中國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度特征問(wèn)題與改革

1、中國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度的特征問(wèn)題與改革導(dǎo)讀：在妨礙城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制中，城鄉(xiāng)二元土地制度是影響城鄉(xiāng)平等發(fā)展的最重要制度安排。這一制度的基本特征是：城鄉(xiāng)二元的土地權(quán)利體系；城鄉(xiāng)土地?fù)碛胁煌呐渲梅绞剑煌恋卦鲋凳找嬖诔青l(xiāng)之間分配嚴(yán)重不公；土地管制缺陷造成城鄉(xiāng)不平等發(fā)展。由此帶來(lái)一系列嚴(yán)重問(wèn)題：農(nóng)地轉(zhuǎn)用一律實(shí)行征地，城鄉(xiāng)一體化形成土地國(guó)有化；土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化不匹配；集體建設(shè)用地合法市場(chǎng)通道基本關(guān)閉，農(nóng)村發(fā)展空間壓縮；宅基地法律規(guī)定滯后于現(xiàn)實(shí)，既不利于農(nóng)民實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，也不利于土地管理；農(nóng)民土地權(quán)利受損，由土地問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定增加；土地增值收益城鄉(xiāng)分配不合理程度加劇。改革二元土地制度結(jié)構(gòu)

2、、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，需從以下方面著手：改革權(quán)利不平等的城鄉(xiāng)二元土地所有制結(jié)構(gòu)；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)；切實(shí)推進(jìn)征地制度改革；改革和完善宅基地制度；建立公平共享的土地增值收益分配制度；推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地制度創(chuàng)新。關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)二元土地制度 城鄉(xiāng)一體化 征地制度改革 土地增值收益分配 中共十六大以來(lái)，通過(guò)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策體系，為扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)之間資源配置和公共服務(wù)的不均衡格局作出了很大努力，但是，城鄉(xiāng)之間仍然存在巨大鴻溝，成為決定到2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。為此，中共十八屆三中全會(huì)提出健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)和平等交換，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展

3、與共同繁榮。在妨礙城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制中，城鄉(xiāng)二元土地制度是影響城鄉(xiāng)平等發(fā)展的最重要制度安排。在這9套制度下，城市化進(jìn)程成為土地國(guó)有化和農(nóng)民失去土地的過(guò)程，城鄉(xiāng)一體化演變成城市吃掉農(nóng)村以及城市發(fā)達(dá)、農(nóng)村凋敝的局面。 城鄉(xiāng)二元土地制度的基本特征 （一）城鄉(xiāng)二元的土地權(quán)利體系 1982年憲法規(guī)定，城市土地以及礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國(guó)家所有，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)土地、宅基地和自留地、自留山，以及法律規(guī)定歸集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂，屬于集體所有，從此確立中國(guó)城市土地國(guó)有制和農(nóng)村土地集體所有制并存的土地所有制架構(gòu)。具體體現(xiàn)為

4、： 第一，城鄉(xiāng)分治的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)。在憲法規(guī)定下，中國(guó)的城鄉(xiāng)土地采取分屬兩套不同的法律約束，由此形成城鄉(xiāng)土地完全不同的權(quán)利體系。農(nóng)村土地承包者享有農(nóng)地農(nóng)用范圍的土地使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)。一旦發(fā)生農(nóng)地的轉(zhuǎn)用，原農(nóng)村土地所有者不僅失去土地所有權(quán)，也喪失土地非農(nóng)后的土地使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和發(fā)展權(quán)。 第二，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地不同的賦權(quán)。城市國(guó)有建設(shè)用地允許機(jī)構(gòu)和個(gè)人擁有使用權(quán)。相比之下，法律規(guī)定農(nóng)民可以用作集體建設(shè)用地的土地限于三類：農(nóng)民集體興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)用地，集體公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地，農(nóng)民宅基地。農(nóng)村集體建設(shè)用地不允許出租，宅基地以集體經(jīng)濟(jì)

5、組織成員身份獲得，一戶一宅，房地分離，宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，但沒(méi)有收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。 第三，城鄉(xiāng)土地資本化范圍不同。國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)享有擔(dān)保抵押權(quán)。相比之下，農(nóng)村允許抵押的土地及其相關(guān)財(cái)產(chǎn)只限于“以招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”和“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押”以及“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的農(nóng)村土地”，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)以及耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。 （二）城鄉(xiāng)土地不同的配置方式 第一，農(nóng)地限于農(nóng)地農(nóng)用下以農(nóng)戶為主體的土地出租、轉(zhuǎn)

6、包、入股、流轉(zhuǎn)。第二，農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槭械貢r(shí)，由市縣政府實(shí)行征收與轉(zhuǎn)讓。第三，國(guó)有土地實(shí)行劃撥供應(yīng)和有償使用的雙軌制。除國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地、國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地實(shí)行劃撥供地外，其他各類建設(shè)用地一律實(shí)行出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股等有償使用方式。第四，國(guó)有經(jīng)營(yíng)性土地實(shí)行政府獨(dú)家壟斷下的市場(chǎng)配置。工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)、商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，采取招標(biāo)、拍賣、掛牌公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式出讓。城市土地使用權(quán)既可以直接劃撥給使用者，也可以通過(guò)政府和使用者之間達(dá)成協(xié)議有償出讓給使用者。 在城鄉(xiāng)分治和不同配置方式下，土地市場(chǎng)處于城鄉(xiāng)

7、分割狀態(tài)。農(nóng)村集體土地以村社為邊界、集體成員可準(zhǔn)入；農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要處于無(wú)價(jià)格的非正規(guī)交易；不同類型農(nóng)村土地（承包地、宅基地、集體建設(shè)用地、非耕地）按不同準(zhǔn)入規(guī)則進(jìn)入市場(chǎng)。城市土地由地方政府獨(dú)家壟斷土地供應(yīng)、轉(zhuǎn)讓與回收；土地交易處于賣方壟斷下的買方競(jìng)爭(zhēng)。不同類型用地（公共目的用地，工業(yè)用地，經(jīng)營(yíng)性用地）按不同方式出讓。由此造成土地價(jià)格扭曲和資源配置低效。 （三）土地增值收益在城鄉(xiāng)之間分配嚴(yán)重不公 第一，在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的過(guò)程中，主要實(shí)行政府征收。征收時(shí)按被征收土地的原用途補(bǔ)償，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。按此原則，被征地農(nóng)民在增值收益分配中得到土地

8、原用途的倍數(shù)補(bǔ)償后，喪失未來(lái)土地增值收益分享權(quán)。第二，由于市縣政府是土地征收的實(shí)施主體和土地一級(jí)市場(chǎng)的唯一供地主體，土地用途轉(zhuǎn)換時(shí)的第一道增值收益歸地方政府獲得、使用與支配。第三，在現(xiàn)行國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)規(guī)則下，用地者依法獲得土地使用權(quán)后，便擁有了該幅土地在年期內(nèi)的占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、擔(dān)保抵押權(quán)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，土地價(jià)值大幅攀升，土地未來(lái)的增值收益的大頭歸了土地占有者，地方政府以稅收形式在交易環(huán)節(jié)獲得部分收入。這套土地增值收益分配制度與城市化進(jìn)程中土地增值收益的產(chǎn)生原理極不相符，造成巨大的土地利益分配不公。原集體所有者合法獲得的補(bǔ)償過(guò)低、城市化地區(qū)的農(nóng)民補(bǔ)償不規(guī)范、不透明、無(wú)原則；政府獲得土

9、地一次性增值收益過(guò)高、但是未來(lái)增值收益流失；房地產(chǎn)商和購(gòu)房者支付一次性土地出讓費(fèi)用過(guò)高，土地占有者獲得的未來(lái)土地增值收益過(guò)高，成為造成當(dāng)前收入分配不公的制度性因素之一。 中國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度的特征、問(wèn)題與改革 （四）土地管制缺陷造成城鄉(xiāng)不平等發(fā)展 1998年修訂土地管理法時(shí)，中國(guó)將國(guó)外的用途管制制度引入并寫進(jìn)法律，提出“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策”。通過(guò)一系列制度安排，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。通過(guò)編制土地利用總體規(guī)劃、劃定土地用途區(qū)、確定土地使用限制條件，嚴(yán)格限制農(nóng)用地特別是耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。同時(shí)，確立以集中統(tǒng)一管理為主的土地行政管理體制。1986年以前，中國(guó)土地由

10、多部門分散管理。1986年，針對(duì)“以塊為主”土地管理體制出現(xiàn)的問(wèn)題，建立了全國(guó)城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理體制。1998年以土地用途管制取代分級(jí)限額審批管理，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批權(quán)限上收到國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府。2004年進(jìn)一步理順省級(jí)以下國(guó)土資源管理體制。2006年建立國(guó)家土地督察制度。至此，對(duì)土地相對(duì)集中管理、自上而下監(jiān)督的土地統(tǒng)一管理模式基本形成，即國(guó)務(wù)院國(guó)土資源行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)土地的管理和監(jiān)督工作，實(shí)行國(guó)家、省、市、縣四級(jí)管理，在領(lǐng)導(dǎo)班子管理體制上，實(shí)行中央與省雙層管理、省級(jí)以下垂直管理的體制。但是，由于城鄉(xiāng)二元土地制度和政府賣地模式的存在，中國(guó)形成三重管制下的農(nóng)地轉(zhuǎn)用，即規(guī)劃管制、土地用

11、途管制和所有制管制，造成城鄉(xiāng)一體化的過(guò)程，就是農(nóng)村版圖減小和農(nóng)村發(fā)展空間壓縮的過(guò)程。一是用途管制讓位于規(guī)劃管制。由于中國(guó)處于急速的工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，城市規(guī)模和數(shù)量均處于快速增長(zhǎng)中，城市邊界也便處于不斷的外擴(kuò)狀態(tài)。城市政府通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整和城市規(guī)劃修編來(lái)擴(kuò)展城市發(fā)展空間便成為常態(tài)。由于城市的不斷擴(kuò)張和邊界外移，土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市邊界的約束力削弱，城市蔓延和農(nóng)地非農(nóng)化呈難阻之勢(shì)。二是土地所有制管制激勵(lì)規(guī)劃管制。按照城鄉(xiāng)土地分治原則，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村土地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地就必須實(shí)行征用，進(jìn)入城市版圖的土地，也就要將原來(lái)的農(nóng)村集體所有土地變性為國(guó)有土地。不同所有者

12、之間在土地使用權(quán)利和土地利益分配上就出現(xiàn)了一道鴻溝。對(duì)于農(nóng)民集體來(lái)講，即便其土地在規(guī)劃和用途管制上屬于非農(nóng)建設(shè)區(qū)域，他們也無(wú)權(quán)使用和受益，而是要將其調(diào)到城市規(guī)劃范圍和轉(zhuǎn)為國(guó)有后，由地方政府出讓給其他用地者，原來(lái)的農(nóng)民集體喪失土地使用權(quán)、收益權(quán)和發(fā)展權(quán)。三是土地年度計(jì)劃指標(biāo)和審批管理失效。由于用途管制失靈以及土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市擴(kuò)張的軟約束，加上低價(jià)征地制度激勵(lì)地方政府多征、多占及多將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市土地，中央政府不得不強(qiáng)化年度指標(biāo)和建設(shè)用地轉(zhuǎn)用的審批管理，來(lái)制約地方政府的用地規(guī)模和城市擴(kuò)張。但是，由于指標(biāo)管理和審批管理具有很強(qiáng)的計(jì)劃色彩，這種自上而下的指標(biāo)分配，事實(shí)上造成按行政等級(jí)分配建設(shè)

13、用地指標(biāo)的狀況，不僅其建設(shè)用地指標(biāo)供給難以與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求相適應(yīng)，難以真正起到約束地方政府用地的作用，而且造成層級(jí)低的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以分配到指標(biāo)，為了發(fā)展，他們只得采取違法、違規(guī)使用土地，成為擴(kuò)張用地的另一戰(zhàn)場(chǎng)。 城鄉(xiāng)二元土地制度造成的問(wèn)題 （一）農(nóng)地轉(zhuǎn)用一律實(shí)行征地，城鄉(xiāng)一體化形成土地國(guó)有化 在二元土地制度格局和征地城鎮(zhèn)化模式下，伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)民集體土地通過(guò)被征收變成國(guó)有。近年來(lái)，各地通過(guò)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化來(lái)實(shí)施城鄉(xiāng)一體化，農(nóng)村土地變成國(guó)有土地呈增大之勢(shì)。按照現(xiàn)有土地管理法的規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，只能通過(guò)征地來(lái)實(shí)現(xiàn)。20102012年間，全國(guó)批準(zhǔn)建設(shè)用地從726.75萬(wàn)畝增加到922.8萬(wàn)畝

14、。其中，由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量約占70%。2011年和2012年間，每年征地規(guī)模都在400萬(wàn)畝左右，由耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量占批準(zhǔn)建設(shè)用地的比重超過(guò)40%。19972011年間，中國(guó)每年實(shí)際新增建設(shè)用地從468萬(wàn)畝提高到1013萬(wàn)畝，年均增長(zhǎng)5.7%。這一數(shù)量大大突破了每年的新增建設(shè)用地指標(biāo)量，20022011年間全國(guó)共批準(zhǔn)新增建設(shè)用地4300多萬(wàn)畝，但期間實(shí)際新增建設(shè)用地7442萬(wàn)畝，是計(jì)劃量的173%。即使考慮到近年來(lái)分配給各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）的建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，實(shí)際新增建設(shè)用地的數(shù)量也仍會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)批準(zhǔn)的數(shù)量。 隨著周邊農(nóng)村土地的不斷被征收并納入城市建設(shè)范圍，城市邊界不斷向外擴(kuò)張，城

15、市政府管轄范圍不斷擴(kuò)大。20012011年期間，城市建設(shè)用地一共增加了17600平方千米，總面積達(dá)到了 41805平方千米，相當(dāng)于10年增加了58%。城市建設(shè)用地每年增加1600平方千米。其中大約90%的城市建設(shè)用地的需求滿足是通過(guò)征收農(nóng)村土地，剩下的10%才是存量未開(kāi)發(fā)的城市建設(shè)用地。20052011年期間，總共10200平方千米農(nóng)村土地被征收并轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，用于城市建設(shè)用途；年平均征收農(nóng)村土地面積1460平方千米，與同時(shí)期的城市建設(shè)用地增長(zhǎng)面積和城市建成區(qū)增長(zhǎng)面積基本一致。2008年之后的五年里，對(duì)農(nóng)村土地的征收急劇加速，年均征收與轉(zhuǎn)化面積上升到了4460平方千米。 （二）土地城鎮(zhèn)化與人

16、口城鎮(zhèn)化不匹配 城鄉(xiāng)一體化的核心是，農(nóng)地非農(nóng)化的同時(shí)，人口融入城市，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活方式的改變和農(nóng)業(yè)社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型。中國(guó)的城鄉(xiāng)一體化出現(xiàn)與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的反常的現(xiàn)象城鎮(zhèn)化呈雙軌運(yùn)行：一軌是政府征地推動(dòng)的城鎮(zhèn)化，另一軌是農(nóng)民利用宅基地和集體建設(shè)用地自發(fā)的城鎮(zhèn)化。兩者在土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化關(guān)系上演繹出不同的邏輯。 政府征地推動(dòng)的城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為“城市圈外移的城市化”。19952010年，全國(guó)城市建成區(qū)面積共增加了20793.8平方千米，年均凈增1386.3平方千米。在過(guò)去十多年間，各類城市發(fā)展呈現(xiàn)從中心城區(qū)向邊緣空間快速外擴(kuò)延展態(tài)勢(shì)。 19992008年間，中國(guó)排名前十位城市的建成區(qū)面積從2629平方千

17、米擴(kuò)增到7727平方千米。但是，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化“要地不裝人”，影響人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。19902000年間，中國(guó)土地城鎮(zhèn)化的速度比人口城鎮(zhèn)化的速度快1.71倍。20002010年間這一趨勢(shì)更加明顯，兩者速度差距進(jìn)一步擴(kuò)大到1.85倍。將常住人口與戶籍人口的統(tǒng)計(jì)差異考慮進(jìn)去，土地城市化快于人口城市化的特征就更加顯著。到2012年，中國(guó)以常住人口統(tǒng)計(jì)的城市化率達(dá)到52.3%，但是，按戶籍統(tǒng)計(jì)的城市化率僅35%，二者相差近16個(gè)百分點(diǎn)。城市的發(fā)展吸引了大量外來(lái)人口（主要是農(nóng)民工）到城市就業(yè)和生活，但是他們無(wú)法在住房、社會(huì)保障、醫(yī)療和教育等領(lǐng)域與城市戶籍人口享有同等的權(quán)利。在另一軌道上，伴隨外地人口為謀

18、求非農(nóng)就業(yè)和更高的收入機(jī)會(huì)流向城市，帶來(lái)居住需求上升，劃入城市圈的城鄉(xiāng)結(jié)合部原住農(nóng)民以剩余土地（包括宅基地、原集體經(jīng)營(yíng)性用地和公益性用地）“種房”出租，分享城市化帶來(lái)的級(jí)差收益。城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域成為承載流動(dòng)人口城市化的主要區(qū)域。北京市直到1980年代，外來(lái)流動(dòng)人口規(guī)模僅20萬(wàn)左右，到2007年末，居住半年以上的外來(lái)人口就達(dá)420萬(wàn)，比30年前凈增400萬(wàn)，占人口增量的52%。目前北京市流動(dòng)人口超過(guò)700萬(wàn)，且以每年約40萬(wàn)人的速度在增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)棲居的流動(dòng)人口占全市流動(dòng)人口總量的52.63%。 城鄉(xiāng)結(jié)合部的存在，為本地農(nóng)民增加收入、以房租分享城市化帶來(lái)的級(jí)差收益提供了機(jī)會(huì)，為外地人口以低房

19、租成本和生活成本在城市謀生提供了方便，也解決了城市對(duì)不同層次產(chǎn)業(yè)工人、服務(wù)業(yè)者的需要。但是，城鄉(xiāng)結(jié)合部的自我無(wú)序蔓延，也帶來(lái)大量社會(huì)問(wèn)題，滋生越來(lái)越嚴(yán)重的“城市病”。一是人口資源環(huán)境矛盾加劇。北京城鄉(xiāng)結(jié)合部的大多數(shù)村莊都存在嚴(yán)重的人口倒掛，本地人口與外地人口之比為11.2。流動(dòng)人口萬(wàn)人以上的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有70個(gè)，流動(dòng)人口數(shù)量超過(guò)戶籍人口的社區(qū)（村）有667個(gè)。二是城市“法外空間”增加。大多數(shù)土地被征收后的原住農(nóng)民，利用“剩余土地”集體經(jīng)營(yíng)性用地、公益性用地和農(nóng)民宅基地，蓋房出租或?qū)⑼恋胤欠ㄞD(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租給外地人或企業(yè)使用，形成獨(dú)立于政府土地和住房市場(chǎng)之外的法外集體土地和房屋租賃“灰市場(chǎng)”。北京市的城

20、鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)涉及77個(gè)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1673個(gè)村（社區(qū)），保留的農(nóng)民集體自用土地有300多萬(wàn)畝。廣州市 “舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房”用地494.1平方千米，其中356.7平方千米屬于集體建設(shè)用地，占“三舊用地”總量的72.2%。三是城中村的人口、環(huán)境治理和治安維護(hù)等公共服務(wù)沒(méi)有納入城市公共服務(wù)體系，只能由村集體組織自行提供，處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，治安問(wèn)題嚴(yán)重。 （三）集體建設(shè)用地合法市場(chǎng)通道基本關(guān)閉，農(nóng)村發(fā)展空間壓縮改革開(kāi)放初期，在農(nóng)民建房潮和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展的雙重作用下，農(nóng)村成為使用建設(shè)用地的大頭。1998年新土地管理法的頒布并付諸實(shí)施，是中國(guó)集體建設(shè)用地市場(chǎng)變化的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。該法規(guī)定，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必

21、須實(shí)行征地；建設(shè)需要用地，必須使用國(guó)有土地。農(nóng)村集體建設(shè)用地只是以“農(nóng)民集體興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)用地、以及集體興辦公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地除外”形式留下一個(gè)口子，但事實(shí)上，農(nóng)地合法進(jìn)入集體建設(shè)用地市場(chǎng)的通道已越來(lái)越窄。由此造成的結(jié)果是，集體建設(shè)用地量大大縮減，非法用地蔓延。從此， 集體建設(shè)用地利用陷入制度困境。一是農(nóng)村集體建設(shè)用地利用大量處于法外狀態(tài)。在建設(shè)用地指標(biāo)管制下，集體建設(shè)用地量大大縮減，在許多縣市，能分配到的建設(shè)用地指標(biāo)就只有300500畝左右。農(nóng)民集體為了增加農(nóng)民收入和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，不得不冒著風(fēng)險(xiǎn)自發(fā)將集體土地用于非農(nóng)建設(shè)，許多集體

22、建設(shè)用地處于法外狀態(tài)。 二是缺乏抵押融資功能，極大限制了集體建設(shè)用地的產(chǎn)出水平和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入?，F(xiàn)行的土地管理法不允許集體建設(shè)用地抵押、融資，限制了集體土地的資本化能力，因?yàn)樗型顿Y項(xiàng)目都必須由自有資金支付，沒(méi)有金融杠桿作用，大幅提高了集體土地上產(chǎn)業(yè)進(jìn)入的門檻。另外，缺乏抵押融資功能的集體建設(shè)用地，市場(chǎng)估值會(huì)大大降低，利用效率難以真正提升。三是沒(méi)有納入到城鄉(xiāng)規(guī)劃，抑制了集體建設(shè)用地的總體經(jīng)濟(jì)效益。一方面，在集體建設(shè)用地上搞產(chǎn)業(yè)、造房子，沒(méi)有正式的規(guī)劃編制，普遍存在“村民私搭亂建住房”等現(xiàn)象，集體建設(shè)用地的“碎片化”利用，大大降低了集體建設(shè)用地利用的規(guī)模效應(yīng)。另一方面，村莊自主設(shè)計(jì)的各類規(guī)劃，又

23、不被政府承認(rèn)，結(jié)果是市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本主要由村集體來(lái)支付，加大了村集體組織的財(cái)政壓力。四是集體建設(shè)用地粗放式利用，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以升級(jí)。為規(guī)避法律和政策風(fēng)險(xiǎn)，集體組織私下出租集體建設(shè)用地，或者蓋廠房出租，造成建設(shè)用地的低效利用，難以形成有規(guī)模、上檔次的產(chǎn)業(yè)園區(qū)或產(chǎn)業(yè)帶。五是集體組織治理結(jié)構(gòu)改革滯后，阻礙了集體建設(shè)用地的高效配置。集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)具有天然的模糊性，即使是在農(nóng)村集體土地、廠房等資產(chǎn)轉(zhuǎn)為股權(quán)后，“資產(chǎn)變資本、農(nóng)民變股農(nóng)”，但農(nóng)村集體組織內(nèi)部的矛盾仍然十分突出，這一現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得尤其明顯。以廣東省南海區(qū)為例，現(xiàn)有股東為維護(hù)既得利益，反對(duì)“出嫁女”、退伍軍人等十多種有爭(zhēng)議群體參與股

24、權(quán)分配，引發(fā)村內(nèi)群體利益對(duì)立。20092011年間，80%以上涉農(nóng)信訪都與集體經(jīng)濟(jì)收益分配有關(guān)。 從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，“只分紅、不分債”的集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)，不利于集體建設(shè)用地上的產(chǎn)業(yè)調(diào)整和升級(jí)，也從根本上制約了土地利用效率的提升。 （四）宅基地法律規(guī)定滯后于現(xiàn)實(shí)，既不利于農(nóng)民實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，也不利于土地管理農(nóng)村宅基地是中國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利體系中非常獨(dú)特的一個(gè)類別，也是城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中最為關(guān)鍵的制度安排之一。中國(guó)的宅基地制度經(jīng)歷了土地改革和農(nóng)業(yè)合作社時(shí)期的宅基地私有和集體化時(shí)期的宅基地集體所有、由農(nóng)民使用與房屋私有之后，改革以來(lái)對(duì)宅基地權(quán)利體系進(jìn)行了系統(tǒng)構(gòu)建，呈現(xiàn)為如下特征： 第一，集體擁有宅基地所有權(quán)

25、。與承包地的權(quán)利關(guān)系相比，集體對(duì)宅基地的所有權(quán)特征則要強(qiáng)得多。在宅基地的所有與使用關(guān)系上，集體組織絕不是一個(gè)僅僅具有法律意義的一級(jí)，而是擁有實(shí)實(shí)在在的支配和控制權(quán)力。第二，農(nóng)戶擁有宅基地使用權(quán)。相比之下，農(nóng)民對(duì)宅基地的使用權(quán)事實(shí)上是被隱在集體所有權(quán)之下的權(quán)利。從權(quán)利的實(shí)際效力來(lái)看，盡管物權(quán)法將宅基地列為用益物權(quán)，中央政策文件也一再?gòu)?qiáng)調(diào)保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，但是按照物權(quán)法對(duì)用益物權(quán)的賦權(quán)是“占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)”，而對(duì)作為用益物權(quán)的宅基地只在法律上予以“占有權(quán)和使用權(quán)”的賦權(quán)，少了“收益權(quán)”一項(xiàng)，這樣，宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性就大打折扣，基本上就只有居住功能了。第三，農(nóng)戶擁有住房所有權(quán)。從中國(guó)共產(chǎn)黨

26、執(zhí)政以來(lái)，在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題上從來(lái)沒(méi)有出現(xiàn)波折，即一直堅(jiān)持農(nóng)村房屋由農(nóng)民所有，充分保障農(nóng)民對(duì)房屋的買賣、出租、抵押、典權(quán)、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利，阻止政府或集體組織對(duì)農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。第四，宅基地的成員身份性和無(wú)償性。從合作化以來(lái)，宅基地一直采取按集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份取得。由于對(duì)宅基地只賦予了占有權(quán)和使用權(quán)，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員就無(wú)法通過(guò)宅基地的交易和轉(zhuǎn)讓獲得宅基地。由于實(shí)行一戶一宅，農(nóng)民將房屋轉(zhuǎn)讓以后，就不能再申請(qǐng)和獲得宅基地，這就將農(nóng)民把宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)給非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的路給堵死了。同時(shí)，只要是集體組織成員，就可以無(wú)償取得宅基地。在目前的宅基地制度下，宅基地不是商品，更不是資本。但是，現(xiàn)行宅基地

27、制度在運(yùn)行中遇到巨大挑戰(zhàn)：第一，宅基地大量入市。農(nóng)民宅基地進(jìn)入市場(chǎng)已呈普遍化趨勢(shì)。具體表現(xiàn)為，在廣大沿海地區(qū)，農(nóng)民將宅基地蓋成多層住宅，用于出租，滿足快速工業(yè)化下大量外地農(nóng)民工的居住問(wèn)題；在大中小城市（鎮(zhèn)）的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，政府在征用農(nóng)民耕地后，將宅基地留下來(lái)，農(nóng)民利用宅基地蓋房出租，解決了快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中進(jìn)城流動(dòng)人口的居住問(wèn)題；在廣大農(nóng)區(qū)，一些舉家進(jìn)城的農(nóng)戶在城鎮(zhèn)有了穩(wěn)定的工作和居所后，將宅基地私下出讓或租賃給需要宅基地蓋房的農(nóng)戶。宅基地在不同類型地區(qū)大量入市的現(xiàn)狀，不僅解決了工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中原住民的財(cái)產(chǎn)收入增長(zhǎng)問(wèn)題，解決了進(jìn)城人口的居住問(wèn)題，也降低了城鎮(zhèn)化的成本，但是，這種自發(fā)入市與現(xiàn)行

28、法律直接沖突。第二，宅基地的無(wú)償取得和一戶一宅難以實(shí)施。無(wú)償取得宅基地，被認(rèn)為政府給農(nóng)民的福利，體現(xiàn)了制度自信。但是，在沿海地區(qū)和廣大城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地級(jí)差收益的大幅提高，城鎮(zhèn)建設(shè)用地也越來(lái)越緊張，無(wú)償分配宅基地與土地資本化背道而馳，這些地區(qū)在1990年代中后期以后，就不再無(wú)償分配宅基地了。一戶一宅在城市化地區(qū)也很難落實(shí)。隨著宅基地在這些地區(qū)的價(jià)值顯化，農(nóng)民充分利用現(xiàn)有宅基地，紛紛加蓋房屋，有的突破了原來(lái)分配的宅基地面積，有的突破了各省市規(guī)定的宅基地上蓋的住房面積。在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，宅基地?zé)o償分配不利于保護(hù)耕地。在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)仍然實(shí)行宅基地?zé)o償分配，但是，近些年農(nóng)民外出打工收入提高，他

29、們紛紛回村蓋更大的房，原有宅基地不夠，就占用承包地，導(dǎo)致耕地在農(nóng)區(qū)、尤其是平原農(nóng)區(qū)的大量流失。第三，宅基地的無(wú)序擴(kuò)張不利于城市健康發(fā)展。由于宅基地使用現(xiàn)狀與法律嚴(yán)重沖突，政府對(duì)宅基地使用的管理基本處于缺位狀態(tài)，規(guī)劃和用途管制無(wú)法實(shí)施。在政府管制缺位下，農(nóng)民宅基地的擴(kuò)張和蓋房更是無(wú)序，甚至有蔓延之勢(shì)。造成城中村的私搭亂建、毫無(wú)規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足，治理無(wú)組織，治安問(wèn)題嚴(yán)重，與城市形成完全的兩張皮，加大城市管理成本和未來(lái)更新的難度。 （五）農(nóng)民土地權(quán)利受損，由土地問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定增加 在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)不僅征地量會(huì)不斷下降，而且征地補(bǔ)償也不斷朝向市場(chǎng)化和財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償?shù)姆?/p>

30、向。在中國(guó)，征地一直堅(jiān)持原用途補(bǔ)償原則，只是為了應(yīng)對(duì)農(nóng)民訴求提高的趨勢(shì)，在不同時(shí)期的土地補(bǔ)償中，采取農(nóng)業(yè)產(chǎn)值基礎(chǔ)上的倍數(shù)補(bǔ)償和不斷提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的辦法。由于土地財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償一直沒(méi)有啟動(dòng)，在土地征用中不得不將安置和就業(yè)作為補(bǔ)救手段。1953年征地辦法是將安置前置，即不安置不得征地；1987版土地管理法是按產(chǎn)值倍數(shù)對(duì)農(nóng)業(yè)人口進(jìn)行貨幣安置，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均每畝年產(chǎn)值的二至三倍。1998版土地管理法提高了安置標(biāo)準(zhǔn)，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。顯然，這種按耕地產(chǎn)值倍數(shù)進(jìn)行的勞動(dòng)力安置，是無(wú)法保障失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)

31、生計(jì)的。除了安置補(bǔ)救以外，還在征地中采取了就業(yè)和轉(zhuǎn)身份安置的補(bǔ)救辦法。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，對(duì)因征地而失地的農(nóng)民，由國(guó)家予以安置。一是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，農(nóng)業(yè)戶籍轉(zhuǎn)為城市戶籍；二是把農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力安排到城市企事業(yè)單位就業(yè)，成為職工。在當(dāng)時(shí)二元體制下，這種轉(zhuǎn)變使農(nóng)民身份發(fā)生根本性變化，其本人及子女能夠享受城里人的一切就業(yè)和福利，征地引起的社會(huì)矛盾并不普遍、尖銳，多數(shù)農(nóng)民還歡迎甚至盼望國(guó)家征地。進(jìn)入1990年代以后，中國(guó)逐步建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位逐步改制，非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展占經(jīng)濟(jì)半壁河山，采取就業(yè)安置對(duì)失地農(nóng)民已失去保障意義，對(duì)因征地而失地的農(nóng)民，國(guó)家一律實(shí)行貨幣補(bǔ)償，安置補(bǔ)助費(fèi)也是按農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值的倍數(shù)

32、來(lái)估算。但事實(shí)上，農(nóng)民一旦完全失地就不可能務(wù)農(nóng)，而在農(nóng)業(yè)之外就業(yè)，會(huì)有一個(gè)或長(zhǎng)或短的過(guò)程，期間的生活成本會(huì)大大提高，靠農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的補(bǔ)償費(fèi)用，難以維持其正常生活，被征地農(nóng)民的生活水平事實(shí)上降低了，因征地而引起的社會(huì)矛盾逐漸突出。在征地引發(fā)的社會(huì)矛盾越來(lái)越激烈的情況下，一些地方進(jìn)行探索，實(shí)行對(duì)失地農(nóng)民最低生活保障辦法，國(guó)土資源部與人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)文要求地方建立對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，但是，目前已經(jīng)建立這一制度的地方不多。即便如此，這一制度也因保障水平低，難以和農(nóng)民失去的土地發(fā)展權(quán)相匹配。 隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)民在得到按土地原用途的倍數(shù)補(bǔ)償后失去土地所有權(quán)和喪失土地發(fā)展權(quán)，農(nóng)民對(duì)

33、土地權(quán)利的意識(shí)更強(qiáng)，對(duì)現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度的不公平性更加不滿。2011年征收并轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的耕地面積達(dá)到了將近5700平方千米，接近于2004年的三倍，增速驚人。如此大面積的、過(guò)速的征地已經(jīng)導(dǎo)致近十年間數(shù)千萬(wàn)農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失去賴以為生的土地。過(guò)低的征地補(bǔ)償和不完備的農(nóng)村社會(huì)保障體系使得失地農(nóng)民生活水平下降，遑論提高消費(fèi)能力了。失地與失去生活來(lái)源，再加上征地過(guò)程缺乏透明度、對(duì)失地農(nóng)民與村集體的補(bǔ)償不足、征地補(bǔ)償所得與政府出讓土地所得之間巨大的差距，這一切導(dǎo)致社會(huì)不安定因素增加和日益強(qiáng)烈的不公平感。 對(duì)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的缺陷和征地規(guī)模過(guò)大，導(dǎo)致農(nóng)村居民與地方政府之間的矛盾加劇，圍繞土地的糾

34、紛也越來(lái)越多。由于對(duì)農(nóng)地征收過(guò)程中的驅(qū)離行為、強(qiáng)拆行為、違反程序行為以及對(duì)協(xié)商和申訴的不重視，地方政府的公共形象越來(lái)越變得負(fù)面。隨著農(nóng)民的利益意識(shí)和法律意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，有關(guān)土地的法律糾紛也越來(lái)越多。與土地有關(guān)的糾紛已經(jīng)威脅到了中國(guó)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。全國(guó)每年有大約400萬(wàn)農(nóng)民、也就是110萬(wàn)農(nóng)村家庭的土地被征收。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的社會(huì)發(fā)展藍(lán)皮書2013提供的數(shù)據(jù)，最近幾年里總共發(fā)生了超過(guò)10萬(wàn)起群體性事件（也就是有超過(guò)100人參與的事件）。國(guó)家信訪局的數(shù)據(jù)表明，每年有60%的群眾抗議事件與土地有關(guān)。 根據(jù)農(nóng)業(yè)價(jià)值對(duì)農(nóng)民所做的征地補(bǔ)償與土地變性后主要由政府獲得的土地增值溢價(jià)之間的巨大差距來(lái)衡量

35、，對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯過(guò)低，也因此成為與土地有關(guān)的糾紛中最主要的糾紛內(nèi)容。我們對(duì)20032011年媒體披露的土地案件匯總研究發(fā)現(xiàn)，與征地有關(guān)的群體性事件遍及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的137個(gè)區(qū)縣。大多數(shù)群體性事件所涉及的被征土地都被用于商業(yè)目的，大約60%的相關(guān)征地是為了商品房建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)，或者是商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目。農(nóng)民的抗議主要是圍繞補(bǔ)償不公平以及不能參與對(duì)城鎮(zhèn)化利益的分享。沖突的第二個(gè)來(lái)源是大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目征地。大約40%的群體性事件及抗議與公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、綠地和其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目有關(guān)。雖然這些項(xiàng)目都事關(guān)公共利益，但是農(nóng)民依然因?yàn)檠a(bǔ)償過(guò)低、土地出讓凈收益分配不透明等原因而提起申

36、訴或者組織抗議。多數(shù)農(nóng)民的抗議指向政府在征地過(guò)程中的不當(dāng)行為。有超過(guò)一半的抗議事件涉及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，42%的事件涉及未獲合法批準(zhǔn)的征地行為。補(bǔ)償分配的不公平、征地對(duì)象選擇不透明、征地用途不明確、政府在征地過(guò)程中的處置不當(dāng)?shù)纫蛩匾矊?dǎo)致了大量沖突。 （六）土地增值收益城鄉(xiāng)分配不合理程度加劇 伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程，土地價(jià)值日益顯化，土地增值收益迅速攀升，圍繞土地利益的爭(zhēng)奪不斷加劇。一是被征地農(nóng)民與地方政府之間的利益矛盾。在現(xiàn)行土地利益分配格局下，被征地農(nóng)民雖然獲得了土地的補(bǔ)償和安置款項(xiàng)，近年來(lái)國(guó)家又建立了被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度，但總體看，被征地農(nóng)民并沒(méi)有分享城市化的成果，加上少數(shù)地方基層干部在

37、征地過(guò)程中違反程序，克扣征地款項(xiàng)等行為，使得大多數(shù)農(nóng)民與土地增值收益無(wú)緣。二是土地級(jí)差收益的歸屬和公平分配問(wèn)題。土地出讓收入主要?dú)w地方政府，無(wú)論是所有者代表還是“全民”如何分享土地級(jí)差收益，還沒(méi)有找到實(shí)現(xiàn)形式。三是農(nóng)民和農(nóng)民之間的土地利益補(bǔ)償也存在不公。 城市政府對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民的高補(bǔ)償已引起城市市民的議論，而農(nóng)區(qū)農(nóng)民的土地補(bǔ)償不足額、不到位、被克扣的現(xiàn)象比較普遍，特別是國(guó)家級(jí)重點(diǎn)工程的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低更引起農(nóng)民不滿。四是城市和農(nóng)村在增值收益分配上極其不合理。土地增值收益的產(chǎn)生有區(qū)位的因素，但是，由于城鄉(xiāng)分治的二元土地制度，中國(guó)的土地增值收益主要由城市獲得和使用，農(nóng)村在土地被征收時(shí)得不到基于土地價(jià)

38、值的補(bǔ)償，土地非農(nóng)用后的增值也與其無(wú)關(guān)。在政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)下，土地增值收益提高主要表現(xiàn)為政府土地出讓收入的增長(zhǎng)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新一輪快速增長(zhǎng)期，土地出讓收入也快速上升。 20002013年間，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入從0.0596萬(wàn)億元增長(zhǎng)到4.2萬(wàn)億元（年均增長(zhǎng)38.7%），占地方財(cái)政收入的比重也相應(yīng)地從9.3%提高到60.9%。但是，土地出讓收入在城鄉(xiāng)之間分配不平衡，用于城市的部分仍占主要份額。目前用于城市的部分主要有城市建設(shè)、國(guó)有土地收益基金和保障性安居工程。20082010年，城市建設(shè)支出占土地出讓收益的比例平均是58.76%；國(guó)有土地收益基金占土地出讓收益的比例平均為7.43%；

39、保障性安居工程支出占土地出讓收益的比例平均為3.37%。三項(xiàng)合計(jì)，三年平均為69.56%。土地出讓收益用于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的部分偏低。從支出項(xiàng)目看，用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的部分主要為農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。20082010年，農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金占土地出讓收益的比例平均為1.94%；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占土地出讓收益的比例平均為7.58%；土地出讓收益用于農(nóng)村的部分合計(jì)，三年平均為9.52%。對(duì)農(nóng)民的土地補(bǔ)償在土地出讓收入中的份額不升反降。20082010年，盡管各地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍提高了30%以上，但其在土地出讓收入中所占的比重不僅沒(méi)有上升，反而大幅降低了。據(jù)對(duì)遼寧、浙江、河南等三省的征地補(bǔ)償費(fèi)

40、和土地出讓收入統(tǒng)計(jì)，2007年，三省的征地補(bǔ)償費(fèi)占土地出讓收入的比重分別為16.82%、8.62%、19.58%，2010年變?yōu)?0.37%、2.91%、12.99%，下降了1/3以上。土地出讓收入的增加意味著更多的土地收益被地方政府占有和支配，地方政府熱衷于多征多用，低進(jìn)高出，“以地生財(cái)”，導(dǎo)致土地被過(guò)度征收、低效利用，不利于耕地保護(hù)和土地的節(jié)約集約利用，也嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。 改革二元土地制度結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的建議 （一）改革權(quán)利不平等的二元土地所有制結(jié)構(gòu) 一是建立兩種所有制土地權(quán)利平等的制度。賦予集體所有土地與國(guó)有土地同等的占有、使用、收益和處分權(quán)，對(duì)兩種所有制土地所享有

41、的權(quán)利予以平等保護(hù)，實(shí)現(xiàn)憲法和相關(guān)法律保障下的同地、同權(quán)。二是以用途管制為唯一的準(zhǔn)入制度。在用途管制下，農(nóng)民集體土地與其他主體土地依法享有平等進(jìn)入非農(nóng)使用的權(quán)利和平等分享土地非農(nóng)增值收益的權(quán)利。明確規(guī)劃的主要作用是落實(shí)空間和功能布局，改變地方政府通過(guò)規(guī)劃修編將農(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲?guó)有、政府經(jīng)營(yíng)的格局。三是打破目前因城市和農(nóng)村的邊界區(qū)割，對(duì)圈內(nèi)圈外土地按不同所有制準(zhǔn)入的政策，除圈外可以用于非公益的非農(nóng)建設(shè)外，圈內(nèi)農(nóng)民集體所有土地在符合用途管制前提下，也可不改變所有制性質(zhì)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。四是明確限定城市土地國(guó)有為建成區(qū)存量土地屬于國(guó)有，新增建設(shè)用地用于非農(nóng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的，除為了公共利益目的征用外，可以保

42、留集體所有。對(duì)于建成區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀集體所有土地，可以采取“保權(quán)分利”或“轉(zhuǎn)權(quán)保利”方式，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。 （二）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng) 十八屆三中全會(huì)中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定提出，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！币皇墙缍ㄔ试S集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的范圍為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。二是首次將同地同權(quán)理念寫進(jìn)黨的最高文件。中國(guó)土地制度的最大弊端是集體土地與國(guó)有土地同地不同權(quán)。決定明確允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地一樣平等進(jìn)入市場(chǎng)，我們認(rèn)為，應(yīng)包含以下幾層含義：1）同地同權(quán)。即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以

43、和國(guó)有建設(shè)用地一樣出讓、租賃、入股，打破集體建設(shè)用地不得出租的堅(jiān)冰；2）同等入市。即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地在同一個(gè)平臺(tái)上合法入市交易，改變目前國(guó)有建設(shè)用地獨(dú)家在平臺(tái)上交易，集體建設(shè)用地在灰市上非規(guī)范交易的格局；3）供求決定價(jià)格。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，將改變目前由政府獨(dú)家出讓決定供應(yīng)、導(dǎo)致價(jià)格扭曲的局面，多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主體入市，真正形成由供求決定價(jià)格的機(jī)制，促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)展。三是必須符合規(guī)劃和用途管制。農(nóng)民集體只有在符合規(guī)劃和用途管制前提下，才能利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地從事非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。由此，決定在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市上是有嚴(yán)格限定的：一是并非集體土地與

44、國(guó)有土地一樣同權(quán)同價(jià)入市，只是開(kāi)了集體經(jīng)營(yíng)性用地一個(gè)口子；二是即便是集體經(jīng)營(yíng)性用地，也必須服從規(guī)劃和用途管制。 必須正視的是，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市上，將遇到巨大挑戰(zhàn)?，F(xiàn)實(shí)中，集體建設(shè)用地已大量入市，且大大超過(guò)了現(xiàn)行法律對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性用地的界定。一是目前珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海等沿海地區(qū)已有非常大比例的存量集體建設(shè)用地發(fā)展工業(yè)和產(chǎn)業(yè)，這里既有目前法律規(guī)定的集體經(jīng)營(yíng)性用地，也有集體公益性和公共事業(yè)用地，還有大量的農(nóng)民宅基地。二是目前進(jìn)入市場(chǎng)的集體建設(shè)用地都處于灰色狀態(tài)，村組織租賃給企業(yè)的集體建設(shè)用地，大多是雙方私下簽訂的土地租賃合同，一旦發(fā)生糾紛，法院按無(wú)效合同處理，導(dǎo)致兩敗俱傷。三是城鄉(xiāng)結(jié)合部地

45、區(qū)，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，存在大量的從事經(jīng)營(yíng)的集體建設(shè)用地，與城市土地屬于國(guó)有的法律相悖。如何貫徹決定精神，以改革的勇氣，按照問(wèn)題導(dǎo)向，解決存量的、處于經(jīng)營(yíng)性狀態(tài)的集體建設(shè)用地，是下一步實(shí)施中要解決的緊迫問(wèn)題。 （三）切實(shí)推進(jìn)征地制度改革 集體建設(shè)用地要入市，就必須下決心解決征地問(wèn)題。十六大以來(lái)，黨和政府為推進(jìn)征地制度改革付出了艱辛努力，遇到的阻力重重，其中最主要的是這套制度支撐的傳統(tǒng)發(fā)展方式難以改變。但是，由于這套制度已經(jīng)到了非改不可的時(shí)候了，十八屆三中全會(huì)決定提出，“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制?！睉?yīng)推進(jìn)以下具體改革：一是縮小征地范圍。按照憲法原則，只有公

46、益性用途，才得征地。但是，由于公益性用途難以界定，導(dǎo)致公益性用地目錄出不來(lái)。與其議而不決，建議不如跟其他改革列負(fù)面清單一樣，制定征地的否定性目錄，即只要是盈利性的用途，就不得征地。二是規(guī)范征地程序。這一條早就提出來(lái)了，但執(zhí)行得不好。建議下一步在征地范圍及保障機(jī)制建立之后，在征地程序中加一道事前程序，讓用地一方和農(nóng)民集體先進(jìn)行協(xié)商，談不成再啟動(dòng)征地程序。三是建立合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制。這是征地制度改革的核心，應(yīng)在政策和法律上盡快就其內(nèi)涵予以明確。所謂合理，是就補(bǔ)償價(jià)格而言的，即在堅(jiān)持用途管制原則下，按照區(qū)位條件，對(duì)被征地實(shí)行市場(chǎng)化補(bǔ)償；所謂規(guī)范，是就征地行為而言的，在有了明確的征地范圍、補(bǔ)償

47、價(jià)格和程序后，必須實(shí)行征地的，就必須按法律來(lái)；所謂多元，是指按多元化方式安置，要切實(shí)解決失地農(nóng)民長(zhǎng)久生計(jì)沒(méi)有保障的問(wèn)題，這里的實(shí)質(zhì)性制度安排是，保障被征地農(nóng)民部分土地發(fā)展權(quán)，即在征收農(nóng)民土地時(shí)，給被征地農(nóng)民保留一部分土地，納入城市規(guī)劃，在不改變集體所有性質(zhì)下，參與非農(nóng)建設(shè)，這是解決被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的根本辦法。 （四）改革和完善宅基地制度 十八屆三中全會(huì)決定提出，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！睘橄乱浑A段宅基地制度改革標(biāo)明了原則和范圍。我們認(rèn)為：一是保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地占

48、有權(quán)和使用權(quán)，是宅基地制度改革的底線。建議在法律修改中，應(yīng)該按照宅基地用益物權(quán)的原則，進(jìn)一步明確和強(qiáng)化農(nóng)戶宅基地使用權(quán)。在此基礎(chǔ)上，按照一般用益物權(quán)原則，完善宅基地用益物權(quán)，賦予宅基地使用權(quán)人收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。二是改革完善農(nóng)村宅基地制度。目前農(nóng)村宅基地制度在農(nóng)村人口與村莊分離的背景下，存在制度不適應(yīng)性。建議在貫徹十八屆三中全會(huì)精神的實(shí)踐中，選擇不同類型地區(qū)進(jìn)行宅基地制度改革試點(diǎn)，重點(diǎn)探索宅基地有償獲得與使用、宅基地交易與流轉(zhuǎn)、打破宅基地成員和村社邊界，基本取向是逐步實(shí)現(xiàn)以財(cái)產(chǎn)權(quán)賦權(quán)交換福利分配權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)宅基地的完整用益物權(quán)，促進(jìn)土地有效利用。三是選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、

49、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。從措辭和對(duì)象選擇來(lái)看，決定是將抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓權(quán)利賦予了農(nóng)民住房，而不是宅基地，在現(xiàn)行制度和法律制約下，有其合理性。明確賦予農(nóng)民住房抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓權(quán)，有利于更穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益。當(dāng)然，這幾項(xiàng)權(quán)利的實(shí)施也只能先在若干試點(diǎn)地區(qū)推行。待條件成熟后，再行宅基地抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。 （五）建立公平共享的土地增值收益分配制度 土地增值收益分配問(wèn)題，關(guān)乎社會(huì)公平、城市可持續(xù)發(fā)展和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，必須放在土地制度改革重中之重的地位。十八屆三中全會(huì)決定提出，“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。”這是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益非常重要的內(nèi)容。改革方向是，改變目前土地增值收益的分配第一道被政府出讓時(shí)獲得、未來(lái)增值部分誰(shuí)占誰(shuí)得、農(nóng)民在土地增值收益分配中無(wú)份的狀況，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配份額。同時(shí)，決定在措辭中也非常智慧，就土地增值收益在國(guó)家、集體和個(gè)人利益分配上用的是“兼顧”，在提高個(gè)人收益時(shí)用了“合理”一詞，主要是因?yàn)橥恋卦鲋凳找娈a(chǎn)生非常復(fù)雜，既不能由政府全得，更不能由誰(shuí)占誰(shuí)得，當(dāng)然也不可能全歸土地