行政規(guī)范性文件研究論文

1、行政規(guī)范性文件研究論文一、行政規(guī)范性文件之界定 行政規(guī)范性文件是個(gè)理論上的概念,在我國(guó)行政法學(xué)界并沒(méi)有形成統(tǒng)一的定義,不同的學(xué)者有不同的界定。如“行政規(guī)范性文件是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章,對(duì)社會(huì)實(shí)施管理,依法定權(quán)限和法定程序發(fā)布的規(guī)范公民、法人和其他組織行為的具有普遍約束力的政令?！?(p177)“本書(shū)所說(shuō)的規(guī)范性文件是指除法規(guī)、規(guī)章以外的由行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件?！?(p154)“規(guī)范性文件即行政規(guī)范性文件,是指行政主體在行政管理過(guò)程中,為傳達(dá)貫徹黨和國(guó)家的方針、政策,發(fā)布行政法規(guī)和規(guī)章,請(qǐng)示和答復(fù)問(wèn)題、指導(dǎo)、布置和商洽工作,報(bào)告情況和交流經(jīng)驗(yàn)而作的具有法定效力

2、和規(guī)范體式的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的抽象行政行為”3(p168)雖然學(xué)界對(duì)行政規(guī)范性文件的定義沒(méi)有達(dá)成一致,但大多學(xué)者傾向于把行政法規(guī)、行政規(guī)章排除在行政規(guī)范性文件之外另行討論。本人認(rèn)為,行政法規(guī)、行政規(guī)章和規(guī)章以下的其他行政規(guī)范性文件都是由行政機(jī)關(guān)而非立法機(jī)關(guān)制定的,屬性上應(yīng)當(dāng)是相同的,都屬于行政規(guī)范性文件的下位概念,只是位階不同,一個(gè)有名,一個(gè)無(wú)名而已。正如有的學(xué)者所說(shuō),“就行政規(guī)范性文件這一概念而言,雖然限定于行政法領(lǐng)域之內(nèi)的規(guī)范性文件,但廣義的解釋是指所有國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法制定的具有普遍約束力的各種規(guī)范性文件,包括行政法規(guī)和行政規(guī)章在內(nèi)?！薄靶姓?guī)范是與行政法規(guī)、行政規(guī)章相并列的、模式化的

3、概念,一并位于其上位概念行政規(guī)范性文件之下?！绷硗?從我國(guó)的立法實(shí)踐來(lái)看,行政訴訟法明確規(guī)定行政訴訟標(biāo)的只能是行政主體的具體行政行為,而在學(xué)理上與具體行政行為相對(duì)應(yīng)的,被排除在受案范圍之外的行政行為,即行政訴訟法第12條第2項(xiàng)所列的“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等”,則被稱為抽象行政行為。1999年11月24日最高人民法院通過(guò)的關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋第3條則進(jìn)一步明確規(guī)定:“行政訴訟法第12條第2項(xiàng)所規(guī)定的具有普遍約束力的決定、命令,是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件?！笨梢?jiàn),我國(guó)行政訴訟法也是把行政法規(guī)、規(guī)章

4、和其他行政規(guī)范性文件歸為一類(lèi)的。 所以本文把行政法規(guī)、行政規(guī)章置于行政規(guī)范性文件概念之下,將行政規(guī)范性文件概念界定為各級(jí)各類(lèi)國(guó)家行政機(jī)關(guān)為貫徹執(zhí)行法律,實(shí)施社會(huì)管理,規(guī)范公民、法人和其他組織的行為,依法制定、頒布的具有普遍約束力的各種規(guī)范性文件,包括行政法規(guī)、行政規(guī)章、公告、命令、通知、批復(fù)、指示、決定等等在內(nèi)。 二、行政規(guī)范性文件制定行為之屬性分析 當(dāng)前我國(guó)不少學(xué)者之所以反對(duì)對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查,一個(gè)重要理由是,行政規(guī)范性文件,特別是國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的制定在本質(zhì)上屬于立法行為。根據(jù)我國(guó)議行合一的政治體制,司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)在立法機(jī)關(guān)之下,共同對(duì)立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,司法機(jī)關(guān)對(duì)立法行為

5、只能執(zhí)行,而不能質(zhì)疑,所以對(duì)行政規(guī)范性文件不能進(jìn)行司法審查。那么制定行政規(guī)范性文件的行為究竟是不是立法行為呢? 目前我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)“立法”這一概念有各種各樣的定義,概括起來(lái)可分為三種:一種是泛立法主義,認(rèn)為凡制定抽象的規(guī)范性文件的行為都是立法,不僅制定規(guī)章的行為是立法,而且各級(jí)政府包括鄉(xiāng)政府發(fā)布文件的行為也是立法;另一種是廣義立法主義,認(rèn)為制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的行為都是立法,制定其他規(guī)范性文件的行為不是立法;再一種是狹義立法主義或稱為憲政主義,認(rèn)為只有權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律和地方性法規(guī)的行為才是立法,其他都不是立法。4(p160)筆者贊同狹義立法主義的觀點(diǎn),只有民選的代表民意的各級(jí)人大

6、及其常委會(huì)制定規(guī)范性文件的行為才是立法。立法最本質(zhì)的東西是創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù),通過(guò)對(duì)公民權(quán)利義務(wù)的影響達(dá)到對(duì)社會(huì)的調(diào)控。而按照人民民主和社會(huì)契約的政治理論,人民是國(guó)家主權(quán)的享有者,對(duì)人民的權(quán)利義務(wù)施加任何影響就必須經(jīng)過(guò)人民的同意,所以,在代議制之下,立法權(quán)應(yīng)由民選的立法機(jī)關(guān)來(lái)行使,而不能由行政機(jī)關(guān)來(lái)行使,這是民主、法治的根本要求?！霸谝粋€(gè)自由的國(guó)家里,每個(gè)人都被認(rèn)為具有自由的精神,都應(yīng)該由自己來(lái)統(tǒng)治自己,所以立法權(quán)應(yīng)該由人民集體享有?！薄叭绻⒎?quán)和行政權(quán)集合在同一個(gè)人或同一官吏團(tuán)體的時(shí)候,自由不能存在。因?yàn)槿藗儞?dān)心同一君主或立法機(jī)關(guān)制定專制法律,而以暴虐的方式執(zhí)行?！?(p158)“立法權(quán),從

7、它的理性原則來(lái)看,只能屬于人民的意志,因?yàn)橐磺袡?quán)利都應(yīng)該從這個(gè)權(quán)力中產(chǎn)生,它的法律必須對(duì)任何人不能有不公正的做法?！?(p140)我國(guó)憲法第58條規(guī)定,全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。也充分證實(shí)了這一點(diǎn)。 而行政規(guī)范性文件也是權(quán)利義務(wù)規(guī)范,也能對(duì)人民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響,為什么制定行政規(guī)范性文件的行為又不是立法行為。原因在于行政規(guī)范性文件只是對(duì)法律的細(xì)化和貫徹落實(shí),是執(zhí)行性的,它不能創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是行政行為而非立法行為。 第一,國(guó)家行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行性質(zhì)在我國(guó)憲法中已有明確規(guī)定,“中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院,即中央人民政府,是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),是最

8、高國(guó)家行政機(jī)關(guān)”;“地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)”。正因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)并非權(quán)力機(jī)關(guān),所以行政機(jī)關(guān)頒制的規(guī)范性文件,即抽象行政行為的產(chǎn)物并不能創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù),否則,將偏離執(zhí)行性的行政本義。另一方面,抽象行政行為作為行政行為的重要組成部分或表現(xiàn)形式,其“抽象”性質(zhì)實(shí)質(zhì)上同樣是具體而個(gè)別的,只是在行政行為這個(gè)范圍內(nèi)的,是相對(duì)于其他具體行政行為的。相對(duì)于憲法意義上的制定法律的行為來(lái)講,它是具體的。換言之,抽象行政行為這種基于法律之實(shí)施而制定規(guī)范性文件的行為,依然體現(xiàn)著行政權(quán)的執(zhí)行性、具體性。因此,行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為不能與立法機(jī)關(guān)的立法行為相提并論。 第二,

9、在我國(guó),行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件是以“根據(jù)”為原則的。憲法第89條第一項(xiàng)規(guī)定:國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律,規(guī)定行政措施,制定行政法規(guī),發(fā)布決定和命令;憲法第90條第2款規(guī)定:各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令,在本部門(mén)的權(quán)限內(nèi),發(fā)布命令、指示和制定規(guī)章;地方組織法第60條第1款規(guī)定:省、自治區(qū)、直轄市的人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī),制定規(guī)章,報(bào)國(guó)務(wù)院和本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。省、自治區(qū)的人民政府所在地的市級(jí)人民政府,可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)制定規(guī)章,報(bào)國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民政府以及本級(jí)人

10、民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?？梢哉f(shuō),行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件,追根溯源,最終都必須以權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律為根據(jù)。所謂“根據(jù)”,現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典的解釋是:“把某種事物作為結(jié)論的前提或語(yǔ)言行動(dòng)的基礎(chǔ)?！奔热皇乔疤岷突A(chǔ),我們可以推斷,在沒(méi)有法律這個(gè)前提和基礎(chǔ)的情況下,是不能先行制定行政規(guī)范性文件的;在有法律這個(gè)前提和基礎(chǔ)的情況下,制定行政規(guī)范性文件也必須忠實(shí)于法律,不得隨意篡改和變更,特別是對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的規(guī)定,更是不能隨意增加、改變或取消,否則就違背了“根據(jù)”原則。而對(duì)于另外一種情形,授權(quán)立法,行政機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)雖然可以創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù),但這并不是沒(méi)有限制的,它必須根據(jù)授權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán),不得

11、違背授權(quán)的范圍和授權(quán)目的,所以,從一定意義上說(shuō),根據(jù)授權(quán)立法所制定的行政規(guī)范性文件仍是執(zhí)行性的,只是它所執(zhí)行的不是權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律,而是權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)罷了。 第三,制定行政規(guī)范性文件雖然在形式上具有立法行為的特征和規(guī)律,但與權(quán)力機(jī)關(guān)的立法還是有本質(zhì)差別的。行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,其規(guī)范性文件的頒行遵循的是效率優(yōu)先的行政程序,而不是“合議”的立法程序,故而抽象行政行為先天地缺乏充分反映民意的制度基礎(chǔ),使得其法律效力處于有爭(zhēng)議的待定狀態(tài)。之所以這樣說(shuō),是因?yàn)榉芍蔀榉?其“所絕對(duì)必需的條件,即社會(huì)的同意”(洛克語(yǔ))。故而行政規(guī)范性文件的制定行為先天地缺乏充分反映民意的制度基礎(chǔ),它只是套用了“

12、立法”的名稱,使不少人把它與議會(huì)的立法行為混同起來(lái)。實(shí)際上,憲法和法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以制定行政規(guī)范性文件,只是一種規(guī)范制定權(quán),是為了行政管理的需要,實(shí)現(xiàn)從個(gè)別管理到批量管理的轉(zhuǎn)換,是管理數(shù)量上的變化,性質(zhì)上并沒(méi)有改變,仍是對(duì)法律的執(zhí)行,屬于行政權(quán),是行政權(quán)的下位范疇。正如行政法學(xué)者孫笑俠所言,“行政權(quán)又可分為規(guī)范制定權(quán)、命令權(quán)、組織權(quán)、證明權(quán)、審批權(quán)、檢查權(quán)、處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、調(diào)處權(quán)、裁決權(quán)、監(jiān)督權(quán)、許可權(quán)等等,從而構(gòu)成行政權(quán)力體系?！?(p198)另一位學(xué)者姜明安也認(rèn)為,“廣義的行政規(guī)范性文件包括行政法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件,其形式有決議、決定、規(guī)定、規(guī)程、公告、通告、布告、

13、命令、辦法等。行政法規(guī)、規(guī)章相對(duì)于法律來(lái)說(shuō)是執(zhí)行性的,是為執(zhí)行法律而將法律的原則性條款具體化。因此,制定行政法規(guī)和規(guī)章的行為屬于廣義執(zhí)法的范疇?！?(p148)“行政立法的性質(zhì):行政立法屬于行政行為?！?(p143)美國(guó)聯(lián)邦行政程序法第551節(jié)第13款規(guī)定:行政行為包括行政機(jī)關(guān)的法規(guī)、裁定、許可證、制裁、救濟(jì)的全部或一部分,或者和上述各項(xiàng)相當(dāng)或否定的行為或不作為。這也說(shuō)明了行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件屬于行政行為,而非立法行為。 另外,雖然立法法對(duì)我國(guó)行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)和規(guī)章的行為作出了規(guī)定,但這一規(guī)定是基于行政法規(guī)和規(guī)章的制定具有一定的立法特征和規(guī)律而作出的,而并不意味著它們?cè)谛惺怪鴩?guó)家立法

14、權(quán),也不意味著它們和立法權(quán)有相同的性質(zhì)和地位。特別是部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定應(yīng)否納入立法法的調(diào)整范圍,曾經(jīng)有過(guò)激烈的爭(zhēng)論,將它們?cè)诹⒎ǚㄖ凶鞒鼋y(tǒng)一規(guī)定,一個(gè)重要目的就是對(duì)這一行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范,而不是說(shuō)制定規(guī)章的活動(dòng)本身就是立法。 還要說(shuō)明的一點(diǎn)是關(guān)于國(guó)務(wù)院自主行政立法權(quán)的問(wèn)題。憲法第89條第一項(xiàng)規(guī)定:國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律,規(guī)定行政措施,制定行政法規(guī),發(fā)布決定和命令。目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為根據(jù)該項(xiàng)規(guī)定,國(guó)務(wù)院可以在沒(méi)有上位法,沒(méi)有授權(quán)的情況下直接依據(jù)憲法自主立法,確立新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,從而使國(guó)務(wù)院分享了全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)。對(duì)此觀點(diǎn)本人不敢茍同,照這個(gè)說(shuō)法,“根據(jù)憲法和法律”的“和”

15、字就等于“或者”了,當(dāng)法律空缺時(shí),就變成了“根據(jù)憲法,在與法律不抵觸的前提下”。這樣理解并非憲法的本意,畢竟“和”與“或者”是有很大差別的。更何況讓國(guó)務(wù)院分享全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)與法律必須征得社會(huì)同意理論相違背。雖然在我國(guó)實(shí)踐中的確存在國(guó)務(wù)院在沒(méi)有上位法,沒(méi)有授權(quán)的情況下自主立法的事實(shí),如國(guó)務(wù)院關(guān)于新聞出版、宗教自由、社團(tuán)管理等方面的行政法規(guī)就是如此。但現(xiàn)存的不一定就是合理正確的,出現(xiàn)這種情況是在當(dāng)時(shí)特定的歷史條件下,由于新中國(guó)剛剛成立,百?gòu)U待興,立法任務(wù)又繁重,而立法機(jī)關(guān)又較弱,行政權(quán)力相對(duì)較強(qiáng),為滿足現(xiàn)實(shí)行政管理的法律需要而順勢(shì)分享了立法機(jī)關(guān)的立法權(quán),這只能是權(quán)宜之計(jì)。如今條件成熟了

16、,必須把它糾正和理順過(guò)來(lái),由立法機(jī)關(guān)把這些行政法規(guī)上升為法律,填補(bǔ)法律空白。如這兩年全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)就把國(guó)務(wù)院頒布的公務(wù)員管理暫行條例和治安管理處罰條例上升為公務(wù)員法和治安管理處罰法。 國(guó)務(wù)院作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),必須嚴(yán)格根據(jù)法律制定行政法規(guī)、規(guī)章,對(duì)沒(méi)有相應(yīng)的上位法律,立法機(jī)關(guān)沒(méi)有相應(yīng)技術(shù)力量,現(xiàn)實(shí)又需要制定的行政法規(guī),必須由權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定,國(guó)務(wù)院不應(yīng)享有自主行政立法權(quán)。這樣,在權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系上,既堅(jiān)持了“人大”(國(guó)會(huì))至上制度,保證立法權(quán)始終掌握在由人民選舉產(chǎn)生的、能直接反映公共意志和要求的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)手中,以保證立法的民主性;又能提高國(guó)家的管理效率,保證

17、國(guó)家行政機(jī)關(guān)有足夠的權(quán)力對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效管理,以實(shí)現(xiàn)立法的靈活性、能動(dòng)性。正如學(xué)者所言:議會(huì)立法至上,無(wú)法律即無(wú)行政,行政之準(zhǔn)據(jù)唯制定法是也,立法務(wù)求細(xì)密,避免概括條款,習(xí)慣法、法理及司法判例、行政解釋均不得為行政法之法淵源,行政規(guī)章命令不得為拘束人民之規(guī)范成為近代立法國(guó)之基本信條。10(p67) 從以上分析得知,行政規(guī)范性文件,包括行政法規(guī)的制定行為在本質(zhì)上屬于行政行為,而非立法行為。那么,司法機(jī)關(guān)作為與行政機(jī)關(guān)并列平行的機(jī)關(guān),作為專司判斷的司法機(jī)關(guān),肩負(fù)監(jiān)督全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律貫徹落實(shí)的重大職責(zé),完全有能力也有必要對(duì)行政規(guī)范性文件是否違反全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律進(jìn)行司法審查,這是權(quán)力分工制約的體現(xiàn),也是保障公民的合法權(quán)益,促使行政機(jī)關(guān)依法行政的現(xiàn)實(shí)需要。 摘要:行政規(guī)范性文件違法在我國(guó)當(dāng)前是一個(gè)越來(lái)越嚴(yán)重的問(wèn)題,由法院對(duì)各種行政規(guī)范性文件是否違法進(jìn)行審查已受到社會(huì)各界的重視。對(duì)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件