟C過程中，各論證主體會朝著有利于維系自己的權(quán)力(權(quán)利)或利益的方面論證，如若由單一的人或組織或利益關(guān)系一致的人或組織組成論證主體，程序最終會淪為為某個(gè)主體利益服務(wù)的工具。行政程序

13、論證主體的多方性，使得在論證過程中各種論證理由和證據(jù)融合，決定了程序是平衡各方權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)、利益的產(chǎn)物，以免各方權(quán)力、責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)明顯失衡、偏廢。 (2)特殊論證主體 一般論證主體是指程序論證都應(yīng)參加進(jìn)來的主體，而特殊論證主體是指因論證需要而參加進(jìn)來的主體。事實(shí)上行政程序論證很多情況下都離不開特殊論證主體，這些主體是指專家和技術(shù)人員。行政機(jī)關(guān)對行政業(yè)務(wù)的專業(yè)化決定其能獨(dú)立解決一部分行政程序?qū)I(yè)性問題，但很多程序所涉及的知識和問題則是行政機(jī)關(guān)所不能解決的。在現(xiàn)實(shí)中，仍存在應(yīng)有專家論證而行政機(jī)關(guān)卻取而代之的現(xiàn)象，這樣制定出來的行政程序有時(shí)候經(jīng)不住科學(xué)論證，在一定程度上損害了國家、集體和個(gè)人

14、的利益。2.行政程序論證的內(nèi)容或任務(wù)行政程序論證的內(nèi)容和任務(wù)，即行政程序論證的對象和事項(xiàng)，即對什么進(jìn)行論證和論證什么，這是行政程序論證的核心部分。 (1)行政程序論證的對象 行政程序論證的對象當(dāng)然是行政程序，具體而言，是散見于法律、法規(guī)和規(guī)章中的各個(gè)具體程序，通過論證，闡明這些程序設(shè)置和不予設(shè)置的必要性、可行性。但前面提到，這種論證是一種就事論事式的論證，要完整科學(xué)地做好行政程序的論證，其論證對象不應(yīng)拘泥于單個(gè)的行政程序，還應(yīng)擴(kuò)展至對這些單個(gè)行政程序有直接規(guī)范和指導(dǎo)作用的行政程序法，即要不要制定行政程序法典，這是多年特別是近幾年來困擾行政法學(xué)界和法律界的一個(gè)重大課題。因?yàn)樾姓绦蚍ǖ鋵蝹€(gè)行政

15、程序的設(shè)定，確立了帶有規(guī)范性的參照標(biāo)準(zhǔn)，使各具體的行政程序有最直接具體的法律參照物，同時(shí)也可克服對各個(gè)具體行政程序進(jìn)行論證的散亂狀況。 (2)行政程序論證的事項(xiàng) 對于行政程序法典而言，其論證的事項(xiàng)涉及制定行政程序法典的必要性與可行性。其中必要性是指行政程序法典的制定是否有助于行政法治的實(shí)現(xiàn)，即是否是行政現(xiàn)代化的必要條件，行政現(xiàn)代化意味著行政民主。必要性的判定標(biāo)準(zhǔn)是行政程序法典的制定能否實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)或?qū)?shí)現(xiàn)這些目標(biāo)有很大幫助：第一，能使公眾參與行政管理，使公眾獲知行政管理信息，這也是中國加入WTO之后政府應(yīng)履行的國際義務(wù)。根據(jù)WTO最惠國待遇原則和國民待遇原則，一般情況下，各成員方具有同等的權(quán)利

16、和義務(wù)，一成員方國內(nèi)公民、法人和其他組織同等地享有其他成員方政府和貿(mào)易經(jīng)營者獲悉貿(mào)易法規(guī)、政策的權(quán)利，即一成員方在履行貿(mào)易法規(guī)、政策的國際透明義務(wù)的同時(shí)，也要履行貿(mào)易法規(guī)、政策的國內(nèi)透明度義務(wù)。同時(shí)能保證公眾對政府及公務(wù)人員有效實(shí)施監(jiān)督。第二，在行政領(lǐng)域推行科學(xué)管理。例如，行政機(jī)關(guān)為保證行政決策和行政行為的科學(xué)性，在決策過程中和制定行政法規(guī)、規(guī)章，發(fā)布行政規(guī)范性文件的過程中進(jìn)行可行性論證，找專家咨詢；行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實(shí)施具體行政行為過程中根據(jù)需要進(jìn)行調(diào)查、檢驗(yàn)、鑒定、勘驗(yàn)等，行政程序法典的制定可以對這些做法予以規(guī)范和保障。第三，能使每個(gè)具體行政程序民主、公正和科學(xué)。因?yàn)槊裰?、公正、科學(xué)的行政程序

17、不僅是行政行為實(shí)體公正、準(zhǔn)確的保障，而且其本身是現(xiàn)代文明的標(biāo)志，在現(xiàn)代化中有其自身的獨(dú)立價(jià)值。這些價(jià)值有參與、公平以及保障個(gè)人的人格尊嚴(yán)等；“一項(xiàng)符合這些價(jià)值的法律程序或者法律實(shí)施過程固然會形成正確的結(jié)果，但是這種程序和過程的正當(dāng)性并不因此得到證明，而是取決于程序或過程本身是否符合獨(dú)立的程序正義標(biāo)準(zhǔn)”。4第四，能在行政法制的運(yùn)作過程中起“承上啟下”的作用。“承上”是指行政程序法典能實(shí)現(xiàn)憲法和其他基本法律中有關(guān)行政法制的內(nèi)容，使這些條款變得具有操作性。如憲法第2條第3款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事業(yè)。”統(tǒng)一的行政程序法典可將人民管理國

18、家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會事業(yè)的途徑和形式進(jìn)一步系統(tǒng)化、規(guī)范化、具體化，使得人們不致于在眾多具體的程序中艱難尋找這些途徑和形式，在現(xiàn)實(shí)中，公眾不知通過何種途徑和形式參與行政管理的情況大量存在?！皢⑾隆笔侵感姓绦蚍ǖ淠芙y(tǒng)一協(xié)調(diào)好各個(gè)具體的行政程序，避免出現(xiàn)行政程序矛盾、重疊、程序空白，以達(dá)到對各個(gè)具體程序進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范的作用。第五，能符合當(dāng)今國際競爭的主要規(guī)則，主要是WTO多邊貿(mào)易規(guī)則。WTO規(guī)則是各成員方政府參與和制定的，它約束的主要對象是行政機(jī)關(guān)及其行政行為。行政程序法應(yīng)符合爭端解決機(jī)制的統(tǒng)一性，能融入WTO的爭端解決機(jī)制之中。 可行性是指制定行政程序法典的時(shí)機(jī)和條件是否成熟。這

19、些時(shí)機(jī)和條件包括：第一，有堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。行政程序法的基本法理包括公正程序的原理，法治國理論和依法行政原理。公正程序之原理，是以英國法的“自然的正義”(naturaljustice)原理和美國法中的“正當(dāng)法律程序(dueprocessoflaw)”為基礎(chǔ)發(fā)展起來的。而法治國理論和依法行政原理起源于歐洲大陸法系國家(主要是德國)，它包括兩個(gè)主要原則，一是所謂“法律優(yōu)位”原則，二是“法律保留”原則。第二，有明確的指導(dǎo)思想和基本原則。5第三，有科學(xué)的行政程序法律制度。這些制度必須對于推進(jìn)我國行政現(xiàn)代化具有意義。第四，有強(qiáng)有力的實(shí)施行政程序法典的組織保障和技術(shù)保障，包括行政程序法典的執(zhí)行者和監(jiān)督者，社會物質(zhì)力量和其他需要借助的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)。 對于各個(gè)具體的行政程序而言，其論證的事項(xiàng)就是看其是否合法和合理。其中合法是指這些程序的設(shè)置符合憲法、行政程序法典及其他相關(guān)法律、法規(guī)的精神、原則和規(guī)定。合理則要把握以下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：第一，行政程序的指向明確，即該項(xiàng)程序是處理行政事項(xiàng)的最佳選擇。第二，行政程序適用范圍清晰，即該項(xiàng)行政程序是針對哪些行政行為(行政相對人參與行政的行為或監(jiān)督行政行為)而言的。第三，行政程序適用條件清楚，即