試析金融深化與國家助學貸款的政策調(diào)適

1、試析金融深化與國家助學貸款的政策調(diào)適 論文關鍵詞：金融深化；金融支持；市場化取向；國家助學貸款 論文摘要：國家助學貸款政策所面臨的現(xiàn)實困境，與金融深化進程中國有商業(yè)銀行的政策偏好密切相關。國有商業(yè)銀行在金融深化進程中存在金融支持與市場化兩種取向，由于受到雙重目標的約束，國有商業(yè)銀行在謀求兩者之間的平衡時，偏重于金融支持政策的運用，風險約束下的市場化取向只是處于漸進增強的過程。為此，以風險分擔的形式來降低國有商業(yè)銀行風險、并試圖解決“惜貸”問題的政策進路缺乏實效，有必要通過制度創(chuàng)新來推動國家助學貸款的發(fā)展。 國家助學貸款政策始于1999年，政策意圖是為解決高校擴招所引發(fā)的大面積貧困生問題，以促進

2、教育公平。但從政策推行的實踐看，效果并不理想，“惜貸”現(xiàn)象一直制約著政策的有效實施，實際獲貸的學生覆蓋面過窄，未能切實解決廣大貧困生群體的經(jīng)濟困難。據(jù)中國人民銀行原副行長項俊波2007年3月在青海省生源地國家助學貸款啟動儀式上所透露，以政策推行之初的1999年計，當年全國國家助學貸款余額僅400多萬元。政策推行8年之后，到2007年3月末，國家助學貸款余額只有153.7億元，累計受益學生僅200萬左右，遠未能覆蓋到占全體大學生總數(shù)20%以上的貧困生群體。 面對這樣的困境，目前的政策進路集中于通過風險分擔、以降低銀行風險的舉措來推動政策實施。2004年起設立的國家助學貸款風險補償專項資金，就是這

3、一政策進路的體現(xiàn)。在當年出臺的國家助學貸款風險補償專項資金管理辦法中明確提出，“國家助學貸款風險補償專項資金是根據(jù)風險分擔的原則，按當年實際發(fā)放的國家助學貸款金額的一定比例對經(jīng)辦銀行給予補償”，“風險補償專項資金按照行政隸屬關系，由財政和高校各承擔50%”。但是這一政策改進措施并未收到實效，在隨后舉行的國家助學貸款招標中，各省市的國有商業(yè)銀行普遍缺乏競標的積極性，不少省市出現(xiàn)流標的現(xiàn)象，以至仍然不得不借助行政手段甚至輿論壓力來推動政策的落實。 從更為宏大的視角看，僅從銀行風險這一維度，還不足以充分闡釋國家助學貸款目前的困境所在。國有商業(yè)銀行因巨額不良資產(chǎn)所引發(fā)的風險持續(xù)累積是不爭的事實。中國人

4、民銀行所公布的數(shù)據(jù)顯示，“2000年國家通過成立信達、華融、東方、長城等四家資產(chǎn)管理公司從四大國有商業(yè)銀行剝離了總計1.3萬億元的不良貸款，但國有商業(yè)銀行2001年年末不良資產(chǎn)比重仍達25.3%”1。近幾年國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)比例并未顯著下降，大量信貸資金流向了效益不佳的國企及明顯不具備償還能力的高校。如果僅從市場化取向的風險控制角度看，銀行作為理性的市場主體，是不可能導致目前狀況的發(fā)生的。相比較而言，總計僅153.7億元的國家助學貸款余額可能引發(fā)的呆壞賬風險，實在是極其有限。以風險分擔作為推動助學貸款政策落實的主要政策進路，與金融深化進程中國有商業(yè)銀行的政策偏好不能有效競合，有必要轉(zhuǎn)換視角

5、，通過制度創(chuàng)新來推動國家助學貸款政策的落實。 一、金融深化進程中國有商業(yè)銀行的政策偏好 金融深化概念是由羅納德麥金農(nóng)和愛德華肖等人于20世紀70年代對發(fā)展中國家的金融制度進行系統(tǒng)研究后提出的。他們認為，發(fā)展中國家存在金融機構(gòu)高度國有化、金融市場滯后、政府過度干預、金融資源配置效率低下等金融抑制現(xiàn)象，為有效消除金融抑制現(xiàn)象，政府應放棄對金融市場和金融體系的過度干預，使市場機制特別是利率機制自由運行以優(yōu)化金融資源配置，促進經(jīng)濟發(fā)展。國內(nèi)有學者認為：“金融深化通常是指經(jīng)濟的貨幣化過程，是一個綜合性概念，其實質(zhì)就是在資金運動的領域更多地發(fā)揮市場機制的作用；金融深化理論的核心觀點是一國的金融體制與該國的

6、經(jīng)濟發(fā)展之間存在一種相互刺激和相互制約的關系?！? 中國是一個發(fā)展中大國，面臨著實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的艱巨任務，金融在經(jīng)濟中處于核心地位，對維持經(jīng)濟高速、穩(wěn)定和持續(xù)增長發(fā)揮著重要作用。但是中國由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的時間很短，市場經(jīng)濟體制還不完善，與之相對應，金融發(fā)展處于典型的審慎性金融深化進程中。金融深化的推進采取立足于國情的漸進方式，不同于東南亞及拉美國家過于激進、超前的金融深化戰(zhàn)略，其中央政府和監(jiān)管機構(gòu)極為重視加強對金融市場和金融機構(gòu)的監(jiān)管。為此，在金融體系中處于事實壟斷地位的國有商業(yè)銀行，一方面市場化取向日漸增強，另一方面又受制于利率管制及行政干預，不能形成真正的利率機制，在金融資

7、源配置中普遍存在以犧牲效率為代價的金融支持現(xiàn)象，進而成為促成國有商業(yè)銀行政策偏好的根本原因。 1.受到雙重目標約束，存在兩種政策取向 盡管1995年中華人民共和國商業(yè)銀行法的頒布實施在法律上明確了國有商業(yè)銀行的企業(yè)法人地位，確定了商業(yè)化的經(jīng)營原則，但是由于審慎性金融深化進程的推進，四大國有商業(yè)銀行事實上是企業(yè)化改革與政府控制并存，銀行在利潤最大化與金融支持雙重委托目標下運行，一方面存在市場化的風險約束取向，另一方面又存在以犧牲效率為代價、將金融資源配置到效益低下的國企(高校類似，下同)的金融支持傾向。 2.在兩種政策取向間謀求平衡，但以金融支持政策的運用為甚 金融深化的推進使得傳統(tǒng)財政性籌資渠

8、道日漸萎縮，迫使國企及高校轉(zhuǎn)向金融渠道融資。盡管不少國企經(jīng)營難效益低、高校償債能力弱，但是出于拉動投資、保障就業(yè)及維護穩(wěn)定等政府意圖，國有商業(yè)銀行往往以犧牲效率為代價，將大量信貸資金配置給效益低下的國企及不具備償債能力的高校，政策運用明顯偏向于金融支持政策。市場化取向的風險約束機制雖然得以建立并逐步完善，但只是處于漸進增強的過程，不居于主導地位。 3.對金融支持政策的偏重導致利益相關體結(jié)盟傾向的形成 金融支持政策的運用是以中央政府事實上的“隱性擔?！睘榍疤帷Ｕ鲇诰S護社會穩(wěn)定、保障充分就業(yè)的目的，不會讓經(jīng)營不善的國企輕易破產(chǎn)而引發(fā)大面積失業(yè)；國有商業(yè)銀行則可以在不考慮國企投資項目風險的情況下

9、，向經(jīng)營不善的國企持續(xù)注資，同時獲得了幫助國企解困的美譽；國企則得到了只借不還的實惠。即使國企最終無法償還貸款導致金融風險累積，國家最后還是會承擔起所有的不良資產(chǎn)，進而激勵國企的逆向選擇和銀行的道德風險行為。在這樣的背景下，國有商業(yè)銀行如果沒有及時將資金貸出去，反而會造成一定的經(jīng)營成本損失、甚至得罪國企和地方政府，而國企出于持續(xù)經(jīng)營的需要，也會積極尋求貸款援助，從而在客觀上形成銀行與國企的結(jié)盟傾向。 二、銀行政策偏好與國家助學貸款現(xiàn)實困境的形成 國家助學貸款現(xiàn)實困境的形成與金融深化進程中國有商業(yè)銀行的政策偏好密切相關。我國在對國家助學貸款進行制度安排時，是將其作為一項政策性極強的商業(yè)貸款，一方

10、面由政府主導政策的設計及推動實施，另一方面是在銀行與貧困生之間形成信用性的商業(yè)借貸契約關系。 1.非均衡博弈對弱勢群體產(chǎn)生排斥效應，阻礙了金融支持政策的運用 從多方利益博弈的角度來分析國家助學貸款的制度安排，可以明顯看到政府、國有商業(yè)銀行及貧困生群體之間顯著的力量非均衡狀態(tài)。政府擁有龐大的社會資源動員能力及深厚的權(quán)威資源，在制度選擇博弈中始終處于優(yōu)勢地位；國有商業(yè)銀行則具有雙重性，既是政府支持下的預算約束體，又是貧困生的支持體；貧困生群體不僅經(jīng)濟地位低下，而且缺乏可以利用的社會資本，在三方所形成的博弈中不能產(chǎn)生強大的影響力。作為支持體的政府，一方面希望國有商業(yè)銀行按照市場化取向盈利，另一方面卻

11、又擔心如果大面積貧困生不能被國家助學貸款政策所覆蓋并從中獲益，會有損教育公平，從而一定程度上傾向于采用金融支持政策，適度犧牲銀行效率來幫助貧困生群體。但是金融支持政策的運用是以雙方力量均衡為前提，并以形成結(jié)盟傾向為保障，在國家助學貸款政策的制度設計中，貧困生群體在各方利益博弈中明顯處于弱勢地位，與國有商業(yè)銀行之間不構(gòu)成可以促成結(jié)盟傾向的利益關系，所以不可能在各方之間的利益沖突與妥協(xié)中形成行為均衡，從而導致了金融資源配置中針對貧困生這一弱勢群體的排斥效應。 2.銀行代理人的風險中立使風險分擔的政策進路缺乏實效 國有商業(yè)銀行在運營中存在委托-代理關系，委托人是代表全體人民的國家，代理人是商業(yè)銀行的

12、經(jīng)營管理者。由于兩者之間存在信息不對稱及激勵不相容，往往引發(fā)逆向選擇及道德風險，在國家助學貸款的制度安排中，銀行代理人的風險中立使市場化的風險約束機制效果有限。由于國有商業(yè)銀行受利潤最大化及政策性負擔雙重目標的約束，其效用函數(shù)(a)可以表達為：a=a(e，r)，其中e為銀行代理人在信貸過程中所付出的“努力”，包括認真審貸、嚴格監(jiān)控貸款風險等，可以理解為市場化取向的風險控制變量；r為履行政策性負擔所耗費的信貸資源(包括官員尋租成本)。在金融深化進程中銀行代理人具有雙重身份：商業(yè)銀行家及政府官員，其福利及升遷不僅取決于基于風險約束的利潤指標，更大程度上取決于為貫徹政策性目標所獲得的政治及其他社會資

13、本。所以e和a是正相關的，r和a則是高度正相關的。在國家助學貸款的制度安排中，銀行與貧困生之間的關系不同于銀企(校)關系，貧困生群體處于弱勢地位，社會影響力極其有限，加上貧困生助學貸款單筆額度小、貸款人數(shù)量大的特點，助學貸款業(yè)務的開展使得e帶來的邊際“努力”收益小于r減少所帶來的邊際損失。故而在國家助學貸款運行中，銀行代理人在e和r中作出權(quán)衡時，傾向于風險中立，目前降低風險的政策進路難以使銀行代理人產(chǎn)生足夠的動機，“惜貸”現(xiàn)象也就在所難免。 三、相應政策建議 既然國有商業(yè)銀行在轉(zhuǎn)型時期謀求金融支持與市場化取向的平衡時，更偏重金融支持政策的運用，而市場化取向的風險約束只是處于漸進增強的過程。因而

14、目前試圖在國有商業(yè)銀行、助學貸款管理機構(gòu)、高校、貧困生群體之間進行風險分擔的政策改進措施，難以真正調(diào)動國有商業(yè)銀行的積極性，且這一政策進路不能有效化解目前國家助學貸款所面臨的實際困難。因此，創(chuàng)造更為優(yōu)惠的市場運行條件，促成金融主體的多元化，引入擔保機制，形成風險控制與利潤最大化的雙向約束，配合以靈活的稅收杠桿，是今后政策改進的可行思路。 首先，促成金融主體的多元化，強化制度安排的市場化取向。應適時制定相應政策，在招標過程中鼓勵中小型股份制商業(yè)銀行參與競標，引導其積極開展國家助學貸款業(yè)務。中小型股份制商業(yè)銀行機制相對靈活，產(chǎn)權(quán)比較明晰，以風險約束及利潤最大化為目的的市場化取向明顯，這在一定程度上

15、可以規(guī)避國有商業(yè)銀行的不足。 其次，引入擔保機制，降低銀行風險。目前國家助學貸款為信用貸款，學生在學期間采用財政貼息的方式，故而學生在學期間銀行收益是有保障的。但學生離校后的遠期收益則難以預期，因為貸款無擔保，學生離校后流動性很大，加之目前勞動力市場供求失衡嚴重，學生就業(yè)率及就業(yè)質(zhì)量都存在較大問題，國家助學貸款存在一定的呆壞賬預期風險，銀行債務追償成本很大。因此，引入擔保機制是符合市場運行的一般規(guī)則，可以有效降低銀行風險。 最后，運用稅收杠桿，保障資金來源。具體做法是，由銀行開展國家助學貸款專項業(yè)務，儲戶投入該項業(yè)務所獲存款利息免征利息所得稅，通過提高儲戶的實際收益來鼓勵居民積極參與國家助學貸

16、款專項儲蓄。這一舉措必然可以動員大量的居民金融剩余流向國家助學貸款專項業(yè)務，從而保證信貸資金的充盈與資金流量的均衡；另外，中小型股份制商業(yè)銀行開展國家助學貸款專項業(yè)務與其他業(yè)務分營，實行收支單列，這部分專項業(yè)務所獲收入在免征營業(yè)稅的基礎上，還可以考慮減免企業(yè)所得稅。這一政策思路是有現(xiàn)實依據(jù)的，國家為引導外資投向公路、港口等基礎設施建設，在所得稅制設計中曾有“兩免三減半”的優(yōu)惠政策，即對投資這些行業(yè)的外企，從開始贏利的年度起，頭兩年免征企業(yè)所得稅，接下來三年減半征收企業(yè)所得稅，目前對高新技術(shù)企業(yè)也有相應的所得稅減免政策。高等教育具有基礎性和先導性產(chǎn)業(yè)屬性，實施類似的優(yōu)惠所得稅制具有可行性。 參考

17、文獻： 1 劉朝明.中國金融體制改革研究m.北京：中國金融出版社，2003：66. 2 陳松林.中國金融安全問題研究m.北京：中國金融出版社，2002：256. abstract：during the process of finance deepening the realistic predicament of national student loan is closely related to the policy preferences of state-owned commercial bank which take both finance supporting and mark

18、eting as their value orientation.constrained by such double objectives and try for their balance，the state-owned commercial banks usually lay emphasis on the application of the former objective while the latter one at its gradually enhanced direction.therefore，in order to promote the development of national student loan policy，it is necessary to innovate the institution since the approach to reduce those banks risk by risk sharing and try to solve the problem of loan stint that lacks actual effect. key words：financial deepening，finance