農(nóng)林論文完善土地征用制度的深度構(gòu)想

1、完善土地征用制度的深度構(gòu)想 針對我國目前農(nóng)村集體土地征用制度存在征地范圍太寬、征用程序的不透明、對農(nóng)民的補償及安置不到位、征用缺乏監(jiān)督等不足,筆者提出完善土地征用制度的構(gòu)想:明確界定 “公共利益”、非公益性建設(shè)用地應(yīng)遵循市場化原則、增強土地征用程序的透明度、落實對被征地農(nóng)民補償及安置措施、完善土地征用監(jiān)督機制。 關(guān)鍵詞:土地征用制度 補償 安置 監(jiān)督 土地征用是指國家因進行經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)的需要,強制地將屬于單位使用或集體所有的土地收回或收歸國有,并給予1定補償?shù)男袨?。在我?土地征用的對象包括城市國有土地的使用權(quán)和集體所有土地的所有權(quán)。我國是1個農(nóng)業(yè)大國,為了保護有限

2、的耕地,我國土地保護制度的重點是對農(nóng)村集體所有土地的保護。然而,目前農(nóng)村集體土地征用制度存在征地范圍太寬、征用程序的不透明、對農(nóng)民的補償及安置不到位、征用缺乏監(jiān)督等弊端,不僅使被征地農(nóng)民的合法利益得不到很好實現(xiàn),還導(dǎo)致侵占農(nóng)民耕地的現(xiàn)象不斷發(fā)生。由此,筆者提出相應(yīng)的法律對策。 明確界定“公共利益”,非公益性建設(shè)用地應(yīng)遵循市場化原則 明確列舉”公共利益”的目的。我國憲法、土地管理法規(guī)定,國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。這就為征用農(nóng)村集體土地提供了法律上的依據(jù)。但是,法律并沒有進1步規(guī)定公共利益的具體表現(xiàn)。土地管理法第43條規(guī)定 ,“任何單位或個人進行建設(shè),需要使用土地的,

3、必須依法申請使用國有土地”,同時又規(guī)定,“前款所稱依法申請使用國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。這就從法律上將“公共利益”從公共設(shè)施、公益事業(yè)等狹義的概念擴大到所有的經(jīng)濟建設(shè)用地必須申請使用國有土地,而國家又可以為“公共利益”之需要征用土地。這種關(guān)于“公共利益”的目的概括性規(guī)定,在實踐中極易出現(xiàn)為了獲取不正當利益而濫用“公共利益”非法侵占農(nóng)民土地的現(xiàn)象。為了有效保護農(nóng)民的土地,防止權(quán)利濫用,應(yīng)將“公共利益”的目的具體列舉,嚴格限定公共利益范圍。 非公益性建設(shè)項目用地應(yīng)遵循市場化原則。9屆全國人大4次會議中朱鎔基總理指出:在長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上,鼓勵有條件的

4、地區(qū)積極探索土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革。這就為農(nóng)村土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓提供了政策上的依據(jù)和支持。按照有關(guān)法律的規(guī)定,農(nóng)民享有的是土地的使用權(quán),土地的所有權(quán)歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。非公益性建設(shè)用地單位如要使用農(nóng)民的土地,他們彼此間只能就土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓達成協(xié)議,這種轉(zhuǎn)讓只能在土地的“2級市場”上發(fā)生。對于土地轉(zhuǎn)讓的價格,雙方應(yīng)根據(jù)土地本身的市場價格為依據(jù),如結(jié)合土地所在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、土地所處的地理位置、農(nóng)民在土地上的投入、農(nóng)民喪失土地后的直接利益損失、農(nóng)民因征地后而減少的收益及重新就業(yè)所耗費的成本等因素綜合考慮。 基于我國農(nóng)村土地的重要性及對其實行的最嚴格的耕地保護制度,在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地時必須

5、通過嚴格的審批,只有通過審批后的土地才能發(fā)生土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。 完善土地征用的程序 我國關(guān)于征地程序的規(guī)定,無論是征地公告還是補償、安置公告都是在征地方案被批準,補償、安置方案作出之后才公告的,事后的公告往往只是征地機構(gòu)走走過場,也就談不上對被征地農(nóng)民的權(quán)益的保護了。土地征用的實質(zhì)是以犧牲被征地農(nóng)民的利益滿足更多人的需要為目的,所以為了充分的保護被征地農(nóng)民的利益,土地征用程序應(yīng)通過法律條文的形式明確規(guī)定下來。筆者認為,應(yīng)該修改現(xiàn)行的征用土地公告辦法,土地征用方案的公告應(yīng)在其被批準之前作出。具體而言,今后地方政府征地,應(yīng)該先向社會公告土地征用用途,聽取各方意見和建議,尤其是被征用土地農(nóng)民的意見,

6、在征地用途得到社會和被征地農(nóng)民的認可后,委托審計機構(gòu)、會計機構(gòu)對被征用的土地市場價格進行審核、評估。在參照被征地的市場價格基礎(chǔ)上征地機構(gòu)作出土地補償費,并征求被征地農(nóng)民的意見。征地機構(gòu)應(yīng)把土地征用方案與附有關(guān)于征地方案,補償、安置方案的社會聽證意見的材料1并上報到上級主管部門,上級主管部門根據(jù)上報材料予以審批。 完善對被征地農(nóng)民補償及安置措施 提高被征地的補償費。關(guān)于征地的補償標準,在國外基本存在著兩種作法,1種是完全補償,1種是相當補償。完全補償是指以被征用人完全回復(fù)到與征用前同1的生活狀態(tài)所需要的代價為補償標準,包括被征地農(nóng)民的直接利益損失與間接利益損失;相當補償是以被征用人的直接財產(chǎn)損失

7、為補償標準。無論完全補償還是相當補償,參照土地的市場價格進行補償,是世界上許多國家和地區(qū)土地征用的通行作法。我國現(xiàn)行的土地征用補償標準是不完全補償,即與以上兩種補償標準都還存在差距。在我國經(jīng)濟發(fā)展水平較低的情況下,較低的補償標準能夠很好的集中國家有限的資金進行現(xiàn)代化建設(shè)。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展,不反映土地市場價格的征地的補償標準已經(jīng)不符合當今的實際需要。筆者建議,應(yīng)修改我國土地管理法,規(guī)定對被征地的補償應(yīng)該是相當補償,并以土地的市場價格為標準。nextpage改革農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,確保被征地農(nóng)民得到征地補償。我國土地管理法規(guī)定農(nóng)村土地集體所有的3種形式,“3級所有,隊為基礎(chǔ)”。3種形式的土地產(chǎn)

8、權(quán)導(dǎo)致在對土地補償費分配時存在以下的弊端:首先,3個產(chǎn)權(quán)主體之間存在1定的包容關(guān)系,基于地位不平等和產(chǎn)權(quán)不清晰,經(jīng)常出現(xiàn)相互之間爭奪補償費的現(xiàn)象。其次,作為土地代償價值的土地補償費,并沒有被集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民直接支配而截留于集體經(jīng)濟組織之中,導(dǎo)致土地補償費類似其他集體財產(chǎn)的人人所有、人人無權(quán)的現(xiàn)象,這就使得集體經(jīng)濟組織里被征地的農(nóng)民與沒有被征地的農(nóng)民平均得到補償,加之集體組織大多不夠規(guī)范, 土地補償費極易被少數(shù)管理者所控制,被征地的農(nóng)民往往得不到補償費。 基于3種形式的土地產(chǎn)權(quán)存在的弊端,筆者提出以下改革農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的設(shè)想:首先,撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地的所有權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的土地按土地用途重

9、新劃分。若屬于農(nóng)用地的,則依照土地所處的地理位置將土地劃分到相應(yīng)的村集體所有,屬于城區(qū)規(guī)劃內(nèi)的土地或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地,則劃歸為國有;其次,撤銷小組的集體土地使用權(quán),原屬于小組所有的土地以小組所在的自然村為依據(jù),把土地劃為村集體所有;最后,以農(nóng)民現(xiàn)在經(jīng)營土地的范圍為依據(jù)進行登記,并依照登記發(fā)給農(nóng)民土地權(quán)利證書,土地補償費的分配以農(nóng)民所持有的土地證書為標準。 筆者認為,應(yīng)該在確認被征地農(nóng)民為非農(nóng)業(yè)戶口的基礎(chǔ)上,把他們納入城市居民社會保障體系中來,為他們辦理養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等,讓他們享有與其他城市居民同等的待遇。只有這樣,才能給予被征地農(nóng)民以最小的成本面臨在重新?lián)駱I(yè)時的風(fēng)險及不適,也能最

10、大程度化解因征地所造成的社會矛盾。 完善土地征用的監(jiān)督機制 土地管理部門行政系列上應(yīng)予以改革。辦法第13條規(guī)定,市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當受理對征用土地公告內(nèi)容和征地補償、安置方案公告內(nèi)容的查詢或者實施中問題的舉報,接受社會監(jiān)督。按照現(xiàn)在行政系列,我國土地管理部門只是各級人民政府的職能部門,在重大決策上需聽從于政府,然而,市、縣人民政府往往是征用土地的管理者和使用者,致使土地行政主管部門接到政府部門實施大量違法征占土地的行為舉報卻沒有能力受理。為了更有效的實現(xiàn)對土地征用的監(jiān)管,對土地行政主管部門行政系列上的改革已迫在眉睫。筆者認為:應(yīng)該效仿審計局、監(jiān)察局等機構(gòu)的設(shè)置,實現(xiàn)由中央政府垂直

11、領(lǐng)導(dǎo)國土資源的執(zhí)法監(jiān)督,擺脫現(xiàn)在土地行政主管部門受制于地方政府的局面。 加強對土地被征用后利用情況的監(jiān)督。我國土地征用的程序在土地被劃撥、有償轉(zhuǎn)讓后即宣告結(jié)束,對被征用土地的利用情況缺乏監(jiān)督,這也是土地征而不用、土地被征用后大量閑置的主要原因。由此,筆者認為:只有加強對被征用土地利用情況的監(jiān)督,才能避免借征地之名行買賣土地之實的現(xiàn)象,也才能從根本上遏制濫征土地的情況發(fā)生。具體而言,土地行政主管部門對于征而不用閑置浪費的土地,要收回征收,并對征地單位給予相應(yīng)的處罰。土地管理部門不得把土地挪為他用,被征用的土地在轉(zhuǎn)化為農(nóng)用地時被征地農(nóng)民享有優(yōu)先使用權(quán),并且農(nóng)民有權(quán)要求征地單位因為土地被征用而造成損

12、失的賠償。基于被征地農(nóng)民與土地征用之間存在的密切聯(lián)系,筆者建議被征地農(nóng)民有對被征用土地使用情況及土地行政主管部門履行職責的監(jiān)督權(quán),當存在土地征而不用等情況農(nóng)民可以向土地行政主管部門檢舉、揭發(fā),當土地行政主管部門工作人員違法行政時農(nóng)民可以通過行政救濟的途經(jīng)使其被侵害的權(quán)利得到補救。 加大對違法批準征地人員的懲罰措施。土地管理法第78條對違法批準征地的責任人員承擔責任規(guī)定的較為籠統(tǒng),筆者認為應(yīng)從以下方面加大對違法批準征地人員的的懲罰措施。首先,應(yīng)采用以司法機關(guān)訴訟追究為主,以行政內(nèi)部追究為輔的方式,因為違法批準征地導(dǎo)致農(nóng)民利益上受到的損害應(yīng)給以受害者提起行政訴訟的權(quán)利。征地批準機關(guān)對于主要責任人員

13、則要求其限期改正、返還不正當收入,情節(jié)嚴重的則開除其公職等;其次,實行責任追償制度。被征地農(nóng)民可以向違法批準征地機關(guān)請求國家賠償,征地批準機關(guān)在承擔賠償責任后則對主要責任人員根據(jù)其過錯行使求償權(quán)。美國學(xué)者伯納德施瓦茨曾說過,政府官員如果需要用自己的錢包賠償受自己侵權(quán)行為損害的人,他就會較少發(fā)生侵權(quán)行為,如果他覺得自己只不過是非個人的政府代表,那就會較多地發(fā)生侵權(quán)行為。由此,筆者認為在違法批準征地責任承擔中應(yīng)確定個人賠償原則;最后,完善對違法批準征地人員刑事責任追究制度。筆者認為應(yīng)該修改司法解釋,在非法批準征用、占用土地“情節(jié)嚴重”的列舉中增加1款,“累計非法批準征用、占用基本農(nóng)田0.67公頃(10畝)以上”,這就避免實踐中存在的規(guī)避法律責任現(xiàn)象的出現(xiàn)。1.李光祿、侶連濤,土地征用補償制度的完善,山東科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2002 (3) 2.(美)伯納德施瓦茨著,徐炳譯,行政法,群眾出版社,19