談環(huán)境保護與關貿總協定

1、談環(huán)境保護與關貿總協定 一、引言 時至今日，環(huán)境問題已不再僅是有關人類生活質量，而且更成為人類生死存亡的大問題，因此，保護環(huán)境其實已成為保護人類的同義語。這使得環(huán)境問題得到了全世界空前的深切關注。 環(huán)境運動的深入發(fā)展，使之不可避免地與國際貿易的體制和措施聯系在一起，這其中，既有發(fā)展與貿易內在的聯系基礎，又是由復雜的國際關系所決定的。 從環(huán)境與貿易的聯系上看，首先，環(huán)境是國際貿易的基礎，使國際貿易得到存在并獲得資源。無論是初級產品、中間產品還是制成品貿易，也無論是服務、技術、信息等各種貿易，都無不與環(huán)境質量緊密相關。陽光、土壤、空氣、水的質量及動植物，除了直接影響人們的健康和生活方式、水準，直接

2、影響農、林、牧、漁及旅游業(yè)、服務業(yè)外，也直接或間接地影響到出口工業(yè)。在1992年拉丁美洲因水質引發(fā)的流行性霍亂的頭10個星期，就使拉美國家的農業(yè)和旅游業(yè)損失了10億美元，相當于其整個80年代在供水和衛(wèi)生項目上花費的三倍，這是因環(huán)境而帶來貿易損失的典型例子。另一方面，貿易加大了環(huán)保的壓力。全球性的經濟活動增加了資源消耗量，將許多物種排斥到陌生的生態(tài)系統中，造成生存困難。同時也增加以向大氣層、土地和水域傾倒和排放的廢物量。 從錯綜復雜的國際關系這一面看，貿易被用作實現全球環(huán)境戰(zhàn)略的基本工作之一也是由客觀情況決定的。因為國際關系微妙，所以要在國際范圍內形成一套完整的環(huán)境保護機制是一項難度極大的工作，

3、由此也使各國許多年來都在環(huán)境問題上劃地為牢，采取不越雷池一步的態(tài)度。其結果是，在一些國家的環(huán)境問題日益緩和的同時，另一些國家環(huán)境問題卻日趨尖銳。在客觀上，因為環(huán)境無國界，所以環(huán)境問題的挑戰(zhàn)是全球性的?！耙恢缓裉煸诒本垊又諝?，就可能演變成下月在紐約的一場風暴?！? 如果世界上最大的發(fā)展中國家中國和印度繼續(xù)擴展火力發(fā)電站的話，西方國家為減輕溫度效應所做的努力將全部歸于無效。許多國家都倡導和平與發(fā)展的九十年代，呼吁發(fā)達國家與發(fā)展中國家共同以新的姿態(tài)通力合作，解決日益嚴重的環(huán)境問題。 根據持續(xù)發(fā)展的思想及國際貿易行為跨越國界，遍及全球的特點，貿易手段就成為國際社會用以解決環(huán)境問題的首選對象，正

4、如一位資深的貿易學家在一份報告中指出：“貿易措施雖不是用于保護環(huán)境的理想工具，但在許多情況下卻只能是唯一可供選擇的手段您的專屬秘書！?！? 不久前簽定的北美自由貿易協定（nafta ）即是第一個專門包含環(huán)保問題的國際貿易協定，將貿易與環(huán)境結合起來，在其談判和批準過程中，環(huán)保問題成為貫穿始終的一個主題。許多發(fā)展中國家指責環(huán)境保護僅僅是發(fā)達國家實行貿易保護主義的一種借口。筆者認為，盡管不排除環(huán)保被濫用的可能性，但在事實上，隨著國際貿易的大發(fā)展，生產、市場及資本的國際化，污染循環(huán)的速度也大大加快了，因此，環(huán)境與貿易聯系的增強其實是一種大趨勢，不容逆轉。 二、環(huán)境保護與關貿總協定 當我們將環(huán)境保護與國

5、際貿易結合起來考察的時候，不可避免地要觸及到世界貿易的基石關稅與貿易總協定（gatt）。盡管環(huán)境問題在6070年代才開始為人們所認識并重視，在起草gatt的1947年還沒有現代意義上的環(huán)境問題，但gatt的許多條款已牽涉到環(huán)境問題或可以看成與環(huán)境保護有關，只是目前尚缺乏正式而明確的解釋。以下筆者就依gatt的原理和實踐略陳管見。 gatt作為wto的重要組成部分、統領世界貿易的法律框架， 規(guī)定了貿易的基本原則和行為規(guī)則。其中的非歧視待遇原則（包括最惠國待遇原則和國民待遇原則）是gatt的基本出發(fā)點，構成了其他制度的基礎，指導著一切貿易措施。筆者認為，在探討有關環(huán)保問題時，也應以此為基礎。 根據

6、gatt，用以保護環(huán)境的貿易措施包括財政措施和非財政措施。前者指環(huán)境關稅制度，后者包括了實施數量限制的各種措施，在實施數量限制時，必須以保護環(huán)境為主要目的，從而符合第11條或第20條的例外條件。 1.環(huán)境關稅制度 gatt第2條可以理解為保護環(huán)境的環(huán)境關稅制度。第11條對此作了肯定。第2條第2款規(guī)定，締約國可以對于任何輸入產品隨時征收稅費，其中，（a ）項規(guī)定一國可以征收“與相同產品或這一輸入產品賴以全部或部分制造或生產的物品按本協定第3條第2款征收的國內稅相當的費用”；這就是說，只在第3條第2款國民待遇的基礎上，一國可以自由適用第2條第2款。對進口的相同產品征收特別的、以保護環(huán)境為目的的關稅

7、。 為環(huán)境保護的目的而征收關稅雖為第2條所允許，但也必須遵守有關減讓表的其他規(guī)定，不得破壞減讓表。有關第2 條在環(huán)保方面的運用已有美國對汽油及某種特定物質的征稅一案作為先例。在此案中，加拿大、墨西哥及eec向gatt提起爭端解決程序， 對美國根據超級基金修正案及重新授權法所實行的征脫措施提出異議。上述法律改變了現行的汽油稅率，對進口的汽油征收了比國內汽油更高的稅。同時，美國還對由某種應納稅的化學原料制造的特定進口物質新征了一種稅。征收這些稅的目的在于抵消美國根據環(huán)保計劃及公共健康計劃清除危險廢棄物及其場所帶來的花銷。專家小組對汽油的征稅進行審查后發(fā)現，所征的進口稅經過折算，與國內所征的稅率相同

8、，對某種特定物質的征稅也是如此，因而判定美國并未違反gatt義務。此案說明，只要是基于國民待遇原則，一國完全可以因自己的環(huán)境計劃（如環(huán)境稅收、環(huán)?；鸬龋M口的相同產品進行自由征稅；在國內沒有相同產品的情況下，可以污染嚴重或預期污染環(huán)境又難以治理的原材料、產品以及大量耗能和自然資源的工藝、生產設備等予以征稅，其前提是這種征稅與其現行的環(huán)境管理體制及環(huán)境標準一致。 除了對進口產品征收關稅以外，一國還可以對其出口產品進行征稅，其對象主要是原材料、初級產品及半成品，這些產品對輸入國的污染極輕或無污染，卻消耗了出口國大量了資源，出口國可以資源出口稅或環(huán)境附加稅的形式征收稅款，用于資源的補充更新。 2

9、.因環(huán)保而實施的數量限制 為有效將貿易措施與正當貿易措施區(qū)分開，gatt第11條第1 款規(guī)定：“任何締約國除征收稅捐或其他費用以外，不得設立或維持配額、進出口許可證或其他措施以限制或禁止其他締約國領土的產品的輸入，或向其他締約國領土輸出或銷售出口產品”。根據此外，一般性的數量限制是不允許的，除非是屬于第11條所規(guī)定的例外或第20條所規(guī)定的例外，而11條所規(guī)定的三個例外均可以看成是與環(huán)境保護有關的例外。 （1 ）“為防止或緩和輸出締約國的糧食或其他必需品的嚴重短缺而臨時實施的禁止出口或限制出口”。這項例外的其他必需品沒有作明確解釋，但資源性產品無疑是包括其間的，這與保護生態(tài)環(huán)境不無關系。美國就根

10、據這項例外，于1990年制定了森林資源保護及短缺救濟法，在某些條件下禁止聯邦所有的或州屬的未經加工的木材出口，以此保護森林資源。根據條文的要求，數量限制手段只能臨時實施。（2）“為實施國際貿易上商品分類、分級和銷售的標準及條例，而必需實施的禁止進出口或限制進出口?！边@一項的范圍十分廣，自然包括了一國根據環(huán)境標準或環(huán)保要求對商品進行的分類、分級和銷售，如銷后將要討論的對無環(huán)境標志的產品實行的數量限制。作為此項限制的反面例子加拿大對鯡魚和大麻哈魚的出口禁令一案：加拿大對未經加工的鯡魚和大麻哈魚實行出口禁令。美國對此提出異議，認為加拿大觸犯了第11條，其目的是為了保護本國的漁業(yè)加工者。加拿大承認其禁

11、令違反了第11條第1款，但認為可由第2款（b）項豁免， 其禁令是防止未經加工的鯡魚和大麻哈魚不合質量標準的必需措施。專家小組發(fā)現，即使有的鯡魚和大麻哈魚已經符合了相關標準，但仍然被一并禁止。此外，禁令也并不是在國際市場銷售所必需的措施，從而判定加拿大的出口禁令不合法。 （3）“對任何形式的農漁產品實施的必要的進口限制”。 農漁產品都直接與生態(tài)相聯系，因而為保護國內生態(tài)環(huán)境而對本國農漁產品實施限制的時候也可以對進口產品實施限制。但在美國對加拿大的金槍魚及其制品的進口禁止一案中，美國未能引用此項未獲成功。雖然美國以其目的是為了保護金槍魚，并且在國內也限制了該種金槍魚的捕撈為由提出辯解，但小組仍然基

12、于如下三個理由判定美國違法：第一，在美國受到限制的金槍魚種類比禁止進口的種類少。第二，在對國經仍然未取禁令。（這兩條都違反了國民待遇原則）第三，此項免責條款只提到了可以“限制”進口，但美國用的卻是直接的禁令。 3.環(huán)保作為一般例外 gatt第20條的（b）項及（q）項歷來被認為是與環(huán)境保護最密切相關的條文，就20條本身來說，其表達是模糊不清的，它規(guī)定了政府可以不遵守gatt的基本原則的例外情況：政府要以采取“（b）為保障人民、動植物的生命或健康所必需的措施；（q ）與國內限制生產與消費的措施相配合，為有效保護可能用竭的天然資源的有關措施?！逼淝疤崾恰皩η闆r相同的各國，實施的措施不得構成武斷的或

13、不合理的差別待遇，或構成對國際貿易的變相限制?！闭驗?0條的模糊表達，各國都對gatt到底將對何種政府行為予以認可感到困惑，所以20條受到指責的時候比使用的時候更多，誰也不愿去捅這個馬蜂窩。因當前的環(huán)保問題上，20條是否真的包括了因環(huán)保目的而采取貿易措施也引起了激烈的爭論，有的認為20條當然應包括環(huán)境措施，因為環(huán)保的目的之一就是如（b）項所說的保證人民的生命、健康安全，如（q）項所說的保護天然資源以維護生物圈的良好狀態(tài)。另外，在技術標準協議的序言中，已經對20條作了擴大解釋，其內容是“認識到不應妨礙任何國家采取必要措施保護人、動物及植物、生命與健康和環(huán)境，只要這些措施不致成為情況相同的國家之

14、間進行任意或無理的歧視或變相限制國際貿易的手段?！泵鞔_了對環(huán)境的保護也可能構成例外情況。 反方認為，gatt的歷史表明，起草gatt時根本沒有環(huán)保問題，不能望文生義地將與環(huán)保有關的措施都涵括在內。筆者認為，20條其實已在事實上被用作與環(huán)境有關的貿易措施的庇護所，但因為20條的適用條件十分嚴格，所以，援引20條要十分謹慎。 gatt的工作小組曾對20條作過比較狹義的解釋，他們認為， 既然20條是gatt的例外，甚至可以不遵守基本原則，因而是只能在“山窮水盡”情況下才采取的應急措施。對于20條的（b）項而言， 一國政府所采取的措施要符合條文上所指的“必需”，就必須證明除了該措施之外，并沒有符合ga

15、tt其他條文的合理措施可采。此外， 即使沒有符合gatt其他條文合理措施，根據20條所采取的措施也必須是最合理的一種，保證該措施最大限度地與gatt相符，對于“必需”一詞的理解，在泰國美國卷煙爭端一案中可見一斑。在這一爭端中，泰國根據自己的煙草法，對美國的卷煙進口實行進口許可證制度，同時，又對美國的進口卷煙課征了國內稅。美國由此向gatt提出異議，要求解決爭端。泰國在對此案進行抗辯時的一個理由就是20條（b）項， 認為其數量限制（進口許可證）措施是為保障人民的生命或健康所必需的措施。專家小組認定，進口卷煙無疑是危害人民健康的，泰國的數量限制措施也可以理解是為了人民的生命或健康，但其錯誤在于，第

16、一，許可證的發(fā)放只是針對進口卷煙而言，因內卷煙沒有任何限制。第二，這一措施并不符合“必需”這一要件。他們認為以前的一個專家小組“關于美國1930年關稅法第337 節(jié)的報告”中對“必需”這一用語解釋也同樣適用于本爭端，（報告對20條（d）項中“必需的”一語作了解釋， 這一解釋與本文前述解釋相近），而可供泰國采用的，既符合gatt的規(guī)定，又符合保障人民的生命或健康這一目的的措施是很多的：如采取嚴格標記和充分披露卷煙成份的方法可以控制卷煙的質量，而禁止卷煙廣告、維持煙草專賣或提高卷煙價格可以控制卷煙的銷售量。此外，小組還否認了泰國的另一個理由：泰國認為如果進口卷煙與國內卷煙發(fā)生激烈競爭將從總體上提高

17、卷煙銷售量，有害于人民的生命或健康，因而泰國只能采取這一數量限制措施。小組認為這種說法沒根據，不能按受。 20條的（q ）項曾在上述的加拿大對鯡魚和大麻哈魚的出口禁令中被加拿大引用。根據專家小組解釋：“為有效保護可能有用竭的天然資源”的有關措施的主要目的應為保護可用竭的天然資源，但加拿大的這一出口禁令僅僅是針對國外消費者和加工者而設，并不限制國內的消費者和加工者對鯡魚和大麻哈魚的消費或加工，并沒有保護到天然資源，因此，這是變相地給予國內加工者以特別優(yōu)惠。同時，這也與（q ）項所規(guī)定的“與國內限制生產和消費的措施相配合”相沖突。 4.環(huán)境標志問題 環(huán)境標志在國外也稱“生態(tài)標簽”、“環(huán)境選擇”等，

18、經國際標準組織（iso）統一稱為“環(huán)境標志”。它是一種貼在產品上的圖形， 證明該產品不僅質量符合環(huán)境標準，且在生產、使用和處置等過程中也符合規(guī)定的環(huán)保要求。 環(huán)境標志既是一種促進環(huán)境保護的有效手段，又可構成限制貿易手段，如有的國家就規(guī)定沒有環(huán)境標志的產品將被限制進口，根據前述的gatt第11條第2款（b）項（“不實施國際貿易上商品分類、分級和銷售的標準及條例，而必需實施的禁止進出口或限制進出口”），只要環(huán)境標志是建立在非歧視的基礎上，就不違反gatt。在墨西哥訴美國的金槍魚一案中，美國規(guī)定，只有在沒有傷害海豚的情況下捕撈的金槍魚方可在市場上標上“海豚安全”（dolphin safe又譯“海豚無

19、恙”）的標記出售， 否則不能標注這一標記，但仍可以出售。專家小組認為“海豚安全”這種標記應屬環(huán)保標記，其使用符合gatt的要求。第一，這種標記是對進口產品和國內產品共同適用的，凡是符合標準的金槍魚產品均可適用，符合國民待遇原則。第二，這一標記的使用是選擇性的，符合標準的金槍魚產品既可以使用，也可以不使用，而對于不合標準的金槍魚，雖不能使用，但仍可以在市場上銷售。盡管在客觀上消費者更傾向于買帶“海豚安全”標記的金槍魚，但不能說是標記本身構成了貿易限制。在烏拉圭回合的技術標準協議中，確認了與產品本身特性相聯系的生產和加工方法以及認證程序，也關系到環(huán)境保護的技術標準認證，但前提是不可構成對國際貿易的

20、不必要的障礙。在奧地利的熱帶木材案中，奧地利所使用的環(huán)保標記即被判為不恰當的貿易措施。奧地利于1992年6月通過立法（9月1日生效）， 要求所有的熱帶木材的產品都貼上說明其是熱帶木材的標志，以便將它們與貼附質量認可標記的木材相區(qū)分，而質量認可標記是頒發(fā)給堅持以“持續(xù)發(fā)展”方法管理森林的地區(qū)所生產的木材以及含該種木材的產品的。受這一立法沖擊最大的是馬來西亞、泰國及印度尼西亞。1992年11 月， 馬來西亞以東盟的名義向gatt理事會提出異議，認為奧地利的這一立法是以環(huán)保名義采取的嚴重地歧視和武斷地限制貿易的措施，是一個危險的先例，在沒有國際標準和國際一致認可的情況下就擅自采用單邊的貿易措施，其實

21、質是為了保護其本身的溫帶木材。此外，馬來西亞還否認自己的木材是在沒有堅持持續(xù)發(fā)展下生產。最后，gatt支持了馬來西亞的主張，認為奧地利違反了gatt第1條最惠國待遇原則，僅僅以木材的原產地， 而不是木材本身的特性來使用環(huán)保標記，構成了對熱帶國家的貿易歧視。事實上，奧地利也承認由于本國森林損耗大，為了林業(yè)工人的就業(yè)問題而采取了這一辦法。 從以上對gatt有的關條款及具體案例的分析研究表明，gatt確實與環(huán)境保護相關聯，可以服務于環(huán)境保護。這對我國的外貿立法和環(huán)境立法有著指導意義。 三、中國的環(huán)保與對外貿易 中國是一個環(huán)境大國，環(huán)境問題不但多，而且很嚴重，環(huán)境污染和生態(tài)破壞的程度都令人震驚3。作為

22、一個最大的發(fā)展中國家， 中國的環(huán)境狀況是受世人矚目的。尼克松曾在向國會作訪華報告時特別指出：“如果把占世界人口1/5的中國放在一邊， 那么解決世界面臨的重大環(huán)境問題是不可能的?！?事實確實如此，以世界關心的cfcs 和co,2來說，中國的cfcs使用量和co,2排放量在發(fā)展中國家中都居第一位。面對環(huán)境問題所形成的國際挑戰(zhàn)，中國于1994年3月發(fā)表了中國21 世紀議程中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書，要求把保護環(huán)境與經濟發(fā)展相結合的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和政策定型化、法制化。筆者認為，在貿易法中訂立的有關環(huán)境保護的條款無疑是其重要的組成部分。 目前，在有關環(huán)境保護的法律、法規(guī)中，利用貿易手段來保護環(huán)境

23、的情況并不多見，即使是作為環(huán)保基本法的環(huán)境保護法，也只是在法律責任一章對“引進不符合我國環(huán)境保護規(guī)定要求的技術和設備的”行為作了規(guī)定。其余的散見于中外合資經營企業(yè)法實施條例、藥品管理法（26條29條）等法律、法規(guī)?？上驳氖?，外貿法律在這方面先行一步。在不久前頒布并于1994年7月1日施行的中華人民共和國對外貿易法（以下簡稱外貿法中，已見到多個條文與環(huán)境保護有關。其第16條規(guī)定：“屬于下列情形之一的貨物、技術，國家可以限制進口或出口：（二）國內供應短缺或者為有效保護可能用竭的國內資源，需要限制出口的”；第17條規(guī)定：“屬于下列情形之一的貨物、技術，國家禁止進口或出口：“為保護人民的生命或健康，必

24、須禁止進口或者出口的；（三）破壞生態(tài)環(huán)境的；”；第24條規(guī)定：“國家基于下列原因之一，可以限制國際服務貿易：（二）為保護生態(tài)環(huán)境；”由此可知，我國已開始適應國際趨勢，用貿易手段來服務于環(huán)境保護了。在環(huán)境問題上，可以說中國比gatt更先行了一步，明確了環(huán)境保護作為自由貿易的例外情況，減少了潛在的貿易沖突，運用主權保護了環(huán)境。 但是，筆者認為，外貿法對運用貿易手段保護環(huán)境作的只是原則性規(guī)定，還需要用更多的法律法規(guī)加以具體化。在制度上，我國應在不與現行gatt體制發(fā)生沖突的前提下，在透明度的基礎上，充分運用gatt條款所允許的貿易手段來保護環(huán)境： 1.環(huán)境關稅 在非歧視的原則下實施環(huán)境關稅制度，是g

25、att所允許的作法，這一點已經在前述的論述中論及。環(huán)境關稅一般都包括出口稅和進口稅，出口稅主要對象是國內資源（原材料、初級產品及半成品）。一是為了有效保護可能用竭的國內資源，二是可以改善我國的出口結構，盡量減少此類產品的出口比例，鼓勵高附加值的技術密集型產品出口。進口稅主要對象是進口的對環(huán)境有一定污染的或可能造成環(huán)境污染的產品和技術（前提是符合我國的環(huán)境標準）。征收進口稅和“污染者付費”的原則是一致的，進口的產品和技術當然應為自己造成的環(huán)境污染付費通過關稅形式把環(huán)境費用有效地分攤給污染者。另外，進口稅還可提高進口的質量，增加環(huán)保產品的進口而減少污染產品的進口。征收的環(huán)境關銳應集中存入環(huán)境基金，

26、投資于環(huán)保事業(yè)。 環(huán)境關稅在實施中將面臨的最大難題是我國還沒有一套完整的“綠色稅收”制度，尚未以對國內產品征收環(huán)境稅。因此，如果單獨實行環(huán)境關稅將違反國民待遇原則，引起貿易爭端。事實上，環(huán)境保護始終要以國內保護為基礎，環(huán)境關稅也必須建立在國內統一的環(huán)境體系之上。由于環(huán)境稅能同時滿足多個目標，改善市場功能，因而被越來越多的國家所采用，如經濟合作與發(fā)展組織（oecd）的環(huán)境與稅收報告表明，在成員國中有14個國家對空氣、水污染、廢物、噪音以及對其他多種產品（如含鉛汽油、化肥和電池）征脫，目前已有50多個環(huán)境稅種5。1990年9月，歐共體12國的環(huán)境部長匯集羅馬， 探討在歐共體范圍內實行綠色稅的可能性

27、。美國早已實行環(huán)境稅，正準備加大適用面，而德國也提出了自己的環(huán)境稅計劃。因此，我國應盡快建立起我國的環(huán)境稅收體制，保護環(huán)境。 2.數量限制 數量限制保護進出口禁止及進出口限制兩種情況。外貿法對破壞生存環(huán)境的貨物及技術進出口一律予以禁止，沒有采用限制的手段，筆者認為是不完善的：“破壞生態(tài)環(huán)境”是一個比較籠統的詞，包括的涵義及范圍都較廣，也有程度之分，對于對生態(tài)環(huán)境有影響的貨物或技術并不一定都需要“禁止”進出口。其實，限制手段更是為各國所運用得最普遍的手段。由于我國目前的環(huán)境標準還較低，因此許多產品雖對環(huán)境有影響，但仍符合我國的環(huán)境標準。如果一律禁止他們的進出口，將可能遭到實行“變相貿易限制”的指

28、責，為了避免潛在的貿易爭端，我國法律應首先肯定限制是第一位的措施，對于污染較嚴重的，造成污染難以治理，未合環(huán)境標準的產品方才禁止進出口。 此外，對破壞生態(tài)環(huán)境的產品實施數量限制應具體到環(huán)保法規(guī)中。比如可以修訂森林法，規(guī)定木材出口的條件、程序、救濟等內容，原則上允許其自由出口，但可以在特定條件下實施數量限制（如許可證、配額等等）。對破壞生態(tài)環(huán)境的產品的進口，具體規(guī)定向環(huán)保部門領取許可證的條件、程序 及救濟等內容。 3.環(huán)境標志制度 如前所述，環(huán)境標志制度對于促進環(huán)境保護十分有效， 它首施于1978年的聯邦德國，稱為“藍天使”，現已有3600種產品貼有環(huán)境標志，日、美、加于1988年開始實施。新加坡、臺灣地區(qū)也于1992年開始實施。1993年9月，我國公布了環(huán)境標志圖形。1994年5月17日，中國環(huán)境標志認證委員會在北京宣告成立，它將使我國綠