地方綠色發(fā)展與共享發(fā)展的創(chuàng)新探討

1、地方綠色發(fā)展與共享發(fā)展的創(chuàng)新探討 綠色發(fā)展與共享發(fā)展 綠色發(fā)展與共享發(fā)展是當(dāng)前河南省污染減排制度建設(shè)所需要特別重視的既有區(qū)別又有聯(lián)系的兩種理念。所謂綠色發(fā)展，就是指把環(huán)境與自然資源的保護作為一種手段，使之改善和促進經(jīng)濟增長，從而達(dá)到環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展雙重目標(biāo)。資源和環(huán)境不再是被經(jīng)濟增長所犧牲、排斥的因素，相反是促進增長的因素。綠色發(fā)展以人與自然和諧為主旨，是生態(tài)利益訴求的表現(xiàn)。經(jīng)濟與環(huán)境存在潛在一致性，人類經(jīng)濟活動取之于自然而發(fā)展，經(jīng)濟增長的基本前提是具備可供有效利用的資源。然而，當(dāng)生態(tài)環(huán)境被破壞，可供有效利用的資源總量勢必減少。這樣，為了進行經(jīng)濟生產(chǎn)所必需的資源替代或資源修復(fù)，成本投入將會增

2、加，這勢必影響到經(jīng)濟總量的增長，最終走向經(jīng)濟發(fā)展的不可持續(xù)。從環(huán)境和資源的角度看，我國以往的經(jīng)濟發(fā)展過程總體上具有犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟增長的特點，雖然取得了較快的經(jīng)濟增長，同時也出現(xiàn)了比較多和比較嚴(yán)重的資源和環(huán)境問題，如果這種發(fā)展方式再持續(xù)下去，我國的資源和環(huán)境將承受不起。顯然，環(huán)境換取增長的發(fā)展方式，不是一種可以長期采用的發(fā)展方式，當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展達(dá)到一定程度后，這種發(fā)展方式也必須有一個重大轉(zhuǎn)變。綠色發(fā)展主張從源頭上遏制生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展，體現(xiàn)了生態(tài)文明的本質(zhì)內(nèi)涵，也是落實科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求。在全面推進污染減排過程中，生態(tài)利益的最大化應(yīng)既是第一目標(biāo)，河南省污染減排立法必須秉承綠色發(fā)展理

3、念。 但是，污染減排立法中僅強調(diào)綠色發(fā)展還不夠，還要倡導(dǎo)共享發(fā)展。由于地區(qū)之間以及減排單位之間存在發(fā)展基礎(chǔ)和實力的差異，在市場競爭機制的作用下，或者在政府以提高經(jīng)濟總體實力為目標(biāo)導(dǎo)向的政策干預(yù)下，減排單位之間在發(fā)展總體利益的分享方面往往是非均衡的。那些經(jīng)濟上或者地位上強勢的減排單位往往會在發(fā)展總體利益分享中獲利較多。相反，那些經(jīng)濟上或地位上弱勢的減排單位分享到的發(fā)展總體利益較少，有些減排單位甚至被排斥在外，或者利益受到相對的損害。這樣就帶來了新的不公平問題。如果后一種情況較多，那么，污染減排工作將難以收到預(yù)期的效果。因為，減排單位是相對獨立的利益主體，有著各自的權(quán)益空間。當(dāng)一個減排單位發(fā)現(xiàn)其利

4、益受到損害的時候，參與污染減排的積極性必然受到挫傷，所采取的響應(yīng)行為就是抵御式的自我保護?？梢?，強調(diào)綠色發(fā)展的同時，也必須強調(diào)共享發(fā)展。在當(dāng)代中國，堅持發(fā)展是硬道理的本質(zhì)要求，就是堅持科學(xué)發(fā)展，更加注重以人為本，更加注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。共享發(fā)展主要有二個方面的內(nèi)涵。 其一，共享發(fā)展成果。污染減排各個主體擁有享受發(fā)展總體收益的權(quán)利和有效的渠道。這里所指的總體收益既有經(jīng)濟收益，也有生態(tài)收益。特別是對于分布在不同地區(qū)的污染減排單位，共享發(fā)展成果意味著他們可以享受到所希望獲得的發(fā)展福利的權(quán)利，而不是被排斥在外或被邊緣化。其二，共享發(fā)展機會。在全面推進污染減排工作中，各個減排單位享有共同利用或參與利

5、用某項對其適宜的發(fā)展機會的權(quán)利。分布于不同區(qū)域的減排單位所具備的各種發(fā)展能力（如環(huán)保專業(yè)技能方面的能力）能夠得到互認(rèn)。綠色發(fā)展與共享發(fā)展是互補的，不能相互替代，對全面推進污染減排工作而言是同等重要的。綠色發(fā)展注重解決當(dāng)前日益突出的經(jīng)濟社會快速發(fā)展與資源相對不足、環(huán)境容量有限的矛盾，旨在節(jié)約或騰出環(huán)境容量。雖然，在這個過程中，各污染減排單位也能實現(xiàn)發(fā)展，但是并不能自然地保證各個減排單位都能合理地享受到發(fā)展的成果或機會。如果這種狀況得不到修正，那么，在發(fā)展利益和管理權(quán)力地方化的格局下，勢必挫傷部分地區(qū)部分企業(yè)參與污染減排工作的積極性，削弱它們對污染減排的認(rèn)同感和歸屬感。進而，會滋生或強化地區(qū)之間以

6、及減排單位之間的矛盾，這樣就難免會產(chǎn)生新的不和諧和不公平問題。在污染減排立法中秉承共享發(fā)展理念可以調(diào)動各減排單位參與減排的積極性，保障其合理的權(quán)益，有利于化解地區(qū)之間以及減排單位之間的利益沖突，營造持續(xù)、和諧的綠色發(fā)展空間。在我國全面落實科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)生態(tài)文明的新的發(fā)展時期，倡導(dǎo)共享發(fā)展成果更加具有現(xiàn)實意義。綠色發(fā)展和共享發(fā)展是新形勢下開展污染減排工作應(yīng)采納的一種發(fā)展理念，也是新形勢下生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，二者互為補充，缺一不可。污染減排制度建設(shè)，一方面基于綠色發(fā)展理念，從治本上想辦法，不僅可以充分發(fā)揮污染減排的引導(dǎo)和倒逼作用，還能夠通過環(huán)境保護優(yōu)化發(fā)展，做到保障發(fā)展與保護環(huán)境的兩保有機統(tǒng)

7、一。另一方面，污染減排制度建設(shè)，要基于共享發(fā)展理念，制度的好壞很大程度上取決于制度對收益的分配機制是否合理。當(dāng)人們的經(jīng)濟利益在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中無法滿足而社會自我調(diào)整又無法實現(xiàn)時，法律作為利益平衡的調(diào)整器就應(yīng)運而生。河南省污染減排立法創(chuàng)新應(yīng)滿足各相關(guān)利益者共享發(fā)展成果、共享發(fā)展機會的需求，這不僅僅因為法律的利益平衡價值是法律的基本原則，同時也只有這樣才能形成法律制度所涉各個減排單位主動積極地參與污染減排的內(nèi)在動力，這是和諧社會建設(shè)的客觀要求。如果忽視了這一點，任何污染減排制度都難以取得良好的社會效果。綠色發(fā)展和共享發(fā)展對于污染減排制度建設(shè)而言既是其內(nèi)在要求，也是污染減排立法創(chuàng)新的出發(fā)點。 河南省污染減

8、排的現(xiàn)行立法約束 從綠色發(fā)展和共享發(fā)展的角度審視，由于先天的法律制度缺陷或者缺失，現(xiàn)行立法存在著一些不利于強力削減污染物排放總量的問題。 （一）排污許可證立法缺陷與污染物排放控制不力 排污許可是推動環(huán)境保護工作由末端治理向生產(chǎn)全過程轉(zhuǎn)變，由單一的濃度控制向濃度和總量雙重控制轉(zhuǎn)變，推進環(huán)境管理法制化、規(guī)范化和科學(xué)化的一種重要方式，排污許可證制度是一項國際通行的環(huán)境管理基本制度，在規(guī)范排污單位的排污行為、有效控制污染物方面具有重要作用。2001 年，按照淮河流域水污染防治暫行條例的要求，河南省在淮河流域?qū)χ攸c工業(yè)企業(yè)和化工企業(yè)一次性發(fā)放了一批許可證。2010 年河南省人大常委會頒布實施的河南省水污

9、染防治條例，將重點排污單位、達(dá)到國家規(guī)定規(guī)模的畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)及其他依法應(yīng)當(dāng)申領(lǐng)排污許可證的單位納入許可證發(fā)放范圍。這些制度取得了一定的效果，但是，并沒有使排污許可證制度真正落實。在河南省實施排污許可證制度中，存在以下問題：一是國家雖然在環(huán)境保護法律法規(guī)中確立了排污許可證制度，但總的來看，規(guī)定過于原則，可操作性差，具體執(zhí)行困難。二是河南省關(guān)于排污許可證制度的地方法規(guī)不健全，雖然建立了水污染排污許可證制度，但是不夠全面，且在大氣和其他污染物排放方面沒有設(shè)定排污許可證制度。目前，河南省排污許可證發(fā)放工作推進緩慢，發(fā)證的企業(yè)數(shù)還不到全省國控和省控排污企業(yè)的 20%。排污許可證監(jiān)管力度不夠，無證排

10、污和超證排污的現(xiàn)象不能及時得到糾正。多數(shù)排污單位未樹立主動申領(lǐng)排污證的守法意識，不申請辦理許可證情況普遍存在。排污單位主要是在從事融資、上市、貸款、對外合作等經(jīng)營活動時，才迫于嚴(yán)格的規(guī)定向環(huán)境保護行政主管部門申領(lǐng)排污許可證，這種現(xiàn)象不符合綠色發(fā)展的要求，也違背了共享發(fā)展理念。雖然造成排污許可證重要作用不能充分發(fā)揮的原因復(fù)雜，但不得不承認(rèn)現(xiàn)行排污許可證制度存在的缺陷是河南省污染物排放控制受阻的重要原因。因此，有必要通過完善排污許可證立法，以行政許可的方式對企業(yè)排污總量指標(biāo)予以許可，一方面可以作為其合法排污的依據(jù)，另一方面可以作為其發(fā)展空間的環(huán)境儲備。#p#分頁標(biāo)題#e# （二）排污權(quán)交易立法缺失

11、與排污權(quán)交易工作受阻 傳統(tǒng)的行政控制管理手段在推動污染物減排中發(fā)揮了重要作用，然而隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和人們對環(huán)境要求的提高，已經(jīng)顯得力不從心，甚至產(chǎn)生了政府失靈現(xiàn)象，抑制了市場主體承擔(dān)環(huán)境保護責(zé)任的主動性、積極性。排污權(quán)交易可以使污染治理成本高的企業(yè)將污染減排責(zé)任轉(zhuǎn)移給其他減排成本較低的企業(yè)，從而實現(xiàn)以較低的治污成本完成污染減排任務(wù)。排污權(quán)交易制度充分反映了環(huán)境容量資源的有限性、稀缺性，為污染減排、總量控制提供了一項新的手段。這種制度將企業(yè)環(huán)境行為外部不經(jīng)濟性轉(zhuǎn)換為內(nèi)部成本，企業(yè)排污量大小與其經(jīng)濟利益直接掛鉤，從而使企業(yè)自覺成為減少污染物排放的責(zé)任主體，使污染減排由政府強制轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)自覺行為。河

12、南省自 2009 年在洛陽、三門峽、焦作和平頂山等四市開展了排污權(quán)交易試點工作，取得了較為顯著的成績。但是，在排污權(quán)交易試點中，各市普遍感覺到，由于排污權(quán)交易沒有法律、法規(guī)保障，導(dǎo)致排污權(quán)屬性、收費許可、交易機構(gòu)設(shè)立等許多問題都難以有效解決。排污權(quán)交易立法缺失使排污權(quán)交易工作難以深入開展，不利于激發(fā)污染單位承擔(dān)環(huán)境保護責(zé)任的主動性、積極性。 （三）結(jié)構(gòu)減排立法不足與結(jié)構(gòu)性污染控制不力 由于歷史原因，河南省的工業(yè)總體呈一高兩低格局，即資源能源及原材料產(chǎn)業(yè)比重高，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和裝備制造業(yè)比重偏低，工業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，加上產(chǎn)業(yè)布局不合理，清潔生產(chǎn)水平低，造成資源能源消耗量大、污染物排放量多。近年來，河南省

13、加快了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，單位能耗明顯降低，污染物排放量顯著減少。但是，整體產(chǎn)業(yè)層次低、結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性污染嚴(yán)重的問題還沒有得到根本的解決。一個突出的例子就是目前河南省制漿造紙行業(yè)產(chǎn)值利潤低、結(jié)構(gòu)性污染嚴(yán)重，表現(xiàn)為廢紙制漿造紙企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、技術(shù)裝備差、污染排放量大的問題仍很嚴(yán)重，對改善所在區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量仍形成巨大壓力。河南省結(jié)構(gòu)減排立法的缺陷，表現(xiàn)為市場準(zhǔn)入制度不嚴(yán)格，尚未建立落后產(chǎn)能退出激勵機制，在淘汰落后產(chǎn)能、解決結(jié)構(gòu)性污染方面缺少法律支撐，結(jié)構(gòu)減排立法缺陷是造成結(jié)構(gòu)性污染控制不力的一個重要原因。 （四）清潔生產(chǎn)立法不足與企業(yè)實施清潔生產(chǎn)動力缺乏 清潔生產(chǎn)是從源頭削減污染，推動工

14、業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要途徑，是污染減排的重要抓手。據(jù)統(tǒng)計，2005 年到2010 年，河南省共計有 334 家企業(yè)開展了省級強制性清潔生產(chǎn)審核，行業(yè)涉及造紙、火電、鋼鐵、電解鋁、水泥、制革、化工、釀造、制藥等重污染行業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟效益 6.1 億元 / 年。通過開展清潔生產(chǎn)，降低了企業(yè)生產(chǎn)的資源和能源消耗，明顯提高了企業(yè)的經(jīng)濟效益和環(huán)境效益。但是，河南省的清潔生產(chǎn)總體水平仍然偏低，單位 gdp 排污強度還在高位，規(guī)模和技術(shù)裝備水平仍在下游，甚至個別行業(yè)還在低水平發(fā)展。清潔生產(chǎn)立法不足突出表現(xiàn)在政府激勵機制和法律追究機制還沒有建立起來。雖然清潔生產(chǎn)給企業(yè)帶來經(jīng)濟效益和環(huán)境效益，但在考核企業(yè)綜合指標(biāo)時

15、，由于政府有關(guān)部門沒有把企業(yè)實施清潔生產(chǎn)時需要的資金、技術(shù)、研發(fā)、獎勵等措施與企業(yè)實施清潔生產(chǎn)的效果掛鉤，影響企業(yè)開展清潔生產(chǎn)的積極性。再者，企業(yè)自主開展清潔生產(chǎn)有一定困難，實施清潔生產(chǎn)方案需要投入一定的裝備改造升級資金，中介機構(gòu)有意向參與培育和協(xié)助政府管理清潔生產(chǎn)市場，但由于沒有法律制度支持，沒有經(jīng)費來源，企業(yè)自愿開展清潔生產(chǎn)的動力明顯不足。此外，由于沒有強化企業(yè)開展強制性清潔生產(chǎn)審核的法律責(zé)任，2012 年新修訂的清潔生產(chǎn)促進法可操作性不強，而與其配套的具體實施細(xì)則還沒有發(fā)布，法律支撐不足，沒有強化企業(yè)開展強制性清潔生產(chǎn)審核的法律責(zé)任，企業(yè)對清潔生產(chǎn)的理念尚未形成共識，影響了清潔生產(chǎn)污染防

16、治的治本作用的有效發(fā)揮?？傮w來看，由于清潔生產(chǎn)制度的缺陷，河南省清潔生產(chǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。 （五）資源綜合利用立法缺乏與資源綜合利用水平偏低 河南省資源相對不足，環(huán)境容量有限，綜合利用率低，污染物產(chǎn)生量大，環(huán)境污染嚴(yán)重。一是資源的過渡開采嚴(yán)重。長期以來，大部分礦山企業(yè)重視產(chǎn)量和產(chǎn)值、重生產(chǎn)性投入，忽視綜合利用回收，漠視礦區(qū)的環(huán)境保護和污染治理，對資源進行掠奪性開采，致使每年把幾億噸尾礦、共生伴生礦作為廢物，直接向環(huán)境傾倒，導(dǎo)致許多礦區(qū)植被破壞、地下水位下降、土壤退化，部分礦體中的重金屬等有毒有害廢物不僅對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，而且對水環(huán)境造成持久性污染。二是資源的過渡消耗與浪費。由于在經(jīng)濟

17、發(fā)展中，對資源環(huán)境成本重視不夠，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、粗放型的發(fā)展模式造成對資源能源的過度消耗。再者，由于目前還沒有建立完善的資源回收機制，綜合利用水平低，造成資源過度消費。由于資源綜合利用水平和深加工能力較低，使生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢水、廢氣、廢渣、余熱等，絕大部分沒有采取綜合利用措施直接排放，對資源造成浪費，對環(huán)境造成污染。從河南省資源利用及其環(huán)境影響狀況看，通過建立健全資源綜合利用立法，提高資源綜合利用水平，以較少的資源和環(huán)境代價實現(xiàn)更長時間、更高水平、更好質(zhì)量的發(fā)展，是十分必要和緊迫的。 （六）畜禽養(yǎng)殖污染立法缺陷與畜禽養(yǎng)殖污染防治水平偏低 近年來河南省畜禽養(yǎng)殖業(yè)得到了快速發(fā)展，全省生豬和家禽存

18、欄量呈逐年遞增趨勢。但是，近年來畜禽養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展在解決畜產(chǎn)品供給和帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時，也帶來了日益嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。不少養(yǎng)殖場高濃度廢水未經(jīng)處理就直接排放，沼氣池和生化塘容量不足、超負(fù)荷使用的現(xiàn)象仍然存在，同時還存在著凈化功效不高等問題。另外，產(chǎn)業(yè)的縱向聯(lián)合極易造成養(yǎng)殖戶在某些區(qū)域密集成片，使養(yǎng)殖業(yè)與傳統(tǒng)種植業(yè)嚴(yán)重脫節(jié)，養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)生的大量糞便，容易造成局部地區(qū)養(yǎng)殖排放的污染負(fù)荷超出環(huán)境消納容量，從而帶來嚴(yán)重的環(huán)境問題。長期以來畜禽養(yǎng)殖行業(yè)重生產(chǎn)、輕治理的發(fā)展理念，致使該行業(yè)歷史欠賬較多，養(yǎng)殖行業(yè)污染呈現(xiàn)日益加劇態(tài)勢。目前，畜禽養(yǎng)殖行業(yè)普遍存在著不重視環(huán)保的問題，大多數(shù)養(yǎng)殖企業(yè)污染防治設(shè)施建

19、設(shè)嚴(yán)重滯后、污染防治水平相對較低。畜禽養(yǎng)殖污染防治相關(guān)法律法規(guī)分散，國家至今未出臺專門法律法規(guī)，依法環(huán)境監(jiān)管相對薄弱。由于畜禽養(yǎng)殖污染立法缺陷，畜禽養(yǎng)殖業(yè)主對自身畜禽養(yǎng)殖污染行為的危害性及其法律后果沒有明確的認(rèn)識，防治畜禽養(yǎng)殖污染的自覺性差。因此，有必要建全有利于污染減排的畜禽養(yǎng)殖污染防治法律制度，以期對畜禽養(yǎng)殖行為產(chǎn)生真正的引導(dǎo)、規(guī)范作用。#p#分頁標(biāo)題#e# 基于綠色發(fā)展與共享發(fā)展的河南省污染減排立法選擇 根據(jù)上述分析，全面推進污染減排工作，必須加強法律制度建設(shè)，需要以綠色發(fā)展和共享發(fā)展為價值取向，對現(xiàn)有立法予以補充、完善。 （一）關(guān)于排污許可證立法 為了發(fā)揮排污許可證制度在規(guī)范排污單位的

20、排污行為、有效控制污染物方面的重要作用，應(yīng)通過立法把所有排污單位都納入排污許可管理范圍。明確申領(lǐng)排污許可證的單位必須符合環(huán)境保護法律法規(guī)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的條件。明確環(huán)境保護主管部門對排污許可證執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查權(quán)，實現(xiàn)對排污行為的全面控制。同時，加大對無證排污和超標(biāo)排污行為的處罰力度。 （二）關(guān)于主要污染物排污權(quán)交易立法 為了激勵排污單位承擔(dān)環(huán)境保護責(zé)任的主動性、積極性，應(yīng)通過立法確立主要污染物排污權(quán)交易制度，將主要污染物列入有償使用和交易因子。排污權(quán)有償使用費應(yīng)依據(jù)環(huán)境容量和經(jīng)濟發(fā)展水平確定。初始排污權(quán)指標(biāo)通過總量控制指標(biāo)有償獲取，也可以通過市場交易取得。有償取得的排污權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。 （三）關(guān)于結(jié)構(gòu)減排立法 為了更有效解決結(jié)構(gòu)性污染問題，應(yīng)通過完善立法加快淘汰落后產(chǎn)能，除了對未按期完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的地區(qū)不予批準(zhǔn)新的項目外，對未按期完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的企業(yè)，進行一些權(quán)利限制，情節(jié)嚴(yán)重者，予以關(guān)停。完善市場準(zhǔn)入制度，通過嚴(yán)格項目備案、核準(zhǔn)和審批管理，嚴(yán)格控制雙高一資和低水平重復(fù)建設(shè)項目。同時，建立落后產(chǎn)能退出激勵機制，對完