公共政策分析案例分析二計劃生育

1、超生罰款的案例分析案例：我國南方某縣的計劃生育工作，多年來一直排在全 倒數(shù)幾位。 2005 年，新一屆縣政府領(lǐng)導(dǎo)走馬上任，為了完成 上級政府下達的計劃生育工作任務(wù)，采取了一項新的政策。 該縣政府希望通過這項新的政策措施的實施來控制生育數(shù) 量。措施 1：對計劃外生育實行罰款；超生第二胎罰款2000元，第三胎罰款 5000 元，第四胎罰款 1 萬元。措施 2：考慮到 計劃生育的艱巨性，為了調(diào)動基層干部的積極性，也為了解 決基層計劃生育工作經(jīng)費不足的問題，該政策還規(guī)定，罰款 所得的收入，村鄉(xiāng)兩級政府分別可提成30%。政策實施兩年后，政府發(fā)現(xiàn)并未達到預(yù)期的效果。后果：由于重男輕女、 傳宗接代等傳統(tǒng)觀念

2、在當?shù)厝罕娭羞€根深蒂固，許多人寧愿 交罰款，也要生第二胎、第三胎，即使需要借債來交罰款也 是在所不惜。有的群眾甚至認為，繳納罰款就是購買計劃生 育的權(quán)利，在未生育之前便預(yù)先把罰款交上去。另一方面， 一些鄉(xiāng)村干部為了多“創(chuàng)收”，不管超生，只管罰款，甚至 暗中鼓勵計劃外生育。案例分析過程：一、政策質(zhì)量方面 : 由于我國的計劃生育是在計劃經(jīng)濟體 制下形成的，長期以來，帶有很強的計劃經(jīng)濟的烙印和色彩， 工作方式主要依靠政策和地方條例調(diào)整，基本上形成以行政制 約、“人治”管理為主的運作模式，法制建設(shè)滯后。計劃生育 工作往往依靠行政強制手段多，提供服務(wù)少；要求群眾盡義務(wù) 多，考慮群眾的權(quán)益少；考慮政府行使

3、的權(quán)利多，而考慮政府 應(yīng)承擔的責任少。從某種意義上講計劃經(jīng)濟是一種命令經(jīng)濟， 市場經(jīng)濟是一種法制經(jīng)濟。文件與法規(guī)政策是計劃生育工作中 各博弈方的游戲規(guī)則，主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)級及其以上政府機關(guān)所發(fā) 送和傳達的文件和講話精神等。文件相對于下級土政策是普遍 主義的。在基層社會運作中這個因素一直起著宏觀支配作用， 在具體操作中有各種變通，特殊主義幾乎無處不在。不同的博 弈方面都在利用規(guī)則。比如，“計劃生育”這一“基本國策” 作為政策力量，就是強大的合法性后盾。村民也在利用文件政 策。對生二胎游戲規(guī)則的規(guī)定和解釋中的利用，是村民和干部 同時利用同一規(guī)則進行互利式合作的一個例子。辦二胎準生證 的理由之一是，符合

4、“經(jīng)縣級計劃生育技術(shù)鑒定組織鑒定，報 市（地）計劃生育技術(shù)鑒定組織確診第一個子女為非遺傳性殘 疾，不能成長為正常勞動力”的條款。上級的人口生育計劃中 有這方面的指標，各地都有。于是，村民可以此作為來尋求生 第二胎；而鄉(xiāng)村等有關(guān)干部也可利用這一點從中牟利。例如某 村民，花了 3000元辦個二胎準生證。在這種合作中村民獲得 了生育第二胎的權(quán)利，干部們獲得了被請客和得到現(xiàn)金等禮物 的好處。二、政策執(zhí)行主體方面：基層計劃生育行政執(zhí)法主體必須 符合法律法規(guī)的規(guī)定。如何認識和定位最基層的行駛執(zhí)法主體 是立法上的重要問題。 就全國范圍而言，在人口計劃生育法 和社會撫養(yǎng)費征收管理辦法等法律法規(guī)尚未出臺前，各地

5、 法規(guī)規(guī)定的基層計劃生育行政執(zhí)法主體有三種：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政 府、城市街道辦事處；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、城市街道辦事處的計劃 生育管理機構(gòu)；縣級人民政府計劃生育主管部門。其中以鄉(xiāng)鎮(zhèn) 人民政府、城市街道辦事處為基層行政執(zhí)法主體為多，涉及到 公民權(quán)利與義務(wù)的行政執(zhí)法權(quán)往往也集中于此。因為具體的管 理措施、方法和手段等具體行政行為通常是通過最基層的行政 執(zhí)法主體而加諸于管理相對人并影響管理相對人的權(quán)利義務(wù) 的，這種基礎(chǔ)執(zhí)法權(quán)屬的差異，導(dǎo)致以上各級計劃生育行政執(zhí) 法主體相應(yīng)職權(quán)和職責參差各異。在講求法制協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法制 國家，是極其不和諧的。三、政策對象方面：生育觀是人們對生男育女的基本看法和觀點。長期受同一文化傳統(tǒng)

6、影響，當?shù)厝罕娪兄篌w一致的 生育觀，諸如多子多福、重男輕女、“不孝有三，無后（指男 孩）為大”習俗所安排的是男系繼承制，兒子天生具有繼承父 母財產(chǎn)的合法權(quán)利。另一方面，生理因素和社會文化造成了男 女有別，從而重男輕女本身也是一個現(xiàn)實的生活策略，比如養(yǎng) 兒防老和人多不受氣等都很現(xiàn)實。因此，政策對象寧愿交罰款，也要生育第二胎、第三胎，即使需要借債來交罰款也在所不惜。四、政策執(zhí)行的外部環(huán)境方面：一是關(guān)系，關(guān)系可以概括 為看似合法實際上又非法，或看似非法實際上又合情合理的交 往，是特殊主義的交往。干部和村民都在利用關(guān)系來參與這場 博弈?！半x開關(guān)系辦事難！ ”這是人們常發(fā)的感慨。 這里的“辦 事”包括

7、上級要求下級（也可以指村民）的、下級請求上級的 以及同級人之間互動的事情。上級對下級的要求如果只以正式 渠道下文件講精神，一般效果不好。他們需要以“哥倆好”的 交情讓主要依靠的下屬賣力工作，利用關(guān)系在村民的計劃生育 博弈策略中同樣占據(jù)要津。關(guān)系是保護傘，能遮風擋雨。送禮 請客等行為是非法的，但從村民自身利益和時下社會環(huán)境來 看，幾乎成了被鎖定的事實。在日常生活中，村民需要請求上 級時大多盡量動用社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源解決問題，不會輕易動用 法律。更何況村民本身也多是違反計劃生育政策的，因此更不 愿去觸動法律?！懊窀婀佟钡纳显L是需要勇氣的，上訪成功與 否都要付出很大代價?？傊?，動用社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資本往往

8、是最 有效和經(jīng)濟的。用村民的話說“當官的得有老百姓撐腰，老百 姓也要有當官的保護”，“撐腰”和“保護”的對象是同一社 會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的成員。這是一種社會資源交換。二是金錢，經(jīng) 濟因素在計劃生育中非常重要。超生罰款就是用經(jīng)濟手段對村 民加以制約。近乎殘酷的罰款對村民形成巨大的壓力，但村民 們都認為只要有錢就可以多生孩子，以錢鋪路仍然是村民們常 用的策略。三是互利的合作，先說村民的合作，村民們都是抬 頭不見低頭見世世代代一起生活的熟人，他們是一個群體。在 計劃生育中村民之間自然達成聯(lián)盟，可以讓別人的東西暫時放 在自己家里，打一下掩護，當外人打探某某的違反計劃生育政 策的事時，不向外人提供信息等。相互

9、提供方便，至少不壞別人事。村民們明白，合作比背叛好。再看基層干部一方，他們 之間的差別也造成內(nèi)部的不同博弈方。我們可以把他們粗略地 分成鄉(xiāng)級在編干部、鄉(xiāng)級不在編干部和村干部三個博弈方。在 編干部要對上級負責，所以要計劃生育工作的具體結(jié)果，比如，低超生，但又要保持工作盡量不太出格，出了問題就是麻煩， 影響可獲得提拔資格的政績。而具體工作通常是由那些村干部 做的。所以在編干部必須保持與不在編干部的合作，以求他們 工作細致謹慎，干出成績又少惹是非?，F(xiàn)在來看干部和村民的 合作，生二胎就是干部和村民默契的互利合作的一個很好例 子。此外，基層干部不完成一定的任務(wù)就要受罰，又要照顧到 村民實際，所以集執(zhí)行小鬼和庇護神于一身，平時是以村民為 對手打游擊，上級來檢查時又與村民結(jié)成同盟，通風報信，出 謀劃策。村民面對上級調(diào)查者，衡量利弊的結(jié)果，就是對他們 說假話。這樣相互隱瞞對雙方都有利。政策執(zhí)行的外部環(huán)境的另一方面就是權(quán)力缺乏監(jiān)督。有效的監(jiān)督，可以預(yù)防和制約違法政策。應(yīng)把建立高效運轉(zhuǎn)的監(jiān)督機 制作為實施執(zhí)法