綠色公共管理的特點以及核心內(nèi)容

1、綠色公共管理的特點以及核心內(nèi)容 當(dāng)今時代，是一個新管理思想和方法層出不窮的時代?？v觀公共管理的學(xué)科歷史，強勁的時代需求一直是推動公共管理理論不斷發(fā)展的決定力量。特別是在過去的一二十年間，經(jīng)濟全球化、市場化、信息化以及知識經(jīng)濟等時代特征深刻改變了國內(nèi)外公共管理的理論和實踐面貌，加速了其創(chuàng)新的進程。然而，關(guān)于當(dāng)今時代盛裝呈現(xiàn)的另一顯著特征即全球綠色低碳化浪潮對于公共管理發(fā)展的影響這一重大理論與現(xiàn)實問題，目前學(xué)界還未充分重視，尚未將之納入公共管理理論研究的重點領(lǐng)域。正如有學(xué)者認為的:“盡管環(huán)境與生態(tài)問題在我們的社會生活中已經(jīng)是一個非常重要的問題，但是行政學(xué)在這個方面卻少見涉獵?！?為此，本文緊扣當(dāng)今

2、綠色文明的時代脈搏，圍繞“興起、特征和主題”等最基本的問題探討綠色公共管理這一嶄新的公共管理理論話語模式和途徑，這對于開拓公共管理研究的新領(lǐng)域、完善公共管理理論的建構(gòu)、滿足公 共管理發(fā)展的實踐需要等都有著積極意義。 一、綠色公共管理的興起及其內(nèi)涵 (一)綠色公共管理的興起 “公共部門歷來就有借鑒私人部門管理經(jīng)驗和技術(shù)的傳統(tǒng)?！?追根溯源，綠色公共管理的興起同樣受到了私人部門綠色管理的深刻影響，同時也是公共部門適應(yīng)人類社會從工業(yè)文明向綠色文明轉(zhuǎn)變而在管理理念和模式進行創(chuàng)新的必然結(jié)果。 綠色管理是英語“GreenManagement”的中譯文，一般認為這一詞匯是德國的瓦德瑪爾霍普分貝克在1990年

3、出版的綠色管理革命一書中較早提出的。作為一種管理新思想和新途徑，綠色管理開始萌芽于20世紀50年代，那時一些發(fā)達國家出現(xiàn)了生態(tài)農(nóng)業(yè)和綠色消費意識，但因為全球正處于工業(yè)化進程中，故沒有引起足夠的重視。隨著20世紀中后期全球環(huán)境、資源和生態(tài)問題惡化，人類環(huán)境意識空前覺醒，20世紀80年代以來綠色運動浪潮席卷全球，其核心內(nèi)容是以綠色發(fā)展新模式與低碳生活新方式代替過去的黑色經(jīng)濟發(fā)展模式與高碳生活方式。私人部門最先把握到這種時代發(fā)展的新變化并應(yīng)運而生出“綠色管理”新思路，并在短時間內(nèi)迅速推廣，收到了顯著效果。據(jù)統(tǒng)計，單單在2000年，德國綠色產(chǎn)品數(shù)量已有5000多種，占全部產(chǎn)品總量的30%;美國有近1/

4、3的家用產(chǎn)品是在“綠色旗幟”下推出的。3 目前，綠色管理思想和模式在越來越多的私人部門發(fā)育成長，正成為21世紀工商管理發(fā)展的一種新趨勢。隨著綠色管理理念的影響不斷擴大，這個原本是私人管理領(lǐng)域中的概念逐步拓展和運用到公共管理領(lǐng)域，而促使公共部門綠色管理迅速興起有其國內(nèi)外理論與實踐背景。實踐上，近年來全球環(huán)境變化和生態(tài)問題持續(xù)惡化，尤其2008年發(fā)生的世界金融危機是人類面臨的經(jīng)濟與資源環(huán)境等多重危機的集中體現(xiàn)，人們更加認識到進行以創(chuàng)新政府傳統(tǒng)管理理念和模式為核心的公共部門綠色變革的緊迫性和必要性，于是2008年底以來一場以提升政府綠色領(lǐng)導(dǎo)力為基本要義、綠色政策改革為基本保障的“綠色新政”(Gree

5、nNewDeal)風(fēng)暴席卷了全球。理論上，一些西方學(xué)者密切關(guān)注環(huán)境問題對政治與政府管理的挑戰(zhàn)并提出實現(xiàn)政府綠色變革的某些建議，推動了綠色公共管理的理論建構(gòu)。如美國學(xué)者AHAurrell認為:“全球環(huán)境變化和生態(tài)環(huán)境問題對現(xiàn)有政治經(jīng)濟構(gòu)成的挑戰(zhàn)，向我們提出了世界重新設(shè)計和組織的嚴肅課題?！?英國學(xué)者An-drewDobson在其2005年所著的綠色政治思想一書中從生態(tài)政治角度系統(tǒng)分析了如何實現(xiàn)綠色社會變革等的戰(zhàn)略。另一英國學(xué)者AnthonyGiddens在2009年出版的氣候變化的政治一書中提出:為了應(yīng)對氣候變化，需要更加強化國家的作用，建議采用碳稅和碳交易市場等政策工具來實現(xiàn)等。 在國內(nèi)，隨著

6、中國改革開放以來社會發(fā)展中的資源與環(huán)境問題累積以及科學(xué)發(fā)展觀貫徹落實，公共管理綠色化是公共管理發(fā)展的內(nèi)在要求。目前公共管理理論研究領(lǐng)域?qū)τ谡G色管理模式變革研究開始逐步升溫，一些學(xué)人出版或是發(fā)表了一系列探討“政府生態(tài)管理、政府綠色管理、生態(tài)型政府、綠色政府、低碳政府”的著作或論文，推動了相關(guān)研究的深入開展。但是，這些主題存在著諸如研究對象相對局限于政府本身、其概念無法體現(xiàn)出當(dāng)前政府管理研究已從公共行政學(xué)到公共管理學(xué)的范式變化特征等不足，故需要引入綠色公共管理這個新的語境，它既是對前者的繼承，更是適應(yīng)當(dāng)前公共管理理論與實踐需要的新發(fā)展。 (二)理解綠色公共管理的內(nèi)涵 在理解綠色公共管理內(nèi)涵之前

7、，我們還是應(yīng)先回到其所借鑒的私人部門綠色管理之定義的理解上。目前，學(xué)界對私人部門綠色管理定義的理解基本上還是仁者見仁、智者見智，分別從生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、管理學(xué)、資源學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等角度進行了界定。如從管理學(xué)的角度來講，綠色管理是企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中，綜合運用各種管理手段，對人、財和物進行統(tǒng)一的組織和安排，協(xié)調(diào)各個部門的職能，實現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。從資源學(xué)的角度來講，綠色管理意味著企業(yè)的各項生產(chǎn)經(jīng)營活動應(yīng)做到對自然資源的適度利用、綜合利用和循環(huán)利用，在現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上，充分利用各項資源。5私人部門綠色管理之定義尚未統(tǒng)一的現(xiàn)狀，一方面為人們呈現(xiàn)了不同的研究角度，另一方面則不利于人們對于綠色管理定義的明確

8、把握。 現(xiàn)在再來看看綠色公共管理的定義。從現(xiàn)有的文獻來看，目前綠色公共管理作為專門術(shù)語出現(xiàn)還比較少見，沒有對此概念內(nèi)涵作一個明確界定;或者把綠色公共管理概念等同于政府綠色管理，如認為“政府綠色管理是以生態(tài)文明和綠色經(jīng)濟為根本取向，全力推進科學(xué)發(fā)展和經(jīng)濟社會生態(tài)化進程的公共管理”6有關(guān)綠色公共管理概念界定空白或者模糊的現(xiàn)狀與綠色公共管理理論與實踐發(fā)展的要求是不相吻合的。這里在理解公共管理與綠色管理的內(nèi)涵基礎(chǔ)上，試圖給出一個所謂綠色公共管理比較清晰的定義，那就是:綠色公共管理是以政府為核心的公共部門以綠色文明、科學(xué)發(fā)展和人本為根本價值取向，以實現(xiàn)公共管理的綠色轉(zhuǎn)型為途徑，以全社會共同參與、全過程控

9、制為特征，綜合運用各種管理方法與技術(shù)以有效實現(xiàn)經(jīng)濟、人和自然的可持續(xù)發(fā)展和有機統(tǒng)一目標(biāo)的一系列管理活動的總稱。綠色公共管理實質(zhì)上是現(xiàn)代社會綠色生產(chǎn)和低碳生活方式變化在公共管理理念和模式上的反映，是一種治理傳統(tǒng)市場經(jīng)濟和傳統(tǒng)政府管理在環(huán)境規(guī)律面前“雙重失靈”，以及適應(yīng)科學(xué)發(fā)展要求的管理途徑。 二、綠色公共管理的基本特征 綠色公共管理概念的提出，并不是傳統(tǒng)政府環(huán)境與生態(tài)管理的“新瓶裝舊酒”，相反它是一種與傳統(tǒng)政府環(huán)境與生態(tài)管理有著顯著區(qū)別的公共管理新途徑(表1)。 (一)主體更廣泛 傳統(tǒng)政府環(huán)境與生態(tài)管理存在著“重政府管理、弱社會參與”的弊端，且在政府內(nèi)部環(huán)境管理體制方面也存在條塊分割的狀態(tài)，環(huán)保

10、部門力量薄弱，監(jiān)管乏力。在全球公共治理浪潮下，綠色公共管理的主體得到了進一步拓展，形成了以政府為核心的全社會相互協(xié)作的綠色治理模式。首先是全政府參與。表現(xiàn)為:其一，強調(diào)全體政府部門皆是綠色管理的參與者和責(zé)任者。當(dāng)今環(huán)境與生態(tài)問題日趨復(fù)雜化，單一的政府環(huán)境管理部門力量無法有效治理，需要協(xié)同整合各部門，構(gòu)建有主有輔、各司其責(zé)、相互配合、全面系統(tǒng)的政府綠色管理主體網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮監(jiān)管的合力。其二，政府本身及政府工作人員還是節(jié)能減排的踐行者。政府及工作人員應(yīng)從自身做起，采取有效措施帶頭搞好節(jié)能減排，對全社會起到示范作用。其次，全社會參與。綠色公共管理意識到傳統(tǒng)政府環(huán)境管理的失靈困境，注重發(fā)揮非營利組織、企業(yè)

11、、媒體、公眾等社會力量的積極作用，共同推進綠色公共管理目標(biāo)的實現(xiàn)。 (二)地位更顯赫 傳統(tǒng)政府環(huán)境與生態(tài)管理的主要對象為環(huán)境生態(tài)污染以及與此相關(guān)的某一部分環(huán)境管理問題，是政府諸多職能管理之一，長期以來在政府的整個管理體系中處于從屬地位。隨著全球環(huán)境和生態(tài)問題的日益嚴峻特別是當(dāng)前人類面臨著多重危機，實現(xiàn)管理理念和模式的綠色轉(zhuǎn)型不僅是一個解決當(dāng)前危機的戰(zhàn)術(shù)問題，更是一個關(guān)系到人類未來可持續(xù)發(fā)展的全局性、整體性和戰(zhàn)略性問題。綠色公共管理的興起，正是公共部門適應(yīng)全球綠色低碳浪潮的戰(zhàn)略選擇，也是公共部門實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求。因此，突出探索環(huán)境、經(jīng)濟、人三者綜合治理模式的綠色公共管理在整個公共部門

12、管理中的戰(zhàn)略性地位必將日益凸顯，正是從這個意義上說，如果傳統(tǒng)政府環(huán)境與生態(tài)管理是一種行動策略的話，那么綠色公共管理就是一種管理戰(zhàn)略，其地位更顯赫。 (三)內(nèi)涵更豐富 傳統(tǒng)政府環(huán)境與生態(tài)管理以環(huán)境保護為管理出發(fā)點，并運用各種管理手段達到保護環(huán)境的目的。而綠色公共管理具有更高遠的目標(biāo)價值取向，即除了環(huán)境保護外，還包括發(fā)展綠色經(jīng)濟、倡導(dǎo)綠色生活方式、實現(xiàn)公共部門自身的綠色目標(biāo)等，實質(zhì)是追求人、經(jīng)濟與自然的和諧發(fā)展;在管理實踐上不僅僅是采取各種手段來實施環(huán)境管理，而是更多地要求公共部門贏得綠色競爭優(yōu)勢。綠色公共管理正是通過對傳統(tǒng)政府環(huán)境與生態(tài)管理的繼承，汲取了傳統(tǒng)政府環(huán)境與生態(tài)管理中的營養(yǎng)成分;同時綠

13、色公共管理更是對傳統(tǒng)政府環(huán)境與生態(tài)管理的超越，使傳統(tǒng)政府環(huán)境與生態(tài)管理成為了綠色公共管理的組成部分之一。 (四)管理方式更積極主動 傳統(tǒng)政府環(huán)境與生態(tài)管理焦點主要集中在控制或消除已存在的生態(tài)環(huán)境問題及事后的補救等環(huán)節(jié)，而在預(yù)防或減少新增環(huán)境問題出現(xiàn)及事中監(jiān)管方面比較薄弱，屬于比較消極的末端治理型，在變化莫測的環(huán)境問題面前往往力不從心。而綠色公共管理因其追求人類與自然和諧發(fā)展的價值取向決定了其必須更加強調(diào)人類的長遠利益，其管理方式也必須是一種更加積極主動的面向全過程的新型管理方式。所謂“積極”是指綠色公共管理視環(huán)境威脅為公共組織機會，試圖通過對環(huán)境問題的積極有效管理贏得公共部門的綠色競爭優(yōu)勢，而

14、不是消極地應(yīng)對環(huán)境問題;所謂“主動”是指綠色公共管理把管理起點前移到“預(yù)防新增的環(huán)境問題”，強調(diào)管理決策應(yīng)能預(yù)見環(huán)境因素的變化趨勢并提前采取措施預(yù)防;所謂“面向全過程”是指綠色公共管理把綠色發(fā)展理念貫穿于公共管理活動的全過程和公共部門的一切工作中，每一階段每一步都要加強監(jiān)管，達到可持續(xù)發(fā)展的要求。 (五)行動更自覺 傳統(tǒng)政府環(huán)境與生態(tài)管理大多以國家強制力為后盾來實施對管理對象的外部控制，不善于激發(fā)管理對象的自我約束動力。綠色公共管理強調(diào)“以人為本”，倡導(dǎo)綠色管理由外部控制向管理對象的內(nèi)部自我控制逐步轉(zhuǎn)變，如推行包括公共部門在內(nèi)的組織內(nèi)部ISO14000環(huán)境管理系列標(biāo)準工作以及環(huán)保公開承諾等比較

15、有效地自我約束方式，藉此激發(fā)管理對象實施綠色管理的內(nèi)在驅(qū)動力。綠色公共管理不能成為一場“綠色做秀”，從長遠來看，它的真正實現(xiàn)需要建立在各方特別是管理對象提高自覺意識去實實在在貫徹執(zhí)行的基礎(chǔ)之上。 (六)管理效果更佳 傳統(tǒng)政府環(huán)境與生態(tài)管理在處理促進經(jīng)濟發(fā)展和保護環(huán)境之間關(guān)系時未將發(fā)展經(jīng)濟與治理污染有機融合，往往顧此失彼，一些管理措施即使付出了很大代價，也很難收到很好的治理效果。而綠色公共管理在處理環(huán)境與經(jīng)濟的沖突時，本著“經(jīng)濟與環(huán)境雙贏”原則，努力追求既能保護環(huán)境又能促進經(jīng)濟發(fā)展的新方案，這就是大力發(fā)展低碳綠色經(jīng)濟、實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的綠色轉(zhuǎn)型，在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時可以最大限度地降低因經(jīng)濟行為對

16、環(huán)境造成的負面影響。這種能從根本上解決環(huán)境與生態(tài)問題并實現(xiàn)“經(jīng)濟與環(huán)境雙贏”目標(biāo)的管理方式，無疑會取得比傳統(tǒng)政府環(huán)境與生態(tài)管理更佳的管理效果。 三、綠色公共管理研究的核心主題 綠色公共管理作為公共管理的一種新途徑，其興起時間還比較短暫，運作體系尚未形成統(tǒng)一的框架。然而，面對迅速變化著的我國公共管理實踐情況，我們需要明確綠色公共管理的核心主題，突出近期亟待研究的重點，才能更好服務(wù)于我國公共管理的實踐發(fā)展和現(xiàn)實需要。 (一)政府角色重新定位與綠色管理職能重構(gòu) 政府角色定位與綠色管理職能轉(zhuǎn)變是推進綠色公共管理的一個重要任務(wù)?！叭祟惿鐣拿恳淮谓?jīng)濟模式的重大轉(zhuǎn)變，幾乎無一例外地引起了政府角色定位的重大

17、轉(zhuǎn)變?！? 在當(dāng)前綠色治理實踐過程中，政府管理邊界不清、公共服務(wù)職能薄弱、地方分治和部門職能分割亂象突出等關(guān)于政府角色定位與職能的問題還比較多，損害了綠色行政效率，重新定位政府角色和優(yōu)化原有環(huán)境管理職能成為必然選擇。可側(cè)重在以下幾方面取得突破:一是明確政府在綠色治理中的作用和功能，劃清政府治理的范疇和邊界，處理好政府與市場、社會之間的分工關(guān)系;二是以構(gòu)建服務(wù)型政府為契機，強化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，為公眾提供更為優(yōu)質(zhì)的綠色公共產(chǎn)品和公共服務(wù);三是根據(jù)環(huán)境和生態(tài)本身統(tǒng)一性與外部性的特征重新建立綠色管理權(quán)屬體系，實現(xiàn)綠色管理職能集合化;四是實現(xiàn)政府部分綠色管理職能的外部化(或社會化)，即引導(dǎo)

18、社會力量共同參與綠色管理，夯實綠色職能的社會基礎(chǔ)。 (二)現(xiàn)代化的綠色公共管理技術(shù) 現(xiàn)代化的綠色管理技術(shù)是走向綠色公共管理的重要技術(shù)支撐。在公共管理實踐中，我國公共管理水平長期以來并不高的“一個重要原因是管理手段較為單一，缺乏管理方式方法的創(chuàng)新和現(xiàn)代化”。8146 目前學(xué)界對于綠色公共管理技術(shù)的研究還比較匱乏，因此應(yīng)著力構(gòu)建起現(xiàn)代化的綠色公共管理技術(shù)和方法體系。這一主題研究的焦點主要有:一是抓緊厘清綠色公共管理技術(shù)的基本內(nèi)涵，包括深入探討其概念、特征、功能、原則和分類等。二是如何有效篩選和整合綠色公共管理技術(shù)的研究。篩選綠色公共管理技術(shù)時應(yīng)認真研究可能的影響因素并做出判斷;整合綠色公共管理技術(shù)

19、是為了使技術(shù)使用更協(xié)調(diào)、發(fā)揮整體功效，克服單一技術(shù)使用的片面性。三是綠色政策工具的創(chuàng)新研究。當(dāng)前應(yīng)著重開展政策、規(guī)劃和投資的環(huán)境評估與環(huán)境公示，優(yōu)化政府決策程序;探索碳預(yù)算、碳排放市場交易、碳基金、環(huán)境稅等新型政策工具的開發(fā)與運用。 (三)構(gòu)建全方位的綠色公共管理體制 構(gòu)建全方位的綠色公共管理體制是綠色公共管理的內(nèi)在要求。一是政府自身管理制度的改革和完善。政府在綠色發(fā)展中起領(lǐng)導(dǎo)作用，應(yīng)全力推進自身管理制度的綠色轉(zhuǎn)型。重點包括建立綠色采購、綠色投資與招商制度;引入政府綠色績效考核體系，這被人們認為是政府綠色治理的突破口;參照ISO14001環(huán)境管理系列標(biāo)準建立政府部門的環(huán)境管理體系;執(zhí)行綠色審計

20、制度，加大對政府部門內(nèi)部的監(jiān)督等。二是構(gòu)建社會參與綠色公共管理的體制與機制，包括建立環(huán)境信息公開制度，保障公民對環(huán)境事務(wù)的知情權(quán);建立公民對有關(guān)環(huán)境政策的評議制度，加強包括公眾和媒體在內(nèi)的社會監(jiān)督;激發(fā)和培育綠色環(huán)保團體等非營利組織參與綠色治理的動力與能力;建立在全社會開展公眾環(huán)保意識及綠色消費方式的宣傳教育機制等。三是建立健全促進企業(yè)開展綠色管理的市場體系，形成家家爭創(chuàng)“綠色企業(yè)”、全力推進綠色技術(shù)與綠色產(chǎn)品開發(fā)的良好市場環(huán)境。 (四)塑造綠色的公共管理文化 “一種公共管理行為的成敗，不僅取決于它所擁有的物質(zhì)性要素，也取決于、甚至主要取決于它所擁有的精神性要素，即文化要素?！? 當(dāng)前，中國公

21、共管理文化正經(jīng)歷著空前的變革和轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的以“忽視自然內(nèi)在價值的人類中心主義”為特征的公共管理文化已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今時代發(fā)展的需要，必須塑造以“綠色發(fā)展價值觀”為核心的綠色公共管理文化。在這過程中，營造綠色行政文化是關(guān)鍵。綠色行政文化建設(shè)旨在通過塑造和培育為廣大行政管理者所認同和共同遵守的“綠色”價值觀，改善他們的心智模式與價值取向，規(guī)范他們的行為，進而實現(xiàn)政府行為綠色化。而培養(yǎng)全社會的綠色共識是另一項要長期堅持的工作。綠色公共管理文化的形成，離不開社會基礎(chǔ)，包括綠色企業(yè)文化建設(shè)和公民綠色意識培養(yǎng)。經(jīng)過長期的宣傳、教育和實踐，全社會逐步認同并遵循綠色價值觀和行為規(guī)范，有助于促進綠色公共管理文化的建構(gòu)。 (五)公共組織綠色化的變革 公共組織是公共管理活動的主體，是履行包括綠色管理職能在內(nèi)的所有管理職能的物質(zhì)承擔(dān)者。目前公共組織理論的研究狀況是“國內(nèi)公共管理學(xué)界研究比較薄弱而亟待加強的一個主題領(lǐng)域”。8150 在