就業(yè)保險制度的源起、特點及制度構建

1、就業(yè)保險制度的源起、特點及制度構建近年來國內(nèi)學界對失業(yè)保險制度的就業(yè)促進功能研究頗為關注，試圖把就業(yè)促進制度與失業(yè)保險制度有機結合，不斷探索從就業(yè)促進的角度對失業(yè)保險制度的不足進行完善，這基本符合我國現(xiàn)實情況及國際發(fā)展趨勢。但在探索過程中卻忽略了從失業(yè)保險到就業(yè)保險的發(fā)展趨勢及改革路徑，未能意識到這種發(fā)展趨勢能解決失業(yè)保險制度與就業(yè)促進制度的銜接問題。本文嘗試對保險業(yè)先進國家和地區(qū)的就業(yè)保險制度進行探討，以促進失業(yè)保險制度之完善，推動就業(yè)保險制度之構建。一、就業(yè)保險制度的源起就業(yè)保險制度建立在失業(yè)保險制度的基礎之上。失業(yè)保險制度創(chuàng)建于20世紀初期，在失業(yè)保險制度的發(fā)展初期，對失業(yè)人員進行基本生

2、活保障成為重點。20世紀70年代，在多次經(jīng)濟危機的沖擊下，充分就業(yè)階段在西方發(fā)達國家被宣告結束。尤其是20世紀80年代，在世界石油危機的沖擊下，西方國家通貨膨脹日益嚴重，國際競爭更加激烈，很多西方發(fā)達國家的失業(yè)率大幅攀升，出現(xiàn)了20世紀30年代以來最為嚴重的失業(yè)局面。西方國家為緩解失業(yè)壓力，它們對失業(yè)保險制度和公共就業(yè)服務制度進行了大幅度地改革1。例如，在英國、加拿大和日本等西方發(fā)達國家，失業(yè)保險被就業(yè)保險和求職津貼所替代，并將就業(yè)促進與失業(yè)津貼的發(fā)放緊密結合，實現(xiàn)統(tǒng)一和集中管理。從表面上看，就業(yè)保險與失業(yè)保險只有一字之差，但是其內(nèi)涵與價值取向已有天壤之別，保障與促進就業(yè)是就業(yè)保險制度的根本目

3、的，與失業(yè)保險制度強調(diào)的失業(yè)給付、生活保障具有明顯的區(qū)別。1.發(fā)達國家與地區(qū)建立就業(yè)保險制度概況。發(fā)達國家與地區(qū)均已建立了較為完善的失業(yè)保險制度，它們都認為，失業(yè)保險應配合充分就業(yè)政策，不僅是補償失去工作者的社會保險制度，更是運用基金以協(xié)助就業(yè)服務、職業(yè)訓練以及預防失業(yè)的措施。為此，德國自1969年施行的就業(yè)促進法可以說是世界綜合性就業(yè)政策;的典范和開端;日本早在1947年實施的失業(yè)保險法被1975年施行的就業(yè)保險法所取代，旨在謀求工人生活安定的同時，使求職活動容易進行，促進其就職并有助于工人職業(yè)的穩(wěn)定，從而預防失業(yè)，增加雇用機會，改善雇用結構，開發(fā)和提高工人的能力，增進工人的福利;2。韓國于

4、1995年施行就業(yè)保險法;加拿大于1996年施行就業(yè)保險法取代1940年的失業(yè)保險法;英國、愛爾蘭的國民保險自1987年以來，失業(yè)給付單位與就業(yè)給付單位亦逐漸整合為單一主體，在英國，失業(yè)保險被求職者津貼所代替，布萊爾工黨政府在1997年上臺，工作福利;被提倡，新政;被全面推行，其基本思路是，實現(xiàn)再就業(yè)是解決失業(yè)問題的根本方法3;我國臺灣地區(qū)于2003年施行就業(yè)保險法取代1999年施行的勞工保險失業(yè)給付實施辦法?？梢姡@些國家和地區(qū)在原有失業(yè)保險制度的基礎上，逐步構建就業(yè)保險制度已經(jīng)成為一種發(fā)展趨勢。2.建立就業(yè)保險制度的原因。建立就業(yè)保險制度絕對不是簡單的文字游戲，而是失業(yè)保險具有制度的局限性

5、，造成了失業(yè)保障有余、就業(yè)促進不夠的現(xiàn)實困境，特別是不能充分與就業(yè)促進等制度相結合，造成了失業(yè)保險與就業(yè)促進兩張皮的局面。因此，一些國家和地區(qū)紛紛建立內(nèi)涵更為豐富、保障更為科學、與相關制度銜接更為緊密的就業(yè)保險制度。(1)失業(yè)保險制度保障失業(yè)有余、促進就業(yè)不足。失業(yè)保險的根本目的是在保障投保者失業(yè)風險的基礎上促進其再就業(yè)。但是現(xiàn)實中失業(yè)保險存在著養(yǎng)懶漢的詬病，僅能為投保者在一定程度上解決生活的后顧之憂，并不能提升失業(yè)者的再就業(yè)熱情。為此，很多國家和地區(qū)都在改良失業(yè)保險制度。在制度設計上，特別強調(diào)實現(xiàn)再就業(yè)的中心地位。一是在失業(yè)保險金的給付數(shù)量上推行差別制度，促使失業(yè)人員積極尋找工作機會實現(xiàn)再就

6、業(yè)。依據(jù)實際失業(yè)期的長短來確定失業(yè)給付，失業(yè)期越短失業(yè)給付的標準就越高。二是在保險金的給付條件上，實行限制性要求，促使失業(yè)人員盡快實現(xiàn)再就業(yè)。例如，美國規(guī)定失業(yè)人員在領取失業(yè)保險金期間，必須按照當?shù)厥I(yè)保險申領辦公室預先約定的時間去報告尋找工作的情況或接受職業(yè)指導1。三是不斷加大對促進就業(yè)資金的投入，將失業(yè)保險基金用于職業(yè)介紹和職業(yè)培訓。如在德國失業(yè)保險基金的支出中，除60%用于保險給付外，余下40%中的大部分被用于職業(yè)介紹、職業(yè)培訓及其補貼、補助企業(yè)雇傭等促進就業(yè)的工作上4;法國通過全國700多所職業(yè)介紹機構為失業(yè)人員提供再就業(yè)服務幫助，并規(guī)定其26%的工作經(jīng)費由失業(yè)保險基金提供;英國對參加

7、培訓并取得資格證書的失業(yè)人員，分別按資格等級增加失業(yè)保險給付;美國規(guī)定參加職業(yè)培訓的失業(yè)人員，可適當延長失業(yè)保險給付期1。四是重視對失業(yè)人員提供再就業(yè)培訓和就業(yè)信息服務。在美國，培訓的專業(yè)設置、課程設置、教學活動等各項工作要以社會經(jīng)濟發(fā)展的近期、長遠需要及就業(yè)趨勢為依據(jù)1。在法國，再就業(yè)培訓項目不僅向失業(yè)者提供指導與咨詢服務，而且在培訓前還對其失業(yè)者進行職業(yè)能力及技能評估;在捷克，專門設立職業(yè)指導工作室，幫助失業(yè)者規(guī)劃職業(yè)前途;定期舉辦職業(yè)指導課程，通過專家講解和播放各職業(yè)的介紹錄像，使求職者了解各職業(yè)的具體工作范圍5。(2)失業(yè)保險制度難以與就業(yè)促進等相關制度無縫對接。一般來講各國的失業(yè)保險

8、制度都賦予了其就業(yè)促進職能，但在現(xiàn)實操作中，往往將大量的人力物力用于失業(yè)登記、認定、失業(yè)保險金的發(fā)放等領域，對促進就業(yè)、職業(yè)培訓、就業(yè)服務等方面投入不夠。而事實上勞動者面臨的就業(yè)與失業(yè)，承上是就業(yè)促進，啟下是失業(yè)保險與社會救濟，而且勞動者的整個就業(yè)過程處于就業(yè)促進制度的全面關注之下。失業(yè)保險制度在當前就業(yè)促進為導向的社會背景下，顯然難以與相關制度進行無縫對接。其難點主要體現(xiàn)在:一是失業(yè)保險基金的構成與運用的障礙。投保者的保險對象是工資損失，且以工資為基礎繳納失業(yè)保險費，并沒有明確規(guī)定政府的出資比例、額度，因而失業(yè)保險基金不能過多運用于就業(yè)促進的領域;而就業(yè)保險制度則明確規(guī)定了政府的出資比率、額

9、度，根本目的是為了保障與促進就業(yè)。二是在失業(yè)保險制度下，已繳納規(guī)定期限保費的非自愿失業(yè)者，可以直接申請失業(yè)救濟金，并不完全以積極尋找工作或參加職業(yè)培訓為前提，對提前就業(yè)一般也無獎勵，不利于促進失業(yè)者積極尋找工作實現(xiàn)再就業(yè);而就業(yè)保險制度則明確規(guī)定，以失業(yè)者進行積極求職或職業(yè)培訓為發(fā)放救濟金或培訓津貼的前提，有利于促進再就業(yè)?？梢姡蜆I(yè)保險制度實現(xiàn)了與就業(yè)促進制度的對接，即勞動者未就業(yè)前政府有義務促進勞動者初次就業(yè)，勞動者就業(yè)之后，則由勞動者、用人單位與政府共同保障勞動者穩(wěn)定就業(yè)，勞動者失業(yè)之后政府與就業(yè)保險經(jīng)辦機構共同促進其再就業(yè)。二、就業(yè)保險制度的特點與失業(yè)保險不同，就業(yè)保險以更積極主動的措

10、施，幫助失業(yè)者返回工作，或者促進一個更健康的工作和家庭生活平衡措施，并整合政府就業(yè)促進機構與失業(yè)保險經(jīng)辦機構的職能，使其合二為一。1.嘗試用保險的方式解決就業(yè)問題。就業(yè)保險制度整合失業(yè)保險制度及政府就業(yè)促進職責，既保證失業(yè)者的正常生活，又積極幫助失業(yè)者實現(xiàn)再就業(yè)，并積極預防勞動者失業(yè)。這是就業(yè)保險與失業(yè)保險最顯著的區(qū)別。國家嘗試使用保險的方式、方法解決就業(yè)問題，投保費用一般由勞動者與用人單位共同繳納，如果遇特殊困難及特殊情況可由政府負責繳納，在幫助失業(yè)者再就業(yè)領域政府亦負擔一定比例的費用，以盡到政府就業(yè)促進及失業(yè)預防的職責，充實就業(yè)保險基金并保證其安全。這大大提高了勞動者的投保積極性。2.保險

11、覆蓋的范圍更廣。一般來說，就業(yè)保險希望覆蓋所有具有失業(yè)風險的勞動者，不分行業(yè)、職業(yè)，只要有失業(yè)風險均應當參保。各國(地區(qū))的失業(yè)保險覆蓋面，一般也都經(jīng)歷了由小到大、由嚴到松的過程，覆蓋范圍在逐步地擴大。不僅將各類企業(yè)、事業(yè)單位雇員納入保險范圍，有些國家(地區(qū))如美國，失業(yè)保險的范圍覆蓋國家公務員;如德國和日本，失業(yè)保險的范圍覆蓋農(nóng)民;日本還規(guī)定，季節(jié)性受雇者、短期受雇者可享受一次性失業(yè)保險金6133。如我國臺灣地區(qū)規(guī)定本地區(qū)人之外籍、大陸及港澳地區(qū)配偶依法在臺參加工作皆須參加保險7。3.失業(yè)給付的附加條件增多，預防失業(yè)及就業(yè)促進更為積極。失業(yè)給付只是消極的暫時滿足被保險人的所得中斷，但是，就業(yè)

12、保險制度帶有先進國家就業(yè)促進法的本質(zhì)，再以各種積極促進就業(yè)措施，達到幫助失業(yè)者重回職場的目的869。為了盡早實現(xiàn)失業(yè)者再就業(yè)，就業(yè)保險制度往往規(guī)定了領取失業(yè)金的諸多條件，除了非主動失業(yè)并就業(yè)或投保滿一定年限等前提條件外，往往還要求失業(yè)者有一定的等待期限，特別是規(guī)定必須有某些積極性作為。例如我國臺灣地區(qū)規(guī)定:領取失業(yè)給付者，應于辦理失業(yè)再認定時，至少提供2次以上之求職記錄，始得繼續(xù)請領;為滿足條件又未限期補正者，即停止發(fā)給失業(yè)給付，以促進失業(yè)者再就業(yè)7。另外，就業(yè)保險制度具有越來越強的預防失業(yè)的思想，最重要的預防措施是職業(yè)咨詢與介紹。與其在失業(yè)后提供失業(yè)給付及其他積極地促進就業(yè)措施，不如在勞動者

13、失業(yè)之前即提供各種輔助，包括進修訓練與繼續(xù)訓練，其效果可能更為有效，所支出的費用也可能較為節(jié)省869。并特別規(guī)定就業(yè)促進支出的比例，如德國在就業(yè)保險基金的支出范圍中，約有40%的比例用于職業(yè)培訓、職業(yè)介紹、補助企業(yè)雇用等促進就業(yè)的積極措施;日本企業(yè)需要按雇員工資的035%繳納就業(yè)促進費，專門用于促進就業(yè)工程，現(xiàn)在約占企業(yè)繳納雇用保險費的30%6146。4.明確政府出資的范圍，追求財務獨立。追求就業(yè)保險的財務獨立，除了明確用人單位與勞動者的繳費義務以外，主要是厘清政府的出資責任及管理權限，就業(yè)保險制度承擔了政府的就業(yè)預防與就業(yè)促進職責，政府必須從公共財政預算中列支一定比率的費用予以支持。而且特別

14、需要指出的是，政府預算可以支持就業(yè)保險基金，但是不能將就業(yè)保險基金納入政府的公共預算進行占用或挪用。在德國和日本，就業(yè)保險強調(diào)政府、單位和勞動者的共同責任，其中失業(yè)津貼部分由企業(yè)和雇員各承擔一半，政府給予適當?shù)难a貼。并特別強調(diào)了政府對就業(yè)促進與失業(yè)救濟的出資責任及出資比例。5.整合政府就業(yè)促進部門及失業(yè)保險經(jīng)辦機構的職能。此處討論的整合主要是指職能整合。就業(yè)保險既包含了傳統(tǒng)的失業(yè)保險職能，又涵蓋了就業(yè)預防、就業(yè)促進等職能。為了減政便民、提高效率、厘清職責，發(fā)達國家和地區(qū)一般都整合了政府就業(yè)促進部門與失業(yè)保險經(jīng)辦機構的職能，成立職責更加清晰、服務更加便捷的就業(yè)保險經(jīng)辦機構，或者直接賦予就業(yè)保險經(jīng)

15、辦機構新的職能。將失業(yè)預防、就業(yè)咨詢、失業(yè)審核登記、就業(yè)推薦、安排職業(yè)培訓、發(fā)放失業(yè)金或培訓津貼等職能實行整合，以達減政便民的目的。三、構建我國就業(yè)保險制度之探討從世界范圍來看，在社會保險項目中，實行失業(yè)保險制度的國家數(shù)量最少，只有近40%的比例6133。失業(yè)保險的發(fā)展相對滯后，主要是受到經(jīng)濟發(fā)展水平對失業(yè)保險支付能力的制約，以及受不同國家的就業(yè)理念和就業(yè)狀況影響。可以說，我國20世紀90年代建立的失業(yè)保險制度雖然問題很多、極不完善，但是畢竟走到了世界的前列。因此，面對當前發(fā)達國家和地區(qū)逐步將失業(yè)保險升級為就業(yè)保險的發(fā)展趨勢，我們必須要學習、要研究、要借鑒，但絕對不是全盤照搬，也不是借鑒得越多

16、越好，學習得越快越好，而是要以我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀承受能力為基礎，以越符合我國國情，越具有實際操作性，越能為廣大勞動者接受為標準，先易后難、穩(wěn)步推進。1.逐步擴大覆蓋面。雖然我國的社會保險法規(guī)定:職工應當參加失業(yè)保險;，但在我國當前的實踐領域，還遠沒有覆蓋所有具有失業(yè)風險的勞動者，僅覆蓋城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位的部分勞動者，即國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè);的勞動者等。是對以戶籍劃分為基礎的城鎮(zhèn)勞動者提供就業(yè)保障和失業(yè)保護的局部覆蓋9。廣大農(nóng)村勞動者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、個體勞動者等，還沒有納入失業(yè)登記的范圍，不能參加失業(yè)保險。大量游離于國民待遇;之外的勞動者，如果不適

17、時納入并建立我國就業(yè)保險制度，切實落實就業(yè)保險制度;的相關理念，不僅違背公平原則，而且不利于我國社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。保險的覆蓋面最理想的狀態(tài)是覆蓋全體勞動者，但是事實上，至今沒有任何國家完全實現(xiàn)。就我國而言，理想的狀態(tài)是覆蓋全體有失業(yè)風險的勞動者。因為我國的部分勞動者比如公務員、事業(yè)單位工作人員、部分軍方人員等基本上沒有失業(yè)風險，或者說至少暫時不需要失業(yè)保險。擴大我國失業(yè)保險覆蓋范圍可以考慮的路徑是:就地域而言，先城市后農(nóng)村;就行業(yè)而言，先工業(yè)、服務業(yè)后農(nóng)業(yè)，逐步覆蓋至全體有失業(yè)風險的勞動者。2.完善保險費率與保險待遇制度。就失業(yè)保險費率問題而言，我國當前是對用人單位征收比例固定的、

18、統(tǒng)一的失業(yè)保險費，千篇一律地要求城鎮(zhèn)用人單位為失業(yè)風險承擔完全相同責任的做法，不利于提高用人單位對失業(yè)保險金繳納的積極性。一些用人單位由于失業(yè)風險較高或效益不好，它們孜孜以求地希望借助失業(yè)保險基金將解雇和失業(yè)成本向外轉嫁;而一些就業(yè)關系穩(wěn)定的用人單位和經(jīng)濟效益較好的行業(yè)，因為產(chǎn)生的失業(yè)人員較少，對參加失業(yè)保險容易產(chǎn)生抵觸情緒，會想方設法地逃避或減少繳納失業(yè)保險費，容易導致失業(yè)保險基金收入的大量流失10。為此，可以考慮建立浮動的失業(yè)保險費繳納機制，在一定時期內(nèi)如果用人單位沒有或僅少量解雇員工，可以考慮降低繳費例;同理如果用人單在一定時期內(nèi)解雇員工超過一定比率，可以考慮提高繳費例。以此提高用人單位

19、繳費的積極性，并可以獎勵先進;懲罰落后;。就失業(yè)保險制度的支付機制而言，失業(yè)保險金的支付方式對高收入群體產(chǎn)生負激勵效應，不利于吸引高收入群體參加失業(yè)保險11。較低的失業(yè)保險金支付水平，不僅不能平衡高收入群體日常的消費水平，而且在幫助他們尋找新工作以實現(xiàn)再就業(yè)方面所起的作用也不明顯，因為他們尋找工作往往需要成本的較高，造成工資較高的勞動者沒有參加失業(yè)保險的現(xiàn)實動力12。可以借鑒先進國家的做法，如美、德、日三國的失業(yè)津貼數(shù)量均與失業(yè)者的原工資水平掛鉤6145。因工資收入不同，失業(yè)津貼的數(shù)量不等，使失業(yè)者在領取津貼期間收入比原來降低，但失業(yè)前后的經(jīng)濟地位反差不至于太大。為了防止收入過分懸殊，美、德、

20、日三國還規(guī)定了失業(yè)津貼的最高限額和最低限額，這比較符合我國的國情，最低限額應當高于城市居民最低生活保障標準，最高限額可以考慮不能高于當?shù)仄骄べY水平，并不得高于投保工資的60%，但是如家庭需要撫養(yǎng)或撫養(yǎng)的人數(shù)較多則可以適當提高比例。這樣不僅可以提高勞動者投保的積極性，也可以讓失業(yè)者在失業(yè)期間的基本生活水平不降低。3.加強就業(yè)促進和就業(yè)預防功能。我國就業(yè)促進法第15條規(guī)定了政府對全體勞動者有就業(yè)促進的義務，而且還規(guī)定了各級政府必須投入必要的就業(yè)專項資金，就業(yè)專項資金用于職業(yè)介紹、職業(yè)培訓、公益性崗位、職業(yè)技能鑒定、特定就業(yè)政策和社會保險等的補貼，小額貸款擔?；鸷臀⒗椖康男☆~擔保貸款貼息，以及

21、扶持公共就業(yè)服務等。從我國目前國家立法層面而言，失業(yè)保險基金僅用于資助城鎮(zhèn)部分繳納了保險費的失業(yè)勞動者，不可能覆蓋所有勞動者，不可能有足夠的資金投入到就業(yè)促進的領域，對于推薦就業(yè)、職業(yè)培訓等均未建立操作性強的規(guī)則。無論是對于失業(yè)者提前就業(yè)，還是對于用人單位減少裁員，都沒有相應的促進措施與安排。日本的促進就業(yè)資金是為了促進失業(yè)人員再就業(yè)而專門設立的，為了促進就業(yè)，日本政策性金融機構可以為失業(yè)或無業(yè)人員創(chuàng)業(yè)提供無擔保、無抵押貸款以支持創(chuàng)業(yè)，對在領取失業(yè)津貼期間實現(xiàn)再就業(yè)的勞動者給予適當?shù)莫剟?，如果提?5天以上實現(xiàn)再就業(yè)的，可以一次性領取到剩余失業(yè)津貼總額的1/36149150。我國完全可以適時借

22、鑒日本的做法，為失業(yè)或無業(yè)人員創(chuàng)業(yè)提供無擔保、無抵押貸款支持其創(chuàng)業(yè)，對于提前就業(yè)并簽訂超過1年以上勞動合同的勞動者，可以一次性發(fā)給一定比例的津貼，以作為對其提前就業(yè)的獎勵。我國還未重視發(fā)揮失業(yè)保險預防失業(yè)的作用，不利于我國就業(yè)市場及經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。從我國國情出發(fā)，必須抑制用人單位向社會大量釋放失業(yè)人員，尤其是當經(jīng)濟不景氣和出現(xiàn)重大社會事件或自然災害時，更應當嚴格控制。可借鑒德、法、英、日等國的成熟做法，一是充分運用失業(yè)保險基金，鼓勵用人單位內(nèi)部消化富余人員，比如轉崗轉業(yè)培訓、開發(fā)新的就業(yè)崗位、實行工作分享計劃等;二是要求用人單位裁員前必須向勞動行政部門報告，不經(jīng)批準不得大批裁員和向社會大量

23、釋放失業(yè)人員1。如德國，對開工不足的企業(yè)，對因季節(jié)原因停工的特殊行業(yè)的雇員給予一定的補貼，對雇用就業(yè)困難失業(yè)人員的雇主，可以按雇員工資的50%給予補助，補助時間為12個月等6150。因此預防失業(yè)可以對就業(yè)促進工作進行釜底抽薪，等于提前開展了就業(yè)促進工作。4.提高失業(yè)保險的管理成效。制度功能能否得到有效發(fā)揮取決于失業(yè)保險管理的成效。首先，完善并強化失業(yè)保險監(jiān)督約束機制。我國在失業(yè)人員的登記和監(jiān)測方面制度不完善。一是許多實際失業(yè)人員并未進行失業(yè)登記，導致失業(yè)待遇覆蓋面狹窄;二是，許多失業(yè)人員實現(xiàn)再就業(yè)后，失業(yè)登記機構并未跟蹤監(jiān)測3。這造成了嚴重的隱性就業(yè)問題，導致相當一部分失業(yè)后實現(xiàn)再就業(yè)的人員，仍舊在領取失業(yè)保險金，造成保險基金的支付損失，使失業(yè)保險金沒有充分發(fā)揮其制度功能，出現(xiàn)有險無保;和有保無險;的現(xiàn)象5。其次，信息化建設在失業(yè)保險領域嚴重滯后。我國部分地區(qū)的失業(yè)保險信息化建設依然緩慢，失業(yè)保險的諸多信息甚至仍靠手工操作、管理，隨著勞動者流動日益頻繁，就業(yè)者的信息資料時常會發(fā)生重大變動，就業(yè)者隨時可能轉變成失業(yè)者，而失業(yè)者也可能在短期內(nèi)成為再就業(yè)者，對失業(yè)率及失業(yè)人員信息資料的缺失或錯