淺析行政征用補(bǔ)償制度

1、淺析行政征用補(bǔ)償制度摘要：從理論界有紛爭(zhēng)的行政征用展開，著重分析了行政征用補(bǔ)償?shù)奶卣骷捌浞?律制度的不足，并有針對(duì)性的提出了完善我國(guó)行政征用補(bǔ)償制度的若干建議。關(guān)鍵詞：行政征用行政征用補(bǔ)償An Analysis of AdministrativeExpropriationCompensation SystemGao ling-hua( East Chi na Un iversity of Politics and Law ， Shanghai 20XX42 China)Abstract : Beg inning with the adm ini strativeexpropriati on i

2、ndispute in the theoretical circle ， I an alyse the character istics and short ings of adm ini strativeexpropriati onpen satio nand propose some suggestionson perfectingour country s adm ini strativeexpropriati onpen satio n.Key word：administrativeexpropriation ；administrativeexpropriati onpen sati

3、on一、對(duì)行政征用行為的概述為了更好的理解行政征用補(bǔ)償制度，本文先行對(duì)行政征用作一闡述。我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)行政征用的界定，主要有以下幾種觀點(diǎn)：（一）、廣義的行政征收包括行政 征用、行政征收、行政征調(diào)等。即把行政征用看作是行政征收的一種類型，認(rèn)為 行政征用是指為了公共利益之目的，行政主體按照法律規(guī)定取得行政管理相對(duì)人 財(cái)產(chǎn)的單方行為。（二）、行政征用系指國(guó)家通過(guò)行政主體對(duì)非國(guó)家所有的財(cái) 物進(jìn)行強(qiáng)制有償?shù)恼髻?gòu)和使用。目前主要體現(xiàn)在國(guó)家對(duì)集體土地的征用上。 此外, 還有國(guó)家對(duì)文物的強(qiáng)制征購(gòu)，行政機(jī)關(guān)對(duì)船只的強(qiáng)制租用等。（三）、行政征用是指行政主體出于公共目的，為滿足公共利益需要，依法強(qiáng)制轉(zhuǎn)移相對(duì)人財(cái)產(chǎn) 所

4、有權(quán)或使用權(quán)，并給予合理補(bǔ)償?shù)囊环N具體行政行為，是一種獨(dú)立的法律制度。 （四）、行政征用是指行政主體出于公共利益的需要，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定， 強(qiáng)制性的取得行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)或勞務(wù)并給予合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊环N 具體行政行為。筆者認(rèn)為，上述前三種觀點(diǎn)均能基本把握行政征收行為的實(shí)質(zhì)， 但各有缺陷。第一種觀點(diǎn)把行政征用作為行政征收的一種，實(shí)際上以字面表述、 而不是以本質(zhì)內(nèi)容來(lái)歸類。行政征用與行政征收有共同特征，如：公共目的性、 強(qiáng)制性、法定性、可訴性。但他們的不同之處更加顯而易見： 行政征用是有償?shù)摹?相對(duì)人是不可預(yù)知的，而行政征收則正反之。另外，上述三種觀點(diǎn)中行政征用法 律關(guān)系中客體的范圍較

5、窄。行政征用的對(duì)象非常廣泛：包括物，智力成果以 及勞務(wù)。筆者比較贊同第四種觀點(diǎn)。此觀點(diǎn)從本質(zhì)上對(duì)行政行為進(jìn)行定義， 比較 全面的闡述了其特征。二、 行政征用補(bǔ)償制度行政征用補(bǔ)償是指行政主體的合法行政征用行為使被征用的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益遭受特別損害，由國(guó)家承擔(dān)的補(bǔ)償責(zé)任的制度。其本意在于“對(duì)于因公益之必要，經(jīng)濟(jì)上蒙受特別犧牲者，為調(diào)節(jié)之補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)正義公平 之理想，而期法律生活之安定”，以“為私有財(cái)產(chǎn)與公共利益之調(diào)和”行政征 用補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)有多種，特別犧牲說(shuō)逐漸占主導(dǎo)地位。 該說(shuō)認(rèn)為，國(guó)家本來(lái) 有使人民負(fù)擔(dān)義務(wù)的權(quán)力，人民有服從國(guó)家命令的義務(wù)，但如果是特定人承受了 并非一般的負(fù)擔(dān)而

6、受特別犧牲時(shí)，國(guó)家應(yīng)給予補(bǔ)償，這合乎正義公平的原則。行 政征用補(bǔ)償是行政征用中最重要的問題之一， 其立法水平、執(zhí)行狀況直接決定了 行政征用制度的成功與否。我國(guó)有些行政征用制度常因補(bǔ)償內(nèi)容的不易執(zhí)行而有 淪為一紙空文的危險(xiǎn)，便充分說(shuō)明了行政征用補(bǔ)償?shù)闹匾?。（一）、行政征用補(bǔ)償?shù)奶卣鞯谝弧?政征用補(bǔ)償是由行政主體合法的行政征用行為而引起的。 這與由違 法行政行為引起的行政賠償不同。這是對(duì)為了實(shí)現(xiàn)公共利益，而被剝奪權(quán)利或被 限制權(quán)利者的損失補(bǔ)償及利害調(diào)整。第二、政征用補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是權(quán)利被剝奪或被限制者的合法權(quán)益所遭受的特 別損失。在行政征用補(bǔ)償中，只有特別損失才可以補(bǔ)償，而合法權(quán)益受到違法行 政行為

7、侵犯都可請(qǐng)求行政賠償。第三、 行政征用補(bǔ)償是行政主體公法上的義務(wù)。 行政主體在管理社會(huì)公共 事物中，使權(quán)利被剝奪或被限制者承擔(dān)了別人沒有承擔(dān)的義務(wù)，遭受了損失，是與“社會(huì)義務(wù)面前人人平等”的公民原則相違背的。因而，行政主體要承擔(dān)行政征用補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。（二）行政征用補(bǔ)償?shù)脑瓌t世界各國(guó)根據(jù)自己的實(shí)際情況制定適合自己的行政用補(bǔ)償制度，從而也形成各自不同的原則，有“正當(dāng)”、“公平”、“公正”“、合理”等補(bǔ)償原則。法國(guó)實(shí)行全部、直接、物質(zhì)補(bǔ)償原則。日本則實(shí)行“正當(dāng)補(bǔ)償”原則。美國(guó)按征 用時(shí)市場(chǎng)上的公平價(jià)值補(bǔ)償，這種市場(chǎng)價(jià)值，不僅包括征用時(shí)的使用價(jià)值，而且 包括被征用財(cái)產(chǎn)的最佳使用價(jià)值，即財(cái)產(chǎn)因其開發(fā)潛力所

8、具有的“開發(fā)價(jià)值”， 體現(xiàn)為一種對(duì)于“預(yù)期利益”之保護(hù)。 在我國(guó)實(shí)踐中，有“相應(yīng)補(bǔ)償”或“適 當(dāng)補(bǔ)償”的規(guī)定。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，補(bǔ)償利益小于損失利益，這與我國(guó)目前的國(guó)情 密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還很薄弱。但是給予更充分、更完全的補(bǔ)償，同時(shí)又能配置 資源，監(jiān)控權(quán)力是不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)。筆者認(rèn)為行政征用補(bǔ)償應(yīng)遵守下列原則： 第一、平合理原則，這一原則要求對(duì)被剝奪或被限制權(quán)利者受到的特別損 失予以盡可能補(bǔ)償。同時(shí)，應(yīng)采取靈活的態(tài)度，使用不同的標(biāo)準(zhǔn)。如，征地建圖 書館和建豪華別墅可采用不同的標(biāo)準(zhǔn)。后者標(biāo)準(zhǔn)可高一些。第二、 償直接損失原則，指行政征用補(bǔ)償僅補(bǔ)償與以公共利益為目的的行 為之間有直接的因果關(guān)系的損失。女

9、口，因?qū)＠麢?quán)被征用而不能專有專用的損失是 直接損失。由于房屋拆遷被安置到離上班地點(diǎn)較遠(yuǎn)的地方居住，拆遷戶因此增加 了上班途中的時(shí)間和車票費(fèi)用，這些損失被認(rèn)為是間接損失。第三、補(bǔ)償物質(zhì)損失的原則，即行政征用補(bǔ)償不包括精神上和感情上的損 失，只補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)上的利益損失。這是因?yàn)樾姓饔眯袨槭呛戏ǖ那覟榱斯材康模?不同于對(duì)行政違法行為造成的損害的行政賠償。第四、補(bǔ)償實(shí)際損失原則，即行政補(bǔ)償只對(duì)已發(fā)生或?qū)?lái)一定發(fā)生的損失 進(jìn)行補(bǔ)償，而不包括將來(lái)可能發(fā)生的不確定的損失。（三）我國(guó)行政征用補(bǔ)償中存在的問題行政征用制度在我國(guó)建立較早，早在民主革命時(shí)期的陜甘寧地區(qū)地權(quán)條例 中已有規(guī)定。但到目前為止，我國(guó)還沒有較

10、為系統(tǒng)的有關(guān)行政征用補(bǔ)償?shù)膶ｉT法 律制度。筆者認(rèn)為，目前我國(guó)行政征用補(bǔ)償?shù)牟蛔阒幱校旱谝?、政征用無(wú)憲法依據(jù)。以憲法文件規(guī)定保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)并適當(dāng)限制的原 則，是近代工業(yè)國(guó)家一致的做法。女口，美國(guó)憲法第5條修正案：“人民私有財(cái)產(chǎn)， 如無(wú)合理補(bǔ)償，不得被征用為公用”；日本憲法規(guī)定：“私有財(cái)產(chǎn)，在正當(dāng)補(bǔ)償 下得收為公用”；意大利共和國(guó)憲法規(guī)定：“為了公共利益，私有財(cái)產(chǎn)在法定情 況下的有償征收之”。而我國(guó)“重征用輕補(bǔ)償或無(wú)補(bǔ)償”的憲法模式，被建國(guó)后至今的四部憲法無(wú)一例外的采用。11盡管我國(guó)早已建立行政征用補(bǔ)償制度，但 卻無(wú)憲法依據(jù)。第二、 專門系統(tǒng)的行政征用補(bǔ)償法。我國(guó)行政征用補(bǔ)償制度規(guī)定分散在單 行的

11、各個(gè)法律中，致使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有很大差異，且不穩(wěn)定。這樣容易出現(xiàn)各個(gè)補(bǔ)償 規(guī)定的不協(xié)調(diào)性甚至排斥性，從而危害法律的可預(yù)見性和權(quán)威性。 另外，一些法 律、法規(guī)中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)十分模糊，可操作性很差。這樣行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)便 很大，其行使權(quán)力便會(huì)因無(wú)界限而無(wú)休止。 權(quán)力的無(wú)休止行使帶來(lái)的是權(quán)利的被 侵犯。無(wú)專門系統(tǒng)的行政征用補(bǔ)償法，還導(dǎo)致無(wú)補(bǔ)償方式的統(tǒng)一規(guī)定。以金錢補(bǔ)償 為主，其它形式為輔是各國(guó)通行的補(bǔ)償方式。如，法國(guó)，除貨幣補(bǔ)償外，還出現(xiàn) 實(shí)物補(bǔ)償方式（如，為家庭耕作土地被征之家庭成員提供同樣條件和設(shè)備的土地） 我國(guó)也有金錢補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、返還原物、安排就業(yè)、支持從事開發(fā)經(jīng)營(yíng)、興辦 等形式。不同領(lǐng)域有不

12、同的補(bǔ)償方式，體現(xiàn)了補(bǔ)償?shù)撵`活性的優(yōu)點(diǎn)。但是，對(duì)不 同領(lǐng)域中相同或相似情況出現(xiàn)不同方式的補(bǔ)償， 或者對(duì)不同或相差懸殊的情形予 以相同的方式補(bǔ)償，也是個(gè)不能忽視的問題。第三、 行政征用補(bǔ)償程序混亂。我國(guó)無(wú)序征用的現(xiàn)象較普遍。12除土地征用外，大多數(shù)征用行為均為無(wú)程序控制，或僅有非常簡(jiǎn)單的規(guī)定，如戒嚴(yán)法 規(guī)定：“實(shí)施征用應(yīng)當(dāng)開具征用單據(jù)”。 沒有程序保障的地方，不會(huì)有真正的權(quán) 利保障，13程序的混亂不清會(huì)造成權(quán)力的濫用，會(huì)加重人治色彩，從而權(quán)利會(huì) 被侵犯的機(jī)率增加。一般的，行政征用補(bǔ)償應(yīng)先由當(dāng)事人事先經(jīng)協(xié)商達(dá)成協(xié)議， 先補(bǔ)償，后實(shí)施征用行為。第四、 行政征用補(bǔ)償救濟(jì)手段不完善。此方面不足主要體現(xiàn)在

13、司法救濟(jì)被 排除在救濟(jì)手段之外。當(dāng)事人發(fā)生爭(zhēng)議后，主要通過(guò)行政系統(tǒng)內(nèi)部解決，法院一 直不予受理。有很多糾紛經(jīng)過(guò)行政復(fù)議程序后，當(dāng)事人仍對(duì)復(fù)議結(jié)果不服，但狀 告無(wú)門，目前，此狀況亟待改變。一是因?yàn)榉ㄔ簩?duì)此類案件置之不理，不僅不利 于保護(hù)權(quán)利被剝奪或被限制者的權(quán)利， 也不利于監(jiān)督行政主體行使權(quán)力， 從而不 符和依法治國(guó)的理念；二是因?yàn)槲覈?guó)已是 WTO成員國(guó)，我國(guó)必須遵守 WTC協(xié)議。 成員國(guó)的立法要設(shè)定向司法當(dāng)局起訴的權(quán)利。 如果行政機(jī)關(guān)做出最后裁決后，法 院不能再?gòu)?fù)議，這顯然和WTO勺規(guī)定相矛盾。（四）完善我國(guó)新政征用補(bǔ)償制度的建議本部分針對(duì)上部分中我國(guó)行政征用補(bǔ)償制度中的問題做出對(duì)應(yīng)的建議。第

14、一、 善憲法中的征用補(bǔ)償條款。我國(guó)憲法應(yīng)借鑒國(guó)外憲政的經(jīng)驗(yàn)， 在憲 法中明確規(guī)定“征用”條款，并著重突出“補(bǔ)償規(guī)定”，從而為行政征用補(bǔ)償確 立憲法依據(jù)，明確基本原則。因?yàn)樾姓饔醚a(bǔ)償是關(guān)系到基本權(quán)利的問題， 理應(yīng) 由憲法來(lái)作規(guī)定，因?yàn)閼椃ㄊ潜Ｕ蠙?quán)利、限制權(quán)力的法。第二、定系統(tǒng)的行政征用補(bǔ)償法。在憲法相關(guān)規(guī)定的指導(dǎo)下制定系統(tǒng)的行 政征用補(bǔ)償法或者在統(tǒng)一系統(tǒng)的行政征用法中轉(zhuǎn)辟一部分規(guī)定補(bǔ)償問題。這樣， 把本來(lái)各個(gè)零散的補(bǔ)償規(guī)定集中到一塊，便于條文之間的銜接和立法精神的協(xié) 調(diào)，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更明確，補(bǔ)償形式更合理，更能防止出現(xiàn)漏洞或發(fā)生沖突。第三、 使行政補(bǔ)償有序化。源于英國(guó)1215年自由大憲章的自然公

15、正 這一普通法的古老立法原則是聽證制度的法哲學(xué)基礎(chǔ)。 它在普通法中確立了兩個(gè) 最基本的程序規(guī)則，其中一個(gè)是：任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時(shí)，必須聽取對(duì)方意見，每個(gè)人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利。14我國(guó)行政征用補(bǔ)償也應(yīng)遵循這個(gè)重要基本規(guī)則。因?yàn)槲覈?guó)目前仍沒有把聽政程序作為補(bǔ) 償過(guò)程中的重要程序，具體權(quán)利的不到落實(shí)，權(quán)力濫用不能很好的被管制。我國(guó) 應(yīng)對(duì)補(bǔ)償?shù)闹贫ㄟ^(guò)程，補(bǔ)償?shù)木唧w執(zhí)行過(guò)程，告知補(bǔ)償?shù)木葷?jì)途徑等都作明確的 規(guī)定，改變以往條款上的籠統(tǒng)抽象與無(wú)序。第四、 應(yīng)把司法救濟(jì)作為重要的行政征用救濟(jì)手段。法律應(yīng)該明確規(guī)定， 行政征用補(bǔ)償經(jīng)過(guò)復(fù)議后，如果仍不服復(fù)議裁決，可以向人民法院提

16、起行政訴訟。 經(jīng)過(guò)審查符合受理?xiàng)l件的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。在案件審理過(guò)程中可以適用調(diào)解 原則，調(diào)解不成，人民法院應(yīng)當(dāng)做出判決。15作者簡(jiǎn)介：高凌華（1976-），女，山東濰坊人，華東政法學(xué)院 20XX級(jí)研 究生通訊：華東政法學(xué)院2031#高凌華郵編：20XX42 熊文釗，現(xiàn)代行政法原理，法律出版社20XX年9月第1版。 胡建淼，比較行政法-20國(guó)行政法評(píng)述，法律出版社1998年7月第1 版 劉東生，行政征用制度初探，行政法學(xué)研究20XX年第2期 張志泉，行政征收與行政征用制度比較分析，山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué) 社會(huì)科學(xué)版）20XX年第6期 指土地、房屋、交通工具、通訊設(shè)備、糧食等。 包括著作權(quán)、專利權(quán)。 林紀(jì)東，行政法，三民書局1993年第5版，轉(zhuǎn)引自劉東生，行政征 用制度初探，行政法學(xué)研究20XX年第2期 林