分稅制革新以及立法完善

1、分稅制革新以及立法完善 一、我國分稅制改革基本概況 (一)主要內(nèi)容 1993年12月15日,國務(wù)院下發(fā)了關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定,同年12月18日,財政部下發(fā)了實行“分稅制”財政體制后有關(guān)預(yù)算管理問題暫行規(guī)定,12月25日,財政部核定了各地消費稅和增值稅資金費用管理比例。1994年,全國人大通過中華人民共和國預(yù)算法第8條明確規(guī)定:“國家實行中央和地方分稅制。” 在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上,劃分財政支出范圍;按稅種劃分收入,明確各級收入范圍;分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu),分別征稅,國家稅務(wù)總局及海關(guān)系統(tǒng)負(fù)責(zé)征收中央及固定收入和中央地方共享收入,地方稅務(wù)總局負(fù)責(zé)征收地方固定收入;實行中央對地方的稅收

2、返還。 配套措施有:從1994年1月1日起,我國進(jìn)行了工商稅制改革;國有企業(yè)利潤分配制度,相應(yīng)改進(jìn)預(yù)算編制辦法;建立轉(zhuǎn)移支付制度;建立并規(guī)范國債市場等。 (二)現(xiàn)行分稅制中存在的問題 第一,事權(quán)劃分上越俎代庖現(xiàn)象。分稅制財政體制實施以來,中央和地方的事權(quán)劃分仍然延續(xù)了傳統(tǒng)的行政管理和計劃經(jīng)濟(jì)體制的習(xí)慣做法。中央政府對地方干預(yù)過多。分稅制的支出范圍劃分與市場經(jīng)濟(jì)體制的要求是不相符合的。 第二,轉(zhuǎn)移支付不當(dāng),有待進(jìn)一步的規(guī)范。東部地區(qū)擴(kuò)大的基數(shù)規(guī)模及能力遠(yuǎn)大于中西部地區(qū),地區(qū)間的財力收入兩級化日益嚴(yán)重了。我國目前轉(zhuǎn)移支付模式是單一的自上而下縱向轉(zhuǎn)移支付,地區(qū)間的財力不均衡現(xiàn)象無法得到很好的解決。缺

3、少了轉(zhuǎn)移支付法律規(guī)范。 第三,沒有建立一項完善地方稅收體系。地方稅收的稅基窄,稅收潛力小,主體稅種較少,稅收立法權(quán)過于集中于中央,地方稅權(quán)受限制,地方?jīng)]有被授予相應(yīng)的稅收立法權(quán)、稅收減免權(quán)。 第四,分稅制體制的立法層級較低。在立法模式上,我國目前尚未一部能夠統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)調(diào)各種稅收關(guān)系的基本法。從真正關(guān)系納稅主體的權(quán)利、義務(wù)的主要稅種,如增值稅法、營業(yè)稅法、消費稅法等,只是由國務(wù)院通過的暫行條例,采取行政法規(guī)的形式,停留于試行階段。 二、比較國外分稅制而后思考 美國,分稅制的辦法是以法律的形式確定的。美國的最高法律基本法,有國家憲法的地位,其中,不僅詳細(xì)的規(guī)定了聯(lián)邦政府的指責(zé)(國防,貨幣發(fā)行,郵政等

4、),而且,各級政府間以及各級政府于非政府團(tuán)體及企業(yè)間“分工協(xié)作”的事項,也都通過法律的形式落實到可準(zhǔn)確操作的程度上。另外,與財政法律體制有關(guān)的反赤字法、國會預(yù)算法等等,法律的層級都很高。日本地方稅立法,除了在憲法第84條規(guī)定了地方稅,還專門制定了地方稅法更加詳盡地做了規(guī)定。 思考造成我國現(xiàn)行分稅制改革弊端的原因如下: 第一,分稅制核心內(nèi)容是要做到分權(quán)、分稅、分征。沒有“分權(quán)”就不算處于真正意義上的分稅制。我國現(xiàn)行的分稅制是中央與地方政府之間根據(jù)各自的職權(quán)范圍劃分稅種和管理權(quán)限,收支掛鉤的一種分級管理的財政體制,屬于不徹底的分稅制財政體制。 第二,劃分財權(quán)是分稅制的核心要求。分稅制從某種意義上講

5、,就是一種分權(quán)制度。然而,我國屬于單一制國家結(jié)構(gòu)形式,實行高度集權(quán)的政治管理體制,中央大一統(tǒng)思想鮮明。這樣就產(chǎn)生了一對矛盾分稅制“稅權(quán)”的劃分一直以“集權(quán)”為核心。 稅收改革關(guān)鍵在于政治體制改革,因此完善分稅制立法迫在眉睫。 第三,我國用行政權(quán)力的國家機(jī)關(guān)來制定稅收法,擴(kuò)大了“法定”的外延,致使法的制定、法的執(zhí)行都存在著任意性。中國長期的封建社會,“人治”“集權(quán)”的觀念很深,顯然地,法被政治主宰著。 三、分稅制立法完善對策 (一)堅持稅收法定原則 堅持“稅收法定”原則。合理劃分立法機(jī)關(guān)立法權(quán)與行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)。職權(quán)立法,全國人大及地方人大依照其本身職權(quán)及法定程序進(jìn)行的制定、修改的規(guī)范性文件。授

6、權(quán)下的行政立法,國務(wù)院必須在人大的授權(quán)下,依照法定程序,在其被授權(quán)的權(quán)限內(nèi)通過的行政法規(guī)。 面對中國的國情,應(yīng)該以漸進(jìn)式的方式,逐步推進(jìn)稅收法制化立刻取消授權(quán)行政立法是不可取的,而應(yīng)該規(guī)范授權(quán)的行政立法: 第一,建立嚴(yán)格的稅收行政立法規(guī)劃制度; 第二,明確授權(quán)立法的原則; 第三,明確授權(quán)依據(jù),改變“空白授權(quán)”的局面,權(quán)力機(jī)關(guān)必須明確限定授權(quán)的時間、主題、范圍、標(biāo)準(zhǔn),能否再授權(quán),等等。授權(quán)的行政機(jī)關(guān)一旦超越,屬無效立法; 第四,完善人民代表大會的監(jiān)督機(jī)制,真正將授權(quán)立法置于權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督下。我國現(xiàn)行的憲法第67條,104條以及立法法第五章已經(jīng)有涉及,今后在立法中要注重對這些進(jìn)行具體化,使之有可操

7、作性,真正賦予權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的職責(zé)。 (二)完善中央與地方的事權(quán)劃分 進(jìn)一步明晰中央政府和地方政府之間的事權(quán)(亦即支出范圍)是分稅制財政體制首先要完善的一個重要問題。目前,我國沒有統(tǒng)一的憲法或法律作為劃分事權(quán)財權(quán)依據(jù),連權(quán)威性政策依據(jù)都沒有,僅有一個行政文件國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政體制決定國發(fā)199385號文件。憲法、組織法雖然分別規(guī)定了中央、省、省以下的各級政府職權(quán),但是僅僅是出具了事權(quán)、財權(quán)的縱向劃分的雛形,太含糊,太統(tǒng)籌。 第一,將中央與地方的事權(quán)劃分的決定權(quán)、調(diào)整權(quán)從中央政府轉(zhuǎn)到立法機(jī)構(gòu)。 第二,有關(guān)中央與地方事務(wù)劃分原則性問題,有必要在憲法中或憲法性文件中規(guī)定:(1)明確界定中央及地方

8、各級政府事權(quán)范圍;(2)劃分中央與地方事權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容;(3)明確規(guī)定各級立法機(jī)構(gòu)稅收立法權(quán)限,立法原則,立法程序。 第三,盡快制定關(guān)于分稅制的法規(guī),立法時要細(xì)化如下內(nèi)容:(1)中央政府及地方政府各自職能范圍:中央管什么,地方管什么,哪些是中央承擔(dān)的支出責(zé)任,哪些是地方承擔(dān)的支出責(zé)任,要有明確的法律或規(guī)章進(jìn)行詳盡具體的支出和規(guī)制;(2)中央政府及地方政府各自事權(quán)范圍;(3)中央政府及地方政府各自支出范圍,并且重新核定支出基數(shù)。 (三)完善轉(zhuǎn)移支付制度模式 轉(zhuǎn)移支付是各級政府間利益的再分配。出于自身利益考慮,各級政府都希望擁有相對多的財力,因此,實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性和規(guī)范化,必須要有法制作為保障。

9、要解決我國分稅制改革中轉(zhuǎn)移支付上的問題,需要盡快制定規(guī)范完備的轉(zhuǎn)移支付法。在目標(biāo)上,在測算標(biāo)準(zhǔn)上,在審批程序上,在使用監(jiān)督辦法上進(jìn)行合理的規(guī)定?？偟膩碚f,有以下兩方面必須注意: 首先,建立縱向與橫向相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付模式。 其次,要調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的對象。 (四)完善地方稅收體系,給與地方一定的自主權(quán)針對地方稅體系建設(shè)落后 我國地方稅的改革和完善必須堅持立足本國國情,必須保證中央政府主要權(quán)力的情況下,充分地發(fā)揮地方地靈活性。在這里,筆者主要從兩方面去把握: 1.地方稅收立法權(quán) 實際中,立法權(quán)幾乎完全集中在中央,限制了地方制定稅收法規(guī)的權(quán)力,也削弱了地方籌集財政收入和進(jìn)行局部靈活調(diào)整的能力,不利于發(fā)揮

10、地方的積極性。 筆者堅持要賦予地方一定的稅收立法權(quán)。這樣做有其可行性:第一,市場經(jīng)濟(jì)的一般原則分級分權(quán)管理原則?！柏?zé)、權(quán)、利”相統(tǒng)一,來調(diào)劑地方組織的積極性。第二,提高社會資源更有效配置。稅收立法權(quán)實質(zhì)上是一種特殊資源配置決策權(quán)。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展很大程度上依賴于資源配置的合理性和有效性。 2.建立地方稅收體系 筆者認(rèn)為,從分稅制實施的10多年的情況來看,地方稅收體系的缺乏對地方社會經(jīng)濟(jì)的影響比中央尤甚,目前最重要的是,進(jìn)一步調(diào)整地方稅收結(jié)構(gòu),建立一個稅種設(shè)置科學(xué)、稅源穩(wěn)定的有地方特色的稅收體系。重點在:增加地方稅收的主體稅種。 (1)營業(yè)稅 把營業(yè)稅劃為地方固定收入,作為地方的主體稅種。目前,分稅

11、制下,營業(yè)稅雖然是地方稅收中的一個主要來源,但實際上成立了中央于地方的共享稅。營業(yè)稅不適宜作為共享稅,是因為營業(yè)稅具有明顯的地方稅特征,主要來源于第三產(chǎn)業(yè),征收面廣,水源分散,特別是涉及零售業(yè)、飲食業(yè)、服務(wù)業(yè),個體戶所占的比重很大,適合地方征管。營業(yè)稅劃分給地方的話,能使得第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與地方利益緊密的結(jié)合起來,推動地方把更多的精力放在第三產(chǎn)業(yè)上,有利于第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。 (2)建立以財產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種 從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看,地方稅收體系大都以財產(chǎn)稅類作為主體稅種。因為,首先,財產(chǎn)稅不會發(fā)生地區(qū)間的轉(zhuǎn)移,也無法偷逃稅,十分穩(wěn)固。第二,作為房產(chǎn)稅和土地稅課稅對象的房產(chǎn)和土地

12、散布在各個轄區(qū)內(nèi),只有地方政府才能詳細(xì)掌握稅源,核實房價納稅人不易偷漏稅款,課征率高。第三,稅基比較穩(wěn)定,不會發(fā)生稅基大量的地區(qū)性轉(zhuǎn)移。第四,財產(chǎn)稅有十分重要的經(jīng)濟(jì)和社會調(diào)節(jié)功能,通過調(diào)節(jié)財產(chǎn)所有者由于財產(chǎn)的規(guī)模、數(shù)量等因素而獲得的某些級差受益,縮小貧富差距,從而有利于社會的穩(wěn)定和發(fā)展。所以,只要地方政府專心優(yōu)化本地投資環(huán)境,搞好基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù),吸引越來越多的企業(yè)到自己的地區(qū)內(nèi)投資,就可以不斷推動本地的不動產(chǎn)升值,擴(kuò)大自己的稅基,形成長久不衰的財源。 (3)改革城市維護(hù)建設(shè)稅作為地方稅的主體稅種 城市維護(hù)建設(shè)稅占全國財政收入的比例這些年來是逐年上升。改革城市維護(hù)建設(shè)稅,使得其成為主體稅種,擴(kuò)大其征收范圍,改變其計稅依據(jù),使得該稅不限于在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)開征,納稅人不分國內(nèi)國外;單位企業(yè)和個人,凡有經(jīng)營收入,