構(gòu)建以三權(quán)分離為特征的新型農(nóng)地制度

1、構(gòu)建以三權(quán)分離為特征的新型農(nóng)地制度核心提示：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)逐漸形成了所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地承包制度。在土地流轉(zhuǎn)不斷發(fā)生的情況下，進(jìn)一步把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)細(xì)分為相對(duì)獨(dú)立的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，構(gòu)建以“三權(quán)分離”為基本特征的農(nóng)地制度，既十分必要也切實(shí)可行。一方面，通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)戶承包權(quán)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，可以使承包者獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)收益；另一方面，通過(guò)放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，使稀缺的耕地資源在更大的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，可以提高農(nóng)地資源的配置效率，為規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。 張紅宇 農(nóng)地制度作為農(nóng)村的一項(xiàng)基礎(chǔ)制度安排，事關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定大局。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日益從多方面對(duì)農(nóng)地制度改革提出了新

2、要求，有必要進(jìn)一步完善現(xiàn)行“兩權(quán)分離”的農(nóng)地制度，明確把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為相對(duì)獨(dú)立的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，構(gòu)建以“三權(quán)分離”為特征的新型農(nóng)地制度。 一、現(xiàn)行“兩權(quán)分離”的農(nóng)地制度已有創(chuàng)新必要 改革開(kāi)放以來(lái)，家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的確立，使我國(guó)逐漸形成了以所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”為特征的農(nóng)地制度，農(nóng)民集體擁有農(nóng)地所有權(quán)，農(nóng)戶擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這樣的制度安排較好地處理了國(guó)家、集體和農(nóng)民的利益關(guān)系，有效調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，支撐了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，呈現(xiàn)出良好的制度績(jī)效。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)地資源配置狀況和農(nóng)業(yè)外部環(huán)境條件都發(fā)生了深刻變化，“兩權(quán)分離”的農(nóng)地制度也面臨一些矛盾和問(wèn)

3、題，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)置已經(jīng)越來(lái)越呈現(xiàn)出創(chuàng)新的必要。 1農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際包含多重權(quán)利。從法律法規(guī)和現(xiàn)實(shí)狀況看，目前我國(guó)農(nóng)戶擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上是一個(gè)包含多重權(quán)利的組合。物權(quán)法明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利。正如目前農(nóng)地的所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分別歸屬農(nóng)民集體和農(nóng)戶一樣，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能既可由同一主體承擔(dān)，也可在不同主體之間分割。歷史沿革與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)都表明，各項(xiàng)權(quán)能在不同主體間的分割與界定，是決定農(nóng)地資源配置效率的關(guān)鍵因素。 2籠統(tǒng)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提法在法理上不嚴(yán)謹(jǐn)。目前，我國(guó)的法律法規(guī)和政策文件中對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的正式提法均為農(nóng)村土

4、地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式，其中轉(zhuǎn)包、出租這兩種主流形式所占比重將近80。在絕大多數(shù)情況下，農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)實(shí)際上僅是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的經(jīng)營(yíng)權(quán)部分。農(nóng)戶的承包權(quán)基于集體成員的身份產(chǎn)生，除了轉(zhuǎn)讓方式外，原有承包關(guān)系并未發(fā)生變化，農(nóng)地承包權(quán)并未發(fā)生轉(zhuǎn)移。因此，稱(chēng)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在法理上既不嚴(yán)謹(jǐn)，容易動(dòng)搖農(nóng)民對(duì)長(zhǎng)期擁有土地承包權(quán)的預(yù)期，也難以反映土地流轉(zhuǎn)后相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系變化的實(shí)質(zhì)。 3土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)主體分離日趨普遍。改革開(kāi)放之初，城鄉(xiāng)之間二元分割，農(nóng)村人口都依附于農(nóng)地，土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)主體高度統(tǒng)一。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生較

5、大變化，目前農(nóng)民工數(shù)量已達(dá)263億人，人戶分離的農(nóng)戶家庭越來(lái)越多。在這種情況下，農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)主體發(fā)生分離的情況也日趨普遍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年年底，全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)達(dá)到了215。事實(shí)上，農(nóng)村土地越來(lái)越呈現(xiàn)出明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的趨向，實(shí)踐發(fā)展日益對(duì)創(chuàng)新農(nóng)地制度提出新要求。 二、實(shí)施“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度切實(shí)可行 農(nóng)地制度事關(guān)國(guó)家、集體、農(nóng)民各方利益，具有高度復(fù)雜性、敏感性，社會(huì)各界密切關(guān)注，哪怕是微調(diào)也必須謹(jǐn)慎推進(jìn)。實(shí)施所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度，充分考慮到了現(xiàn)有的農(nóng)地制度格局，兼顧了各方利益，具備現(xiàn)實(shí)可行性。 1“三權(quán)分離”是對(duì)現(xiàn)行農(nóng)地制度

6、的繼承和發(fā)揚(yáng)。實(shí)施“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度，不是對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村土地制度的根本變革，而是在認(rèn)可現(xiàn)行農(nóng)地制度和農(nóng)地利益格局的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步界定和明晰所有、占有、使用、收益等各項(xiàng)權(quán)能在不同主體之間的分布。 “三權(quán)分離”不會(huì)改變土地的集體所有性質(zhì)，絲毫不損害農(nóng)民的農(nóng)地相關(guān)權(quán)益，是對(duì)現(xiàn)有農(nóng)地制度的發(fā)揚(yáng)和優(yōu)化。 2“三權(quán)分離”能夠?qū)崿F(xiàn)公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一。實(shí)施“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度，明確界定“承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”。一方面，保護(hù)承包權(quán)是對(duì)現(xiàn)有農(nóng)地利益格局的認(rèn)可和強(qiáng)化，土地承包權(quán)因農(nóng)戶的集體組織成員身份產(chǎn)生，受到法律的保護(hù)，不會(huì)輕易失去；另一方面，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的強(qiáng)調(diào)和保護(hù)可使土地使用者有穩(wěn)定的收益，通過(guò)土壤改良、基礎(chǔ)設(shè)

7、施完善等措施來(lái)提高土地資源的產(chǎn)出效率。保護(hù)承包權(quán)以求公平，用活經(jīng)營(yíng)權(quán)以求效率，“三權(quán)分離”可以實(shí)現(xiàn)公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一。 三、構(gòu)建“三權(quán)分離”農(nóng)地制度的政策取向 完善“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度，雖然最終要靠法制規(guī)范，但更為基礎(chǔ)和關(guān)鍵的是通過(guò)政策創(chuàng)新逐步推進(jìn)，在各項(xiàng)具體政策與制度中體現(xiàn)“三權(quán)分離”的要求。 1明確土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵。在確保農(nóng)村土地集體所有的前提下，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行適當(dāng)分解，明確界定相對(duì)獨(dú)立的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)戶通過(guò)承包，從集體獲得包括承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)在內(nèi)的完整權(quán)利。承包權(quán)長(zhǎng)久不變，一般情況下不得變動(dòng)；在整家遷入城鎮(zhèn)并且完全自愿的情況下，農(nóng)戶可以有償退出土地承包權(quán)；按照依法、自

8、愿、有償原則，農(nóng)戶可將獲得的經(jīng)營(yíng)權(quán)向其他經(jīng)營(yíng)主體自由流轉(zhuǎn)。 2土地承包權(quán)要逐步凸顯財(cái)產(chǎn)功能。從集體獲得的土地承包權(quán)是農(nóng)戶重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，在農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移的情況下，對(duì)農(nóng)戶承包權(quán)的保護(hù)要重點(diǎn)放在保護(hù)農(nóng)戶的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利上。要通過(guò)落實(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變、擴(kuò)大土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能等措施，強(qiáng)化土地承包權(quán)的物權(quán)功能，使其在土地征收（征用）和流轉(zhuǎn)時(shí)能夠獲得擁有承包權(quán)所帶來(lái)的資本收益，為增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入發(fā)揮作用。 3用活經(jīng)營(yíng)權(quán)，提高農(nóng)地資源配置效率。這是構(gòu)建“三權(quán)分離”農(nóng)地制度的重要目標(biāo)。基本的考慮是完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，在堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用和自愿有償?shù)那疤嵯?，通過(guò)健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、規(guī)范流轉(zhuǎn)中介服務(wù)、強(qiáng)化流轉(zhuǎn)合同的法律保護(hù)等措