城市軌道上交通項目投資模式的制度績效變遷分析1

1、 用心專注，服務專業(yè)摘要:中國的城市軌道交通正處于單線、多線、網(wǎng)絡的并存建設狀態(tài),其技術(shù)經(jīng)濟特性一方面直接影響投資制度設計的目標功能效用和成本;另一方面還引發(fā)了制度實施過程中的非預期功能,導致項目投資、組織模式之間出現(xiàn)某種內(nèi)在關(guān)聯(lián)和相互制約,于是模式的實施績效沿時間軸發(fā)生變遷。 考察了對應于兩種項目投資結(jié)構(gòu)的融資功能及其隱性成本;實證了一元投資/縱向一體化模式和一元投資/縱向“四分開”模式的平均成本曲線,指出在網(wǎng)絡發(fā)展期,后者有向前者回歸的趨勢;另外,多元投資的單線經(jīng)營特征使得業(yè)主有采用“代建制”的激勵,但同時也引發(fā)了軌道網(wǎng)各單線項目之間的協(xié)調(diào)成本。最后說明投資/組織模式和城市軌道網(wǎng)全壽命周期

2、自然屬性的契合程度是決定其制度實施績效的一個重要因素。 關(guān)鍵詞:城市軌道交通;項目;技術(shù)經(jīng)濟特性;投資制度;融資;組織模式;績效 城市軌道交通以它對城市土地價值的深遠影響和巨額建設成本,代表了城市公共投資規(guī)模的高水平,并成為政府投資項目管理體制改革更為活躍的課題。新古典經(jīng)濟學理論注重市場的運行,不太關(guān)心市場如何發(fā)展1,然而正是制度中的激勵性,決定了準公共品項目所能獲得的社會投資和系統(tǒng)運行效率,因此,發(fā)展和效率成為城市軌道交通產(chǎn)業(yè)制度變革的邏輯基點(見圖1)。值得關(guān)注的是制度變革的實施成本,根據(jù)樊剛等人定義,所謂實施成本是指制度變革過程開始以后一切由“信息不完全”、“知識不完全”和“制度預期不穩(wěn)

3、定”所造成的經(jīng)濟效率損失,是舊體制下各種經(jīng)濟組織的結(jié)構(gòu)、功能以及規(guī)范組織間關(guān)系的各種正式和非正式制度、規(guī)則、習慣等向新制度過渡所必須的設計、創(chuàng)新、磨合過程所造成的經(jīng)濟損失,即實施新制度的交易成本2。 采用二分法,城市軌道交通建設項目投資的基本模式不外兩種,即一元投資和多元投資,兩種結(jié)構(gòu)中的投資主體、客體,以及產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)歸屬、責權(quán)利的約定,具體環(huán)境中的行為規(guī)則等要素,共同構(gòu)成了特定的項目投資制度,其設計目的在于滿足城市發(fā)展需求,完成項目融資和促成項目交易。事實上,投資制度目標功能的效用和成本不是一成不變的;而投資制度非預期的派生功能所產(chǎn)生的執(zhí)行成本也將以各種形式出現(xiàn)在項目的全壽命周期中。實施成

4、本的增加意味著目標收益的減少,從而影響以發(fā)展和效率為設計初衷的制度績效。本文試圖在分析城市軌道交通建設項目技術(shù)經(jīng)濟特性的基礎(chǔ)上,考察技術(shù)經(jīng)濟特性對投資制度目標功能效用、成本的直接影響,以及和投資制度若干派生功能之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián);并借助實證來說明投資/組織模式和建設項目自然屬性的契合程度是影響其制度實施績效的重要因素,也是制度修正、變革的主要依據(jù)(見圖2)。 1 城市軌道交通項目的技術(shù)經(jīng)濟特性 城市軌道交通項目技術(shù)經(jīng)濟特性有兩個層面的含義,即基于網(wǎng)絡型城市基礎(chǔ)設施的自然壟斷產(chǎn)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟特性和作為建設項目的全壽命周期技術(shù)經(jīng)濟特性。 1.1 城市軌道交通的網(wǎng)絡規(guī)模經(jīng)濟效益 城市軌道交通必須借助傳輸網(wǎng)絡

5、才能進行客運交易,因此歸屬于物質(zhì)型網(wǎng)絡產(chǎn)業(yè)。通常在一個結(jié)構(gòu)良好的傳輸網(wǎng)絡上,節(jié)點和連接的增多意味著線路數(shù)或者網(wǎng)絡的交易量將以幾何級數(shù)遞增。因此,相對于極高的固定成本,網(wǎng)絡傳輸?shù)倪呺H成本極低,隨著載客量(運量)的持續(xù)上升,網(wǎng)絡全壽命周期的平均成本將持續(xù)下降。和非網(wǎng)絡的單線傳輸規(guī)模經(jīng)濟相比,網(wǎng)絡系統(tǒng)的規(guī)模經(jīng)濟效益幾乎沒有邊界3。所以,城市軌道交通業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟和網(wǎng)絡化經(jīng)營的關(guān)聯(lián)度極強,這就決定了城市軌道交通建設通常都要經(jīng)歷單線多線網(wǎng)絡這樣一個產(chǎn)業(yè)成熟過程。 1.2 城市軌道網(wǎng)的范圍經(jīng)濟效益 城市軌道交通項目內(nèi)含稀缺資源的使用:土地,加之存在巨大的網(wǎng)絡規(guī)模效益,如果每種運營產(chǎn)品都配置一條軌道,重復投資

6、將造成資源的極大浪費。因此,產(chǎn)業(yè)有聯(lián)合建設或運營的要求(所有的運營產(chǎn)品統(tǒng)一使用一個網(wǎng)絡)。 1.3 高沉淀成本和強外部性 城市軌道交通的資產(chǎn)專用性極強,沉淀成本大。同時,極高的固定成本和巨額運營成本4,使得單線生產(chǎn)的平均成本居高不下,平均成本和邊際成本相差懸殊。加之較強的社會公益性控制的低位票價,導致主營業(yè)務的內(nèi)部收益率差,幾乎無限期地拉長了項目的靜態(tài)和動態(tài)投資回收期,這是形成軌道交通業(yè)進入壁壘的重要因素。 1.4 較強的可替代性 盡管交通產(chǎn)品和服務是生活必需品,需求彈性較小。但是城市軌道運輸和其他運輸方式都是對人和物的空間位移,存在較強的相互替代性,因此產(chǎn)業(yè)有一個較強的外部競爭環(huán)境,限制了項

7、目的價格和贏利空間。 1.5 項目建設或運營的基本技術(shù)標準具有統(tǒng)一性 盡管每個城市軌道項目是一次性且獨特的,但是由于存在著網(wǎng)絡規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟,因此,網(wǎng)絡內(nèi)各項目的技術(shù)標準必須統(tǒng)一、兼容,比如,售票刷卡的制式,供電、通信等公用系統(tǒng)的技術(shù)指標。不然,在項目使用期將導致線路改造工程的提前出現(xiàn),以及社會成本的極大增加。 1.6 網(wǎng)絡規(guī)劃的穩(wěn)定性要求 城市軌道交通要同時承擔解決城市交通問題和引導城市土地資源開發(fā)的命題,這可從sod(服務型)和tod(規(guī)劃型)兩種城市軌道交通規(guī)劃模式中得到反映。因此,建設項目的范圍規(guī)模、工期、質(zhì)量等參數(shù)緊密地和中遠期城市規(guī)劃結(jié)合在一起,由上游線路規(guī)劃的不確定性引發(fā)的下

8、游工程設計變更、索賠的風險極大。 1.7 工程的強風險性 除了軌網(wǎng)的規(guī)劃風險外,工程受地質(zhì)、地面、地下各種景觀、既有設施的影響也很大5。另外,技術(shù)難度導致的技術(shù)風險還將進一步誘發(fā)項目的公共安全風險、經(jīng)濟風險。 2 城市軌道交通項目投資模式績效變遷分析如前所述,城市軌道交通項目投資的基本模式可分為一元投資和多元投資,其目標功能是完成項目融資和促成項目交易,效用標準是項目啟動資金和后續(xù)投入的迅速按時到位,同時為未來項目的權(quán)益交換架構(gòu)一個運作平臺,基于項目法人責任制的企業(yè)化以及股份制項目公司不妨說是城市軌道交通項目走向市場化運作的一個折中方式。執(zhí)行目標功能的成本即為目標成本,二者的時間函數(shù)標志著投資

9、制度績效將沿著產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑發(fā)生變遷。 2.1 投資模式的目標功能效用變遷 2.1.1 城市軌道交通項目一元投資結(jié)構(gòu)通常對應傳統(tǒng)的政府投資模式 由于準公共品特性導致的市場失靈,在城市軌道交通網(wǎng)絡的建設初期和常規(guī)成長期,世界多數(shù)國家的政府都規(guī)律性地充當著軌網(wǎng)建設項目的投資主體,由此生成的國有獨資公司作為項目全壽命周期的管理主體(如上海申通,廣州地鐵,天津地鐵)。依托政府財政和良好的信用,一元投資結(jié)構(gòu)能在軌道交通的單線項目時期快速籌措項目資金,操作簡便,融資速度快,項目資金迅速和按時到位的可靠性強6。 顯然,單純而持續(xù)的一元投資將對政府財政產(chǎn)生壓力。更為主要的是,如何解決特大型城市積重難返的市區(qū)交通

10、和持續(xù)強勁的城市邊緣組團交通,如何促成城市軌道交通作為自然壟斷產(chǎn)業(yè)所特有的網(wǎng)絡規(guī)模效應,是擺在政府面前的命題。受政府財力和信用程度所限,在進入城市軌道交通網(wǎng)絡化建設時期后,傳統(tǒng)的一元投資結(jié)構(gòu)在滿足大量的正外部社會效應需求面前顯得力不從心,融資能力明顯不足(見圖3)。 2.1.2 多元投資結(jié)構(gòu)通常對應兩種市場化投資模式 (1)真正的市場化投資出現(xiàn)在城市軌道交通產(chǎn)業(yè)成熟時期,結(jié)構(gòu)良好的城市軌道交通網(wǎng)絡已基本形成,網(wǎng)絡所特有的技術(shù)外部性和政策支持,使新增項目擁有潛在的盈利模型。企業(yè)以獲取利潤為目的,以企業(yè)信用或項目收益為融資基礎(chǔ),以商業(yè)貸款、發(fā)行股票等商業(yè)化融資為手段,籌集資金并加以運用,其中具有代

11、表性的是香港地鐵、新加坡地鐵和東京地鐵7。政府通過向其他投資人出售股權(quán)的方式,收回一部分建設資金。非國有獨資的公司制企業(yè)是市場化投資主體,它們自主進行投融資活動,獨自承擔和享有相應的責權(quán)利。 (2)以城市發(fā)展為驅(qū)動力的市場化投資出現(xiàn)在城市地鐵建設初期或高速成長期,主營業(yè)務盈利模型的缺位,使得市場化融資只能在政策支持下,借助項目外部效益的內(nèi)部化模型,再采用項目融資方式,其實質(zhì)是政府投資為主導的市場化投資。通常有各級政府合資(上海軌道交通3號線),政企合資(北京城鐵、天津輕軌),公私合資ppp(北京地鐵4號線)等多種方式。 對于單線項目,多元投資結(jié)構(gòu)受股東的信用程度所限,融資能力不會很大,且操作環(huán)

12、節(jié)多,過程復雜,融資速度慢,項目資金迅速和按時到位的可靠性相對較差。但是在一定區(qū)間內(nèi),面對項目建設網(wǎng)絡化帶來巨大的資金缺口,多元投資機制的融資功能顯然比一元投資機制更具適應性,更能滿足城市發(fā)展對軌道交通建設的外部效應需求(見圖3)。 2.2 投資模式的目標成本變遷 執(zhí)行投資制度目標功能的成本即目標成本。技術(shù)經(jīng)濟特性制約了投資結(jié)構(gòu)對融資方式的選擇:利息及其他交易確定費用,作為融資成本中的顯性部分沉積在項目全壽命周期的建造成本項中;而交易的實施費用將作為融資成本中的隱性部分,使投資模式的目標成本發(fā)生變遷(見圖4),并成為項目全壽命周期總成本理論值和實際值之差的重要成分。 2.2.1 一元投資結(jié)構(gòu)的

13、隱性融資成本 一元投資通常為政府投資,項目盈利模型差,商業(yè)貸款籌集困難,出于減輕還貸利息壓力,且擁有政府的信用優(yōu)勢,一元投資結(jié)構(gòu)往往有尋找外國政府低息出口信貸的激勵。這種融資方式的顯性成本(利息)很低,在單線項目建設初期具有明顯優(yōu)勢,但必須使用貸款方指定的本國設備,核心技術(shù)吸收差,備品備件全靠進口,極大的隱性成本通過項目運營期居高不下的維護、修理成本體現(xiàn)出來。更為關(guān)鍵的是,伴隨軌道網(wǎng)絡的逐漸形成,各線路之間設備標準、制式的不兼容問題日益突出,將極大地削弱網(wǎng)絡運行的規(guī)模效益,引發(fā)各線路非預期的設備提前改造成本,這個問題已經(jīng)在20世紀90年代建設的中國城市軌道項目的當前運營中凸現(xiàn)。 2.2.2 多

14、元投資結(jié)構(gòu)的隱性融資成本 城市軌道交通項目漫長的投資回收期成為多元資本大規(guī)模進入該產(chǎn)業(yè)的最大障礙,因此,除了運用各種優(yōu)惠政策設計一個良好的項目盈利模型外,在城市軌道交通的單線和網(wǎng)絡化建設期,政府仍然不得不成為每個多元投資結(jié)構(gòu)的控股方,這就意味著政府必須為一個個多元投資結(jié)構(gòu)的建立一次次注入資本金。 3 城市軌道交通項目技術(shù)經(jīng)濟特性和投資模式派生功能的內(nèi)在關(guān)聯(lián) 3.1 自然生成產(chǎn)業(yè)的市場結(jié)構(gòu) 由于技術(shù)經(jīng)濟特性的作用,使得不同的投資模式在城市軌道交通產(chǎn)業(yè)中生成了不同的市場結(jié)構(gòu)。 國有獨資公司作為政府投資項目的自然壟斷經(jīng)營主體,該主體隨著城市軌道交通規(guī)模的擴大,將歷經(jīng)項目管理的單線多線網(wǎng)絡3個不同時期

15、,以至于在城市軌道交通產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和成熟期,大多數(shù)一元投資均擁有城市全部或局部的軌道網(wǎng)絡。 市場化投資的性質(zhì)和政策條件決定了多元投資通常對應于單線項目全壽命周期中某階段的特許經(jīng)營。這樣,就某個特定的城市軌道交通市場結(jié)構(gòu)而言,將必然遭遇各種項目投資模式對產(chǎn)業(yè)的“橫切”;各種單線、多線、網(wǎng)絡項目業(yè)主混合并存于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展期。 3.2 間接制約項目的組織模式 理論上可以把重在發(fā)展的項目投資模式和重在效率的項目組織模式加以整合。 和其他政府投資項目相同,城市軌道交通建設項目的基本組織模式無非兩類:沿項目過程縱向一體化和沿項目過程按業(yè)務縱向分解,所謂“投資、建設、運營、監(jiān)管四分開”的經(jīng)典分解模式。事實上,在

16、自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革中,縱向一體化和縱向“四分開”模式之間尚存有寬闊的中間地帶,僅城市軌道交通產(chǎn)業(yè)就有投融資+建設、運營;投融資、建設+運營等模式。為便于分析和表述,本文使用縱向“四分開”一詞泛指具有共性的“按業(yè)務縱向分解”模式。除了計劃經(jīng)濟制度的路徑依賴所對應的行政壟斷外,縱向一體化模式的制度經(jīng)濟學解釋是為了減少信息不對稱、策略性機會主義而導致的交易費用8。相反,“四分開”模式存在的主要理由是借助基于市場的各種采購合同,充分利用社會化和專業(yè)化所帶來的效益,并且通過建設項目中間產(chǎn)品的市場競爭,解決自然壟斷導致的產(chǎn)出受限、管理松懈、研發(fā)減縮、尋租等問題9。在項目采購環(huán)節(jié),進入競爭還可細分為“無度

17、競爭”、“有限競爭”、“伙伴式(partnering)”等。 兩種項目投資和兩種項目組織結(jié)構(gòu),可以分別組合為表1中的若干形式。 表1中的投資/組織模式有3種分別獲得了中國乃至世界各大城市軌道交通項目投資、建設、運營的實證;另外,圖5還表明了沿著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展路徑(單線多線網(wǎng)絡,或單線網(wǎng)絡前期網(wǎng)絡后期),項目投資/組織模式將發(fā)生相互轉(zhuǎn)化。這些實證邏輯或歷史地支持了一個觀點:除了融資功能外,項目投資制度還具有限定項目組織模式的派生功能,這種限定源自于項目技術(shù)經(jīng)濟特性的驅(qū)動。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程的某個階段,如果投資/組織模式的匹配不符合技術(shù)經(jīng)濟特性的要求,將產(chǎn)生制度派生功能的執(zhí)行成本,并表現(xiàn)為項目全壽命周期總

18、成本的某些成分。模式轉(zhuǎn)化的實質(zhì)是對項目制度績效永恒的追求,同時也意味著制度的績效將會沿時間軸發(fā)生嬗變。 4 城市軌道交通項目投資/組織模式績效變遷的實證分析 4.1 技術(shù)經(jīng)濟特性對城市軌道交通項目管理的客觀要求 (1)如前1.1節(jié)所述,如果網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)規(guī)劃合理,那么,網(wǎng)絡規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟就取決于網(wǎng)絡節(jié)點和接口的運行效率。因此,城市軌道網(wǎng)的技術(shù)經(jīng)濟特性要求給予統(tǒng)一的網(wǎng)絡建設管理,包括設備、土建、安裝的技術(shù)標準、網(wǎng)絡運營的調(diào)度規(guī)劃等。 (2)對建設項目而言,全壽命周期成本(lifecyclecost,lcc)的外延通常指項目的建設成本和使用成本,并且二者之間存在著強負相關(guān)性。建設項目全壽命周期費用是

19、在投資者整個時間范圍內(nèi)考慮貨幣時間價值下用來經(jīng)濟評估的所有相關(guān)費用,包括投資費用、能源費用、非能源費用、維護費用和廢除或拆遷費用等10。中外項目管理實踐證明:必須對項目實行全壽命周期的統(tǒng)一管理,以尋找最低總成本下項目所有成本的平衡點。城市軌道交通項目的建造成本和運營成本極高,居于城市各類基礎(chǔ)設施項目之首,因此,在項目融資、設計方案中統(tǒng)一管理項目的建造成本和運營成本至關(guān)重要。 4.2 一元投資/縱向一體化模式的實施績效變遷 一元縱向一體化對應于傳統(tǒng)的政府投資模式,生成國有獨資公司對城市軌道交通網(wǎng)絡全壽命周期管理業(yè)務的自然壟斷經(jīng)營。其表現(xiàn)為要么沿著時間軸逐次開展項目建設,在一個長期內(nèi)構(gòu)造城市軌道交

20、通網(wǎng)絡(例如歐美大多數(shù)城市軌道交通);要么就是以項目群方式同時建設,在短期內(nèi)構(gòu)造網(wǎng)絡。例如東南亞和當前超常規(guī)發(fā)展的中國城市軌道交通:基于政府部門的資金集中支付,廣州地鐵總公司自然壟斷廣州市地鐵網(wǎng)絡的建設、運營管理;天津地鐵總公司集天津市地鐵網(wǎng)絡投融資、建設、運營管理于一身,是真正的一元投資結(jié)構(gòu)加縱向一體化管理。 一元投資/縱向一體化模式的層級制組織特性,具備對單線項目或網(wǎng)絡化項目全壽命周期集成化管理(主要是lcc)的組織條件;從而避免由于不良的項目前期管理而導致居高不下的后期使用成本,包括運營成本、公共安全成本和其他因項目功能不足引發(fā)的社會成本;并且能夠有效避免由規(guī)劃風險、技術(shù)風險引發(fā)的工程設

21、計變更、索賠過程中大幅上升的交易成本。因此,該模式在項目建設期、網(wǎng)絡前期能很好地滿足網(wǎng)絡和項目的自然屬性要求,正因為此,包括廣州地鐵、天津地鐵在內(nèi)的國際上大多數(shù)城市地鐵的建設期、網(wǎng)絡前期的項目制度模式都落在了圖5所示的第區(qū)域內(nèi)。 在網(wǎng)絡后期,大多數(shù)單線項目已處于常規(guī)營運狀態(tài),技術(shù)難度、不確定性下降,一元投資/縱向一體化模式下自然壟斷的種種弊病開始凸顯,巨大的生產(chǎn)成本已成為阻礙產(chǎn)業(yè)進一步發(fā)展的瓶頸(見圖6),這就是一些國家的城市軌網(wǎng)之所以進行自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的原因所在。一體化向“四分開”的轉(zhuǎn)化通常出現(xiàn)在圖5中的第區(qū)域,并大多以“網(wǎng)運分離”為主要變革標志。 4.3 一元投資/縱向“四分開”模式

22、的實施績效變遷 一元縱向“四分開”源于以提高系統(tǒng)效率為主要驅(qū)動力的自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的經(jīng)典模式,如4.2節(jié)所述,該模式主要存在于國際上成熟的城市軌道交通產(chǎn)業(yè)(圖5中的第區(qū)域)。 迄今為止,一元投資/縱向“四分開”模式的中國版本僅限于當前正處在超常規(guī)發(fā)展時期的上海軌道交通業(yè)。 實踐證明由于管理的責任、權(quán)利主體缺位,“四分開”模式通常無法滿足項目全壽命周期集成管理的技術(shù)經(jīng)濟特性。主要表現(xiàn)為工程建設的投資、進度、質(zhì)量目標與運營的成本、接收、功能目標脫節(jié),最終的用戶需求往往自決策階段就開始偏離定義。特別是項目參與各方所擁有的知識和經(jīng)驗不能很好地為全壽命周期目標的實現(xiàn)服務,對不同階段的任務不能進行很好

23、的銜接,對不同任務之間界面很難進行有效的組織和管理,全壽命周期不同階段生成的信息不能共享11,這樣導致項目建造和運營成本同時上升。 更為重要的是,盡管基于市場化的項目采購機制帶來了競爭所產(chǎn)生的效率,但采購的重復性和強技術(shù)難度仍然驅(qū)動一元投資主體為減少交易成本和獲得良好的學習曲線而選擇單一的伙伴式交易機制,形成采購環(huán)節(jié)的事實壟斷,因此,處于圖5中第區(qū)域的一元投資/四分開模式充其量完成了社會化、專業(yè)化功能,并沒有解決壟斷導致的效率低下問題。在單線項目建設階段,項目的干系人相對構(gòu)造簡單,“四分開”模式的社會化、專業(yè)化所帶來的生產(chǎn)成本降低是明顯的,而壟斷導致的效率問題并沒有上升為主要矛盾。 從項目管理

24、的角度看,項目運行各環(huán)節(jié)的“可交付成果”,事實上就是相對于項目最終產(chǎn)品的中間產(chǎn)品。于是,投資環(huán)節(jié)和建設環(huán)節(jié)之間的中間產(chǎn)品就是項目資金。進入高速發(fā)展網(wǎng)絡階段后,過于頻繁的網(wǎng)絡規(guī)劃變動、建造技術(shù)風險以及事實性壟斷使得項目投資環(huán)節(jié)的下游即項目的建設環(huán)節(jié)和運營環(huán)節(jié)存在著u型平均生產(chǎn)成本曲線(見圖6),這樣,處于項目上游的資金供給者就有向后縱向一體化的激勵12,如果這種激勵得不到滿足,則上游出于己方利益考慮,會提高交易條件,進而使項目總成本大大上升。 上海申通集團(投資)和上海地鐵建設總公司合并,上海地鐵運營公司并入上海久事(投資),意味著在進入網(wǎng)絡建設期后一元投資/縱向“四分開”模式的重新局部一體化。

25、在圖5中表現(xiàn)為第區(qū)域向第區(qū)域轉(zhuǎn)化,體現(xiàn)了城市軌道交通產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟特性對項目投資/組織制度的客觀制約。 4.4 多元投資/縱向“四分開”模式的實施績效變遷 (1)多元縱向“四分開”模式對應于市場化投資所生成的各單線項目業(yè)主,他們通常僅擁有特定城市軌道交通單線項目一定時段內(nèi)的特許經(jīng)營權(quán),并且在政策的支持下?lián)碛袧撛诘挠Ｐ汀Ｓ念A期使業(yè)主們追求項目全壽命周期效率。考慮建設規(guī)模、資源組織、專業(yè)化程度等限制因素,多元投資主體作為一次性業(yè)主有使用“代建制”的激勵,同時作為社會化投資生成的股份制公司,追求效益的本能促使它通過采購環(huán)節(jié),即項目中間產(chǎn)品市場的有限競爭而獲得資源的最佳效益配置13。多元投資/

26、縱向“四分開”模式有諸多實證給予支持,位于圖5第區(qū)域的天津輕軌項目的多元投資主體就通過項目管理公司、項目總承包獲得了項目的社會化、專業(yè)化效益。 (2)對于超常規(guī)發(fā)展的中國城市軌道網(wǎng),多元投資介入的結(jié)果是自然壟斷產(chǎn)業(yè)的市場結(jié)構(gòu)遭遇“橫切”。如4.2節(jié)所述,在一個成熟的產(chǎn)業(yè)中“橫切”是必然趨勢,但是當源于發(fā)展的“橫切”過早地出現(xiàn)在軌道網(wǎng)建設時期,網(wǎng)絡中業(yè)主雜陳,由此各項目之間的接口、節(jié)點的技術(shù)標準、參數(shù)協(xié)調(diào)成了突出問題,已經(jīng)影響了網(wǎng)絡規(guī)模效益。例如,不同的項目業(yè)主,導致線路之間的系統(tǒng)參數(shù)、運營參數(shù)不能兼容,換乘不便。項目間的協(xié)調(diào)成本同樣將導致使用成本和社會成本。 5結(jié)論 制度績效的收益和成本比較在

27、理論上是很難確切定量的,但是在實踐中完全可以借助“生存技術(shù)”加以檢測14。 中國的城市軌道交通項目,在持續(xù)強勁的城市化發(fā)展推動下,正處于超常規(guī)發(fā)展的單線多線網(wǎng)絡等混合建設狀態(tài)。以獲取項目資金、效率為設計初衷的投資、組織制度,其目標功能、目標成本的變遷,以及派生功能及其實施成本將導致制度績效的階段性問題;無論如何,技術(shù)經(jīng)濟特性應該成為項目制度設計中必須考慮的首要因素,也是項目制度修正、變革的主要依據(jù)。例如用融資租賃及其他融資工具組合來替代單純的低息出口信貸,可以規(guī)避影響項目全壽命周期總成本的設備風險問題,從而修正一元投資結(jié)構(gòu)的目標功能及實施成本。 (1)在軌網(wǎng)單線網(wǎng)絡前期,一元投資/縱向一體化模

28、式的層級制特征能很好地滿足網(wǎng)絡和項目的自然屬性要求,具備對單線項目或網(wǎng)絡化項目全壽命周期集成化管理(主要是lcc)的組織條件,并且能夠有效避免由網(wǎng)絡規(guī)劃風險、工程技術(shù)風險所引發(fā)的設計變更、索賠過程中大幅上升的交易成本。但是在網(wǎng)絡后期,在產(chǎn)業(yè)成熟階段,該模式由自然壟斷導致的巨大生產(chǎn)成本將成為阻礙產(chǎn)業(yè)進一步發(fā)展的瓶頸,一體化模式應向“四分開“模式轉(zhuǎn)化。 (2)相反,上述項目組織縱向一體化的優(yōu)勢,恰好是縱向“四分開”的劣勢。因此,后者在城市軌道交通單線網(wǎng)絡前期的過早導入,其負面作用將在項目全壽命周期集成管理和網(wǎng)絡建設的協(xié)調(diào)管理中暴露無余。另外,項目中間產(chǎn)品市場的事實壟斷,使得在高速發(fā)展的網(wǎng)絡前期,項

29、目投資環(huán)節(jié)的下游即項目的建設環(huán)節(jié)和運營環(huán)節(jié)存在著u型平均生產(chǎn)成本曲線, 這樣,處于項目上游的資金供給者就有向后縱向一體化的激勵,上海軌道交通項目投資/組織模式變遷,很好地說明了在網(wǎng)絡前期,一元投資/縱向“四分開”模式向一元投資/縱向一體化模式回歸的趨勢。 (3)多元投資主體作為單線項目的一次性業(yè)主,為了獲得建設項目管理社會化、專業(yè)化帶來的效益,有使用代建制、代運制的激勵,因此,在單線項目的全壽命周期中多元投資/縱向“四分開”模式有其存在的合理性。但是,多元投資主體的出現(xiàn)也意味著產(chǎn)業(yè)遭遇“橫切”。和發(fā)達國家成熟的城市軌道交通產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革中以提高效率為目的的“橫切”不同,中國的這種“橫切”旨在促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。軌網(wǎng)前期“橫切”的介入,加劇了城市軌網(wǎng)建設