關于對參與行政審批中介機構進行調(diào)研的報告

1、關于對參與行政審批中介機構進行調(diào)研的報告(?？谑屑o委副調(diào)研員 韓華豐)摘 要 2013年底至2014年初，市審改辦組織市投資環(huán)境（效能建設）監(jiān)督專員、市特邀監(jiān)察員、市委巡查員共56名分8個調(diào)研小組對參與我市行政審批和服務的中介機構進行深入調(diào)研，并根據(jù)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題提出了處理意見和建議。關鍵詞 行政審批 中介機構根據(jù)?？谑羞M一步深化行政審批制度改革工作實施方案的部署，為進一步提高審批效率、優(yōu)化投資環(huán)境，為我市對參與行政審批中介機構的清理和強化監(jiān)管提供依據(jù)，2013年底至2014年初，市審改辦組織市投資環(huán)境（效能建設）監(jiān)督專員、市特邀監(jiān)察員、市委巡查員共56名分8個調(diào)研小組對參與我市行政審批和服

2、務的中介機構進行深入調(diào)研，現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：一、調(diào)研的內(nèi)容和方式本次調(diào)研主要內(nèi)容有：中介機構準入的條件和機制；基本情況（含企業(yè)性質(zhì)、企業(yè)資質(zhì)、就業(yè)人數(shù)、技術力量等情況）、參與審批服務情況、辦理事項時限、收費標準、服務承諾、辦事流程等13方面的內(nèi)容。調(diào)研采取走訪單位、查閱有關資料、召開座談會等方式進行。二、中介機構參與我市行政審批服務的基本情況經(jīng)調(diào)研了解，目前共有185家中介服務機構參與我市9個部門，13個事項的行政審批服務。其中：海南省環(huán)境科學研究院等9家單位參與市環(huán)保局的環(huán)境影響評價審批；海南誠安廣和投資咨詢管理有限公司等55家單位參與市住建局的建設工程招標代理服務；海南地質(zhì)綜合勘察設計

3、院等20家單位參與市住建局的房產(chǎn)測繪服務；?？谑薪ㄔO工程施工圖設計文件審查服務中心參與市住建局的建設工程施工圖審查審批；海南海政招標有限公司等12家單位參與市財政局的政府采購服務；海南省咨詢投資有限公司等8家單位參與市發(fā)改委的可研評審服務；海南佳衡工程造價咨詢有限公司等6家單位參與市發(fā)改委的造價咨詢服務；?？诮瘀文掀髽I(yè)代理有限公司等41家單位參與市工商局的企業(yè)代理服務；?？诃偟夭粍赢a(chǎn)評估有限公司等22家單位參與市國土資源局的土地評估服務；海南國盾人防建設工程咨詢有限公司參與市民防局的人防工程施工圖設計文件審查審批；海南省海洋地震與工程地震研究中心參與市民防局的建設工程地震安全性評價審批；海南水

4、文地質(zhì)工程地質(zhì)勘察院等8家單位參與市水務局的水土保持審批；海南省防雷中心參與市氣象局的防雷裝置設計審核和雷擊風險評估等服務。三、調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的有關問題中介機構是指依法通過專業(yè)知識和技術服務，向委托人提供公證性、代理性、信息技術服務性等中介服務的機構。轉變政府職能是推進行政審批制度改革的重要內(nèi)容，將政府部分職能轉移給中介機構（社會組織），將行政審批中的公證性、規(guī)范性、技術性內(nèi)容委托中介機構服務，是政府從微觀管理轉變?yōu)楹暧^調(diào)控的必然趨勢。調(diào)研情況表明，從總體來看，參與我市行政審批和服務的中介機構，業(yè)務開展基本上執(zhí)行國家相關技術標準，能接受行業(yè)政府職能部門的指導，收費有標準，服務有承諾，沒有發(fā)現(xiàn)嚴重不

5、良行為，但調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)如下幾個問題：（一）部分中介行業(yè)壟斷在中介機構參與的我市13個行政審批服務事項中，有4個事項尚屬壟斷。其中：?？谑薪ㄔO工程施工圖設計文件審查服務中心壟斷我市“建設工程施工圖審查”；海南國盾人防建設工程咨詢有限公司壟斷“人防工程施工圖設計文件審查”；海南省海洋地震與工程地震研究中心壟斷“建設工程地震安全性評價”；海南省防雷中心壟斷“防雷裝置設計審核和雷擊風險評估”。中介機構壟斷的后果：一是剝奪了企業(yè)選擇中介機構的權利；二是收費不合理，企業(yè)意見較大；三是沒有行業(yè)之間的良性競爭，服務質(zhì)量和水平很難保證。（二）部分中介沒有脫鉤中介機構與政府職能部門脫鉤，是近年以來各級政府實施的體

6、制改革的組成部分。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前參與我市行政審批服務的部分中介機構還沒有與政府職能部門脫鉤，還屬于政府職能部門的下屬單位。如：海南省防雷中心是隸屬于省氣象局的正處級事業(yè)單位；海南省海洋地震與工程地震研究中心隸屬于省地震局下屬的正處級事業(yè)單位；?？谑协h(huán)境科學研究院隸屬于市環(huán)保局下屬的正科級事業(yè)單位；職能部門的下屬單位實施本行業(yè)的中介服務，難于保證中介服務的公正性和公證性。（三）收費標準混亂調(diào)研情況表明，目前，雖然極少數(shù)的中介機構服務項目的收費也經(jīng)物價部門核定，但總體來說，參與我市行政審批服務的中介機構并無統(tǒng)一的收費標準，基本上屬于混亂收費。大部分中介機構提供中介服務多半憑行業(yè)慣例或人際關系收費

7、，同一行業(yè)，不同單位收費標準相差甚遠；有些壟斷行業(yè)，霸王定價，收費少則幾萬，一般十幾萬、幾十萬，多則上百萬。由于提供中介服務收費存在的盲目性和隨意性，導致了中介市場上大魚吃小魚、小魚吃蝦米的無序競爭；有的中介機構在從業(yè)中惡意降低收費標準，相互壓價；有的采取給回扣等不正當手段招攬業(yè)務等等。（四）服務質(zhì)量低下我市近年來的中介機構如“雨后春筍”，但可以說“良莠不齊”。由于市場帶動和利益的驅使，部分的中介機構，部分人員“半路出家”， 沒有參加專業(yè)培訓，對相關的行業(yè)規(guī)定政策法規(guī)并不熟悉，不具備參與中介服務的知識和水平。參與我市行政審批服務的中介機構普遍存在著，人員結構不盡合理，從業(yè)人員業(yè)務素質(zhì)參差不齊，

8、專業(yè)技術人員，特別是高級專業(yè)技術人員缺乏等問題。由于參與行政審批的中介機構人員素質(zhì)總體不高，造成相當部分中介機構，服務水平低下，服務效率不高，出爐的報告、結果達不到行政審批需要的技術指標要求，返工率偏高；有些行業(yè)對中介服務的重點理解和領會不到位，針對性不強，造成評審、評價等結果文本越來越厚、內(nèi)容面面俱到，而結論卻把握不到要點等問題；有個別中介機構僅是出資質(zhì)，在別人制作好的報告上蓋個章收費而已；甚至有個別中介機構，與客戶惡意串通，迎合委托方不正當高估或低估價格、出具虛假或嚴重失實報告、高額回扣等違規(guī)違法行為。（五）服務期限過長調(diào)研結果表明，服務時限長、隨意延長服務期限是參與我市行政審批中介機構服

9、務過程存在的通病?？裳袝r間長、初設和概算時間長、評估時間長、環(huán)評時間長、圖審時間長，經(jīng)初步測算，我市中介服務時間約占項目全部審批服務時間的60以上。（六）缺乏行業(yè)自律調(diào)研結果表明，我市有中介機構參與行政審批的行業(yè)中，大部分行業(yè)沒有行業(yè)協(xié)會；即使是有行業(yè)協(xié)會的行業(yè)，多數(shù)中介機構也不愿意參加有組織的行業(yè)協(xié)會。其原因，一是相當部分行業(yè)協(xié)會僅是收會員費，掛個招牌應付而已；二是部分行業(yè)協(xié)會工作人員素質(zhì)低下，組織協(xié)調(diào)能力差，沒有真正發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的應有的作用；三是部分中介機構認為參與行業(yè)協(xié)會不自由、受約束，干脆不參加。（七）政府監(jiān)管乏力目前，我國對中介機構的監(jiān)管立法嚴重滯后，國家層面還未出臺任何一部對中介機

10、構規(guī)范監(jiān)管的法律、法規(guī)。近幾年，浙江、貴州等幾個省出臺了中介機構管理辦法，而我省、我市至今為止，沒有出臺任何有關對中介機構監(jiān)管的法規(guī)或規(guī)范性文件。調(diào)研情況表明，由于無法可依，我市對參與行政審批的中介機構的監(jiān)管基本上是處于放任自由、監(jiān)管失控的局面。如：市民防局的審批項目要以海南省海洋地震與工程地震研究中心出具的建設工程地震安全性評價，企業(yè)多次反映該中心任意拖延承諾服務期限，市民防局曾督促，但該中心系省屬單位根本不理會市職能部門的催促，出現(xiàn)了市政府職能部門對中介機構管不了、催不得的尷尬狀況。四、意見和建議當前，我市正在深化行政審批制度改革，解決參與我市行政審批中介機構出現(xiàn)的“中梗塞”問題，已經(jīng)刻不

11、容緩，根據(jù)本次調(diào)研情況和結合我市的實際，特提出如下意見和建議：（一）降低門檻，打破壟斷調(diào)研結果表明，目前參與我市行政審批的中介機構僅有185家，與其他兄弟城市相比相差甚遠。市委、市政府要采取有效措施，大力培育我市中介機構。以“非禁即入”為市場準入原則，降低準入門檻、拓寬市場準入大門。各行業(yè)主管部門要大力引進國內(nèi)外知名中介機構進入本市市場，鼓勵和支持具備資質(zhì)的各類資本進入法律、法規(guī)和規(guī)章未禁入的中介服務行業(yè)和領域，清理取消各種行業(yè)性、區(qū)域性的中介市場保護政策，無論本地、外地，不管民營、國營，只要中介機構具備資質(zhì)，就應當允許其在行業(yè)主管部門備案后執(zhí)業(yè)。要采取前效措施打破中介行業(yè)壟斷，力爭在本市范圍

12、內(nèi)同一性質(zhì)的中介機構不低于3家以上。（二）實施中介徹底脫鉤政府職能部門下屬單位參與行政審批的中介服務，其后果：一是競爭不公平。政府職能部門下屬中介機構在開展中介服務中由于其地位的特殊性，不論是在承攬業(yè)務過程，還是通過評審、審核過程，其他中介機構都無法與其相比，明顯有失于競爭的公平性。二是難于保證結果的公正性。由于是審批機關的下屬單位，審批機關有意或無意中會對其中介服務過程實施影響，這些影響難于保證中介服務的公正性和公證性。中介機構與政府職能部門脫鉤，是行政事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容，應由市編辦牽頭，其他相關部門配合，將中介機構與政府職能部門徹底脫鉤。（三）規(guī)范收費標準由市物價局牽頭，市政府服務中心

13、和相關職能部門配合，組織對全市范圍內(nèi)參與我市行政審批中介機構的收費進行全面的清理，掌握中介機構收費基本情況。以法律、法規(guī)和規(guī)范性文件為依據(jù)，統(tǒng)一規(guī)范參與我市行政審批中介機構的收費標準。對壟斷性質(zhì)明顯的中介服務實行政府定價；對市場競爭不充分的中介服務實行政府指導價；對市場成熟度較高的中介服務收費實行市場調(diào)節(jié)價。各行業(yè)主管部門要會同價格監(jiān)督管理部門督促各中介機構明碼標價，市物價局要加強對參與我市中介服務收費的檢查監(jiān)督和執(zhí)法力度，對任意提高收費標準和范圍；惡意降低收費標準，相互壓價；采取給回扣等不正當手段招攬業(yè)務等行為嚴厲處理和加重處罰。（四）強化行業(yè)自律行業(yè)自律是規(guī)范中介機構的核心環(huán)節(jié)，政府要積極

14、引導建立中介機構的行業(yè)協(xié)會，適時為行業(yè)協(xié)會“給力”，完善協(xié)會管理辦法；協(xié)助行業(yè)協(xié)會制定職業(yè)準則、執(zhí)業(yè)規(guī)則、獎懲規(guī)則、信用等級制度；加強對從業(yè)人員的教育培訓，規(guī)范、約束，引導從業(yè)人員遵守國家的法律、法規(guī)，遵守執(zhí)業(yè)道德，執(zhí)行專業(yè)守則，規(guī)范從業(yè)人員執(zhí)業(yè)行為；加強行業(yè)自律管理，建立行業(yè)自律性監(jiān)督管理機制，切實履行行業(yè)協(xié)會自律、服務、協(xié)調(diào)等職能。（五）盡快出臺監(jiān)管辦法我市制訂的“?？谑羞M一步深化行政審批制度改革工作實施方案”已經(jīng)將出臺?？谑袇⑴c行政審批中介機構監(jiān)管辦法列入其中的一項工作內(nèi)容，建議相關部門深入調(diào)研，多方征求意見和建議，盡快出臺監(jiān)管辦法。該監(jiān)管辦法應涵蓋對中介機構的設立審批、行為規(guī)范、執(zhí)業(yè)競

15、爭、信息公開、行業(yè)監(jiān)管、誠信守則、違規(guī)違法的懲戒處罰等內(nèi)容，促使對中介機構有法可依，有章可循，規(guī)范發(fā)展，健康發(fā)展。（六）進一步清理、規(guī)范中介機構和行為在去年對我市中介機構進行調(diào)查摸底和初步清理的基本上，全面深入對我市參與行政審批和服務的中介機構進行清理。清理的內(nèi)容：一是清理資質(zhì)資格。對有關中介機構進行一次資質(zhì)資格普遍清理，包括填報中介機構基本信息，特別是所從事專業(yè)的技術力量等情況。有關中介機構的行業(yè)主管部門要建立臺賬，將中介機構納入有效管理范疇。一方面要對中介機構的申辦進行嚴格審批，另一方面對中介機構執(zhí)業(yè)人員的資格要嚴格把關。凡是不具備法定資質(zhì)條件的中介機構，一律不得登記、注冊、開張、營業(yè)，不

16、具備中介機構從業(yè)要求的人員一律不得從事中介活動。二是清理中介參與事項。由市審改辦牽頭，市政府中心，相關職能部門配合，全面徹底清理所有參與我市行政審批的中介服務事項，編制?？谑袇⑴c行政審批中介服務事項目錄，經(jīng)審定后實施，并向社會公開，任何部門不得擅自變更或增設。凡參與行政審批需要提供中介服務的，都必須列入目錄。目錄中沒有列入的事項，一律不準提供中介服務。對于沒有列入目錄的事項，審批部門不能要求企業(yè)提供技術性審查、評估、鑒證、咨詢報告或意見書作為審批前置條件。三是清理服務規(guī)則。理清有關中介機構的服務定位，糾正將專業(yè)服務變?yōu)樽兿鄬徟男袨?，糾正有關中介機構與政府部門利益掛鉤的現(xiàn)象，糾正中介機構提供審

17、批要件人為形成“關卡”的問題，整頓清除行業(yè)不正之風。在清理的基礎上，實施對我市參與行政審批的中介機構統(tǒng)一推行“六制”的規(guī)范化管理。一是服務承諾制。公開承諾服務時限、收費標準和違約責任等；二是執(zhí)業(yè)公示制。公示營業(yè)執(zhí)照、執(zhí)業(yè)人員基本情況及執(zhí)業(yè)證書、收費標準和依據(jù)、監(jiān)督投訴機構等；三是一次性告知制。向委托人一次性告知需提交的全部材料清單；四是依規(guī)收費制。按照公示的收費項目、標準或服務合同的約定向委托人收取費用；五是執(zhí)業(yè)記錄制。如實記載中介服務合同訂立、辦理過程及結果、費用計算及支付等事項。六是誠信淘汰制。對不良行為嚴重違反誠信列入黑名單的，限制其進入或或退出參與我市行政行政審批服務，促進中介機構規(guī)范

18、服務。（七）成立專門監(jiān)管機構借鑒兄弟城市做法，由市政府新成立“?？谑兄薪闄C構服務管理中心”，或者在市政府服務中心加掛“?？谑兄薪闄C構服務管理中心”的牌子，確保有專門部門負責對中介機構的監(jiān)管。（八）實施中介進駐中心借鑒溫州等兄弟城市做法，由市政府服務中心籌措，加快服務大廳場地的擴容，實施參與我市行政審批的大部分中介機構進駐市政府服務中心，通過服務大廳受理和服務，統(tǒng)一對中介機構進行規(guī)范和監(jiān)管。（九）建設中介服務系統(tǒng)將開發(fā)我市中介服務系統(tǒng)列入我市信息化建設規(guī)劃，由市信息中心組織技術人員或引進技術雄厚的軟件開發(fā)公司，研發(fā)我市中介服務系統(tǒng)。中介服務系統(tǒng)應納入我市行政審批系統(tǒng)之中。屬于項目建設的中介服務，可通過該系統(tǒng)統(tǒng)歸于我市三類建設項目的總流程之中。督促所有參與我市行政審批的中介機構使用該子系統(tǒng)實施中介服務，通過系統(tǒng)強化對中介服務的監(jiān)管。（十）建設中介服務信息平臺依托?？谑姓T戶網(wǎng)站，建立?？谑兄薪榉招畔⑵脚_，全面公開參與行政審批中介機構服務信息和誠信信息，打破行業(yè)服務信息壟斷。該平臺所公開的信息應涵蓋：一是公開?？谑袇⑴c行政審批中介服務事項目錄；二是參與我市行政審批服務的中介機構基本信息；三是各中介機構中介受理、辦理和結果的服務動態(tài)；四是中介機構的誠信情況；