淺談行政規(guī)范性文件界定

1、淺談行政規(guī)范性文件界定行政規(guī)范性文件是行政機關(guān)實施法律、法規(guī)和執(zhí)行政策，規(guī)范經(jīng)濟社會各領(lǐng)域事務(wù)的重要方式，是政府依法行政的重要手段，直接關(guān)系群眾切身利益。為此，各級政府及政府部門都十分重視行政規(guī)范性文件制定和管理工作，取得了一定成效。但實踐中，仍然存在實務(wù)操作上的困難，導(dǎo)致有關(guān)文件的界定存在縮小或擴大范圍，出臺“奇葩”文件的現(xiàn)象。本文僅從行政規(guī)范性文件的界定方面，結(jié)合工作實際談幾點淺陋看法。一、行政規(guī)范性文件的含義國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作通知（國辦發(fā)201837號）指出：“行政規(guī)范性文件是除國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機關(guān)或者法律

2、、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文”。二、行政規(guī)范性文件的認定要素（一）主體要素。行政規(guī)范性文件的制定主體通常有各級人民政府；縣級以上人民政府辦公廳（室）；縣級以上人民政府工作部門；縣級以上人民政府的派出機關(guān)和派出機構(gòu)；縣級以上人民政府依法賦予行政管理職能的事業(yè)單位；法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。臨時機構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、政府工作部門的派出機構(gòu)、部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)無權(quán)制定行政規(guī)范性文件。（二）職權(quán)要素。行政規(guī)范性文件是行政機關(guān)在法定范圍內(nèi)制定的，沒有法定職權(quán)或者超出本機

3、關(guān)的法定職權(quán)制定的行政規(guī)范性文件屬于無效的行政規(guī)范性文件。（三）權(quán)利義務(wù)要素。行政規(guī)范性文件的條文具有法律法規(guī)的特性。行政機關(guān)的工作規(guī)劃、計劃、要點、考核、監(jiān)督檢查等文件明顯不具備這一要素。（四）不特定要素。行政規(guī)范性文件涉及的對象是不特定的公民、法人和其他組織。行政許可、行政處罰、行政確認等法律文書是針對特定對象作出的，所以不是行政規(guī)范性文件。（五）普遍約束力要素。行政規(guī)范性文件在本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍約束性。人事任免決定及工作表彰、通報；報告、請示等文件明顯不具備這一特點。（六）反復(fù)適用要素。反復(fù)適用要素是指行政規(guī)范性文件在有效期內(nèi)具有反復(fù)適用的特性。三、界定行政規(guī)范性文件的幾點思路（一）重

4、實質(zhì)。從公文種類而言，人事任免決定及工作表彰、通報；報告、請示和議案；會議通知；商洽性工作函；行政機關(guān)的內(nèi)部工作制度；征地補償、安置方案一般不是行政規(guī)范性文件。但界定一個文件是否為行政規(guī)范性文件，應(yīng)當堅持實質(zhì)重于形式的原則，文件的名稱不決定文件性質(zhì)，從保障行政相對人的合法權(quán)益出發(fā)，凡對不特定公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)影響的，應(yīng)納入行政規(guī)范性文件管理。（二）重外部。因為行政機關(guān)的大部分文件是對內(nèi)部工作的安排、部署等，而行政規(guī)范性文件最直接的結(jié)果是影響相對人的權(quán)利義務(wù)，所以只涉及上級與下級之間，機關(guān)與機關(guān)之間，部門與部門之間有關(guān)工作分工、任務(wù)分解等文件而不涉及相對人的權(quán)利義務(wù)的文件就不

5、是行政規(guī)范性文件。行政規(guī)范性文件外部性特征主要從三個方面把握。一是依據(jù)的外部性，如果制定依據(jù)是法律、法規(guī)、規(guī)章，自然具有外部性，如果制定依據(jù)是上級內(nèi)部規(guī)定，就不是行政規(guī)范性文件。二是內(nèi)容的外部性。如果內(nèi)容是關(guān)于約束機關(guān)內(nèi)部的規(guī)定，就不具有外部性，如果是內(nèi)容約束的是機關(guān)之外的公民、法人和其他組織，那應(yīng)該具有行政規(guī)范性文件的特性。三是結(jié)果的外部性。雖然有些文件是針對內(nèi)部或者系統(tǒng)內(nèi)制發(fā)的，比如有關(guān)工作或辦事制度的規(guī)定，如執(zhí)行文件的結(jié)果可能會對外部管理對象增加不必要的負擔或義務(wù)，這就具有了外部性。（三）重規(guī)范。目前，對行政規(guī)范性文件的管理主要是從程序上進行管理。對行政規(guī)范性文件自身的規(guī)范化要求相對較少

6、，所以行政規(guī)范性文件質(zhì)量普遍不高。行政規(guī)范性文件自身的規(guī)范化要求包括名稱的規(guī)范性、格式的規(guī)范性、內(nèi)容的規(guī)范性等。名稱的規(guī)范性有利于把它與其他行政文件區(qū)別開來，比如實施意見、實施細則、實施辦法等，讓人從名稱上一看就一目了然，最好不用通知、公告、工作方案、實施方案等名稱。其次，從格式和內(nèi)容上也沒有明確規(guī)范，行政規(guī)范性文件雖不是法律，但其格式規(guī)范性相似法律文本的排列，其內(nèi)容表述方法也相似法律條文，語句嚴謹，權(quán)利義務(wù)表述明確，而不同于工作安排、總結(jié)報告、講話稿公文格式。規(guī)范性是行政規(guī)范性文件的本質(zhì)要求和基本特征，因此，要進一步明確行政規(guī)范性文件的規(guī)范化要求，以行政規(guī)范性文件的規(guī)范化特質(zhì)和其他行政文件進

7、行區(qū)別。四、實務(wù)中難以界定的幾類行政公文（一）涉及行政機關(guān)職責職權(quán)的文件在行政機關(guān)的各類文件中，有較多的一類文件是只涉及行政機關(guān)職責職權(quán)的文件，它并不涉及公民、法人和其他組織也就是行政相對人的權(quán)利義務(wù)。但這些文件的內(nèi)容或規(guī)定又往往會影響行政相對人權(quán)利義務(wù)。比如XX局關(guān)于工程質(zhì)量監(jiān)督管理的規(guī)定里面提到“工程驗收時，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當對項目法人上報的工程質(zhì)量等級進行核定。”表面上規(guī)定的是質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)職責，實質(zhì)上是對項目法人規(guī)定的義務(wù)。為防止行政機關(guān)擴大職權(quán)，縮減職責，行政機關(guān)職責職權(quán)的文件應(yīng)該納入行政規(guī)范性文件。（二）純義務(wù)性或純權(quán)利性文件對于權(quán)利義務(wù)規(guī)定非常明顯的行政文件是很容易判定為行政規(guī)范性文

8、件的，但對于那些純義務(wù)性或純權(quán)利性規(guī)定，甚至權(quán)利義務(wù)規(guī)定很模糊的文件就很難界定了。比如一個關(guān)于全民義務(wù)植樹的規(guī)定，它只對公民、法人和其他組織如何履行植樹義務(wù)作了規(guī)定；或者一個關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老金補償辦法，它只對失地農(nóng)民提出補償?shù)臋?quán)利作了規(guī)定；但有的文件規(guī)定相對人應(yīng)當配合做什么，有權(quán)提出什么要求等等，這些內(nèi)容表達模糊的文件，在實際工作中界定它是不是規(guī)范性文件就很難。這三類文件中，純義務(wù)性文件判定為行政規(guī)范性文件問題不大，純權(quán)利性文件因是給予行政相對人權(quán)益的文件，沒必要納入行政規(guī)范性文件管理。至于權(quán)利義務(wù)規(guī)定模糊的文件，還需要理論上的研究和實踐的總結(jié)進一步界定。（三）政策指導(dǎo)性文件政策指導(dǎo)性文件在行政文件中占有很大比例，也是很難與行政規(guī)范性文件想?yún)^(qū)別的一類文件。主要是行政機關(guān)為實現(xiàn)一定的行政管理目的或完成某項工作任務(wù)，而制定的工作方案、工作措施、考核獎勵辦法等文件。最常見的如關(guān)于創(chuàng)建精神文明城市的工作方案、關(guān)于食品安全大檢查的工作方案、關(guān)于XX獎的申報管理規(guī)定等，對這些文件要區(qū)別對待，如果是行政機關(guān)內(nèi)部執(zhí)行的管理規(guī)范、工作制度、工作方案等，就不是行政規(guī)范性行文件，如果涉及行政指導(dǎo)、行政獎勵、行政監(jiān)督等行政行為，且直接或間接影響行政相對人權(quán)利