行政權(quán)與行政相對方權(quán)利論文

1、行政權(quán)與行政相對方權(quán)利論文 內(nèi)容提要：行政權(quán)與行政相對方權(quán)利具有不同的性質(zhì)、特征，存在原則區(qū)別。對兩者的關(guān)系必要正確認識和擺放?，F(xiàn)代行政法須對行政權(quán)與行政相對方權(quán)利進行公平、合理的配置。雙方盡管客觀存在經(jīng)常、永久性的矛盾乃至沖突，但可以控制于合法、合理、節(jié)制、適當?shù)姆秶拖薅葍?nèi)，且有望實現(xiàn)既相互監(jiān)督制約又相互激勵促進。 關(guān)鍵詞：行政權(quán)，行政相對方權(quán)利，公平合理配置，互相制約與促進 行政權(quán)和行政相對方權(quán)利，均屬行政法學理論體系中的核心概念。兩者各自的性質(zhì)、特征，尤其是相互關(guān)系問題，是深入行政法理論基礎(chǔ)研究的切入點。本文試做探析。 一 就產(chǎn)生與發(fā)展而言，行政權(quán)早于行政相對方權(quán)利，這是由其在社會歷史

2、舞臺上，甚至比行政法捷足先登決定的。在不存在現(xiàn)代意義行政法時代的行政權(quán)，曾經(jīng)是能支配整個社會的權(quán)力（注：馬克思恩格斯選集，第1卷，人民出版社1972年版，第693頁。）。其凌駕于社會之上，占絕對統(tǒng)治地位，不受任何約束，對所有的社會生活領(lǐng)域進行無限度、無止境干預，且不依程序而無序行使，又與義務、責任全不相及（注：崔卓蘭：行政程序法要論，吉林人民出版社1995年版，第2頁。）。不難得出結(jié)論，集合上述特征的行政權(quán)，對于其承受對象而言，不啻是驅(qū)使、奴役、壓迫的同義詞。正因如此，一些資本主義國家自建國伊始，便對行政權(quán)持戒備、防范態(tài)度，千方百計地對其加以限制約束。包括僅在其國家中留下“一個甚至連其自身組織

3、也盡可能合理經(jīng)濟”的“最低限度的行政權(quán)”（注：馬克思恩格斯全集，第8卷，人民出版社1973年版，第389頁。）。彼時仍被廣泛使用的行政權(quán)一語，已不再意味著是至高無上的專制統(tǒng)治權(quán)，而僅限于“管理國家行政事務的權(quán)力”。（注：法學詞典，上海辭書出版社1985年版，第333頁。）。 行政相對方權(quán)利之概念，與現(xiàn)代意義的行政法密切相聯(lián)?？梢哉f，將其與行政權(quán)相提并列是現(xiàn)代意義行政法的功績。而其不停留于法律紙面，逐步被享有與使用，則依賴于社會的行政法治化。因為在傳統(tǒng)社會或行政非法治化的狀態(tài)下，社會中僅存在行政權(quán)力關(guān)系而沒有行政法律關(guān)系，更無從談起行政法律關(guān)系的主體之一-行政相對方的權(quán)利問題。 行政權(quán)與行政相對

4、方權(quán)利具有不同的性質(zhì)及內(nèi)容。行政權(quán)由于系從統(tǒng)治權(quán)延伸而來，代表公共利益，故被謂之“公權(quán)”，具體指行政主體實施國家行政管理活動的資格及其權(quán)能；進一步又可具體化為各項行政職權(quán)，并被依法律、按任務、據(jù)層階（職務）而分配給各級各類行政機關(guān)及其公務員。行政相對方權(quán)利則可相對于“公權(quán)”而被稱為“私權(quán)”，系憲法、法律等規(guī)定的公民各項基本權(quán)利，在行政管理領(lǐng)域中的具體詳細化，由一般公民、法人、社會團體，及處于行政相對方身份的國家組織等享有并行使。 二 行政權(quán)與行政相對方權(quán)利具有不同性質(zhì)特征，存在原則區(qū)別。這主要體現(xiàn)在： 1.行政相對方之權(quán)利，首先，其屬于作為整體的人民權(quán)力，在行政法所調(diào)整領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，故其是為

5、享有者所固有的。國家法律、法規(guī)等對行政相對方權(quán)利之規(guī)定，其實質(zhì)在于承認、確立、保障和維護，而非恩賜賞與。而行政權(quán)，“不是授予的，就是僭取的。一切授予的權(quán)力都是委托，一切僭取的權(quán)力都是篡奪。”（注：潘恩：人權(quán)論，商務印書館1982年版，第250頁。）故國家法律、法規(guī)對行政權(quán)之規(guī)定，主要意味著賦予、授與。其次，就行政相對方權(quán)利與行政權(quán)兩者之源流而言，后者也是由前者轉(zhuǎn)化出來的。諸如行政機關(guān)的每一項職權(quán)，都可溯源至作為國家主人的公民享有的對國家事務的管理權(quán)，又通過一定的政治程序委派給其代理人具體實施。包括代理人之產(chǎn)生，都是人民權(quán)力行使之結(jié)果（政府由人民選舉產(chǎn)生）。正由于上述決定，行政權(quán)盡管在特定的行政

6、個案、管理領(lǐng)域中，或許能指揮、支配，但這只是相對意義的，屬表象而非本質(zhì)。就法律地位和絕對意義而言，行政相對方權(quán)利高于行政權(quán)，應占主導地位，這是行政權(quán)存在和運作的理由，后者理當服務、服從于前者（注：郭道暉：市場經(jīng)濟與法學理論、法制觀念的變革，法學1994年第2期。）。 2.無論對于國家抑或行政相對方自身，其行政法上的權(quán)利均屬目的而不是手段。但行政權(quán)卻只能以行政相對方的權(quán)利利益，乃至整個社會、國家利益的維護保障為目的，將行政權(quán)行使之本身視為實現(xiàn)這一宗旨之手段。故若圍繞行政相對方權(quán)利的需求、發(fā)展、保障來設(shè)立行政職權(quán)理所應當，反之則不然。據(jù)此： 其一，作為行政相對方的公民、法人等，享有的權(quán)利體現(xiàn)其自身

7、的意志、利益、自由，故可以將正當、合法地實現(xiàn)其行政法上的權(quán)利，視為追求的目標、行為的動力。包括籍以擴大其既存的和潛在的收益，諸如：一定的經(jīng)濟收入、特許、優(yōu)惠、福利、救濟、幫助等。而行政權(quán)之行使，卻須以一般公民、法人之權(quán)利為坐標，只應體現(xiàn)公共、國家之利益，不允許融入行權(quán)者自身的利益機制乃至由之驅(qū)動。如果借分配、發(fā)放社會政治與經(jīng)濟資源之機而謀求、攫取本部門、單位及其工作人員的個人私利，則意味著違悖、背叛了行政權(quán)作為公權(quán)力的本質(zhì)和目的。其二，對于行政相對方而言，是因為有權(quán)利才有義務，故其履行行政法上的義務、遵守行政法律法規(guī)之各項規(guī)定，可以以其行政法上權(quán)利的真正享有、落實或得到保障為前提乃至交換條件。

8、一般公民、法人等積極行使其行政法上的權(quán)利與履行義務同樣意味著守法，一切正當?shù)臋?quán)利主張均應得到鼓勵支持而不是蔑視壓抑。尊重和維護公占權(quán)利是社會進步的表現(xiàn)。相反，行政權(quán)的行使者卻是因為有義務才有權(quán)力。其行使行政權(quán)的前提、理由是履行行政法上的義務、責任。每一項行政職權(quán)均應蘊含有相應的一定的義務、責任內(nèi)容，否則其合理、合法性將受到置疑。 3.行政相對方之權(quán)利，可加以延伸和拓寬解釋。具體而言：凡是法律、法規(guī)所不禁止的行為，行政相對方均有權(quán)去作，概之“法不規(guī)定即自由”；行政管理所涉及的日常生活領(lǐng)域，所有未被法律、法規(guī)所明確劃定為行政職權(quán)管理范圍的事務，一律可作為“剩余權(quán)利”，劃歸行政相對方自由行使；行政法

9、所規(guī)定的行政主體之各項義務，也可被推定為行政相對方之權(quán)利，謂之“推定權(quán)利?！碑斝姓鄬Ψ綖榉伤唤埂⑿惺蛊洹笆Ｓ鄼?quán)利”或“推定權(quán)利”時，不受行政權(quán)的規(guī)制，不得對之加以限制、取消、制裁，甚至也不宜進行法律評價。行政權(quán)則截然相反，對之任何缺乏法律根據(jù)的內(nèi)容、范圍方面的擴大解釋，均不被允許。故針對于行政權(quán)行使者：凡是法律、法規(guī)未明文規(guī)定即授權(quán)的，都不得去作，否則將構(gòu)成違法、越權(quán)。除非是在職權(quán)范圍內(nèi)應行政相對方所求的諸如興利、除弊、授益、給付等事宜；必須恪守“公民權(quán)利是政府權(quán)力天然界限”之基本原則，不得沒有法律根據(jù)而介入私權(quán)領(lǐng)域，對個人生活之必要干預也應止于最低限度；不允許借助于手中的行政權(quán)參與市

10、場競爭；在以普通的機關(guān)法人身份進行民事活動之際，也不得利用行政權(quán)作為“后盾”而把自己的意志強差于對方。 4.行政權(quán)以強制力為主要構(gòu)成要素。迫使相對方不得不服從是最能反映其本質(zhì)的外在特征之一。諸如，一般行政管理活動過程中的“我令你行”、“不服先從”、“不從受罰”便是。行政相對方權(quán)利在這點上卻是相形見拙。其作為“法律上關(guān)于權(quán)利主體具有一定作為或不作為的許可”（注：法學辭典，上海辭書出版社1984年版，第26頁。），本身并沒有強制力，是一種純粹的“權(quán)利”。即一定的行政相對方，僅通過自身權(quán)利的行使，無法強迫行政主體或其他行政相對方作出與自己意志一致的行為，或不為與其意志相違背的行為。由此決定，行政權(quán)與

11、行政相對方權(quán)利相比較談不上勢均力敵，后者對前者的抵御往往舉步維艱，而前者對后者的侵犯注定輕而易舉。除非是經(jīng)過行政法的調(diào)整形成內(nèi)部、外部的制約制度和機制以實現(xiàn)平衡。 5.行政相對方的權(quán)利，在范圍、內(nèi)容、數(shù)量上大致應是相同的。即是說，不因行政相對方之個體身份、地位、財產(chǎn)、文化程度的不同，而在分配上厚此薄彼。只有這樣才符合國家“平等關(guān)懷與對待所有社會成員”這一基本原則。行政權(quán)卻因各行政主體管理領(lǐng)域區(qū)別、行政階位高低不同、屬正式的行政機關(guān)或法律授權(quán)的組織之分，而在范圍、內(nèi)容、效力諸方面存在明顯差異。 6.行政權(quán)因其本身便有高度聚合之特征，故出自防范其過度集中于同一行權(quán)主體而導致“壓制性權(quán)力結(jié)果”（注：

12、E.博登海默：法理學-法哲學及其方法，華夏出版社1987年版，第344頁。）出現(xiàn)的考慮，同時也基于監(jiān)督、制約需要，往往對之加以適度分散。包括對某行政相對方的調(diào)查與制裁、對某案件的行政處理與復議、行政罰款的決定與收繳等等，通常不交由同一行政部門或公務員實施。行政相對方的權(quán)利，則要突出其在個體身上的統(tǒng)一性。即立足于使每一公民、法人等，能夠全面、完整地享有并行使其行政法上的各項權(quán)利，使之達到相互補充、相得益彰。倘若發(fā)生割裂、殘缺，許多權(quán)利將不能充分行使，甚至會形同虛設(shè)。譬如行政相對方的申請權(quán)、賠償權(quán)與起訴權(quán)，后者若無法行使，前者便有名無實。 三 論及行政權(quán)與行政相對方權(quán)利之關(guān)系問題，行政法學界所持觀

13、點不盡一致。強調(diào)行政權(quán)更重要，認為因行政管理需要、行政主體與行政相對方身份、地位不同所決定，行政權(quán)理應比行政相對方權(quán)利居更高地位、占更大優(yōu)勢，此為沿襲“管理論”所作的推導。堅持以行政相對方權(quán)利為本位、中心，認為之所以要控權(quán)（行政權(quán)）不外是要保權(quán)（行政相對方權(quán)利），可謂是“控權(quán)論”的弦上之音。“管理論”和“控權(quán)論”是兩種對立的行政法學世界觀。前者以重權(quán)力、輕法治，重官輕民為主要特征；后者則以恐懼行政權(quán)的消極主義和維護第一代人權(quán)觀、強調(diào)個人權(quán)利和自由，反對國家干預為其主要特征。摒棄這兩種世界觀理所當然，但吸納他們的合理成分則非常必要。 根據(jù)“平衡論”的觀點：行政權(quán)與行政相對方權(quán)利之關(guān)系，是行政法所

14、要調(diào)整的一對核心、基本矛盾。概行政法制內(nèi)容，主要圍繞行政權(quán)與行政相對方權(quán)利的分配、限界，以及互相監(jiān)督制約、激勵促進而展開。行政主體與行政相對方各自對行政法上義務、責任的承擔，也可歸結(jié)決定于權(quán)力與權(quán)利的配制情況。進一步，在總體上實現(xiàn)行政權(quán)與行政相對方權(quán)利的平衡，對于實現(xiàn)行政主體與行政相對方義務的平衡，兩者各自權(quán)利義務之間的平衡，乃至整個行政法中權(quán)利與義務的平衡，顯然具有基礎(chǔ)性、決定性的作用和意義。平衡論主張，在處理行政權(quán)與行政相對方權(quán)利的關(guān)系上，既應轉(zhuǎn)變重權(quán)力、輕權(quán)利，重實體、輕程序的思維定式，也須防止把對后者之增長保障單純建筑于對前者的否定、削弱之上。平衡論認為應當承認、發(fā)掘且促使兩者在行政法

15、治化背景下的和諧統(tǒng)一，合力進取。 不可否認，即便在現(xiàn)代民主制度下，行政權(quán)與行政相對方權(quán)利之間，除存在一致性之外，依舊存在著經(jīng)常、有時甚至復雜激烈的矛盾與沖突。這是因為： （1）作為行政法律資源的行政權(quán)和行政相對方權(quán)利，在目前總量較為有限、稀缺的情況下，雙方均難達到充分滿足。而各自的增多，從某種意義而言，又往往賴于對方的減少。（2）雙方主體由于自身素質(zhì)的差別、審視角度不同，出發(fā)點與落腳點的不一致等，都可能形成利益主張的差異甚至對立。（3）行政權(quán)本身具有擴張性、侵犯性、任意性的內(nèi)在基因，行政管理活動又具有行政主體居高臨下、發(fā)號施令之方式特點，這使得行政權(quán)對于行政相對方權(quán)利的擠逼吸納既有主觀動力又有

16、條件便利。（4）對于行政相對方權(quán)利的規(guī)范，甚至一定條件下的限制、控制，也是行政權(quán)應發(fā)揮的功能之一。譬如，權(quán)利的濫用或違法行使，侵犯公共利益或他人的利益，需要行政權(quán)的調(diào)控和制裁；又如，行政權(quán)適用到解決處理雇主與雇工的糾紛中，有時便需要適當干預雇主權(quán)利，防止其極端膨脹化，以增加工人權(quán)利實現(xiàn)的可能性。 不斷的矛盾與沖突，是行政權(quán)與行政相對方權(quán)利兩者關(guān)系上最明顯、突出的表征。這說明雙方彼此發(fā)生著實質(zhì)性的作用影響；體現(xiàn)了一般公民、法人等權(quán)利意識的覺醒、權(quán)利能力的增加，遠遠勝過行政權(quán)被極不適當?shù)靥Ц叩匠?jīng)濟、超法律地位的計劃經(jīng)濟年代，行政機關(guān)“一鳥進林”，廣大生產(chǎn)經(jīng)營者“百鳥喑音”的狀態(tài)。 顯而易見，行政

17、權(quán)與行政相對方權(quán)利之矛盾、沖突，往往呈現(xiàn)此起彼落之結(jié)果。這在某一具體事務、個案當中不足為怪。問題的關(guān)鍵在于，要通過行政法的調(diào)整、功能發(fā)揮，保持雙方權(quán)利義務對比關(guān)系大致、總體上的平衡（注：羅豪才等：現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)，中國法學1993年第1期。）?；騽倩蜇摼须A段性、暫時性，即不能使一方始終“水落”而它方永遠“石出”。尤其是要保證行政相對方的權(quán)利有與行政權(quán)抗衡的能力。當然，這種平衡實現(xiàn)之深層原由，則在于我國現(xiàn)存經(jīng)濟與政治制度下，公共利益、國家利益和個體利益之間在根本上存在著一致性、統(tǒng)一性（注：羅豪才等：現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)，中國法學1993年第1期。）。否則諸如專制制度那般，只談得上兩者絕對的

18、、根本意義上的相互對抗排斥，莫言匹敵，連共存也辦不到。我們認為，在實行社會主義市場經(jīng)濟體制的當今，政府的作用和市場的作用都不能偏廢，關(guān)鍵是需要將行政權(quán)與行政相對方權(quán)利的矛盾、沖突，控制于合法、合理、節(jié)制、適當?shù)姆秶统潭葍?nèi)，防止其出現(xiàn)矛盾激化、破壞社會穩(wěn)定的大局。 四 無庸諱言，在官本位、權(quán)力至上等傳統(tǒng)觀念未被徹底摒棄的時下，要真正實現(xiàn)行政權(quán)與行政相對方權(quán)利在平衡基礎(chǔ)上的既相互監(jiān)督制約又互相激勵促進，尚有雄關(guān)漫道。這尤其賴于行政法理論與實踐的發(fā)展和突破。就此我們的思路是： 1.兼顧利益，合理分配行政職權(quán)與行政相對方權(quán)利。在轉(zhuǎn)軌時期主要應增多權(quán)利的內(nèi)容，加大其比重，使雙方配制不失衡，解決明顯存在

19、的“倒掛”問題。具體是： 其一，注重將憲法、法律等規(guī)定的公民的基本權(quán)利，逐項加以具體、詳細、操作化，謹防將其在行政管理過程中“高位截肢”。其二，在不背離“平等對待”原則的基礎(chǔ)上，適量擴展、固定行政相對方的某些依據(jù)才能、貢獻等而獲得其他政治、經(jīng)濟等方面社會資源的權(quán)利。其三，堅持“小政府，大社會”的管理模式，擴大自律組織的自主權(quán)利，同時加大公民參與政府管理的范圍和力度。其四，對老弱病殘等，完備其獲取福利、救濟、物質(zhì)幫助，以及就業(yè)醫(yī)療等方面的特殊權(quán)利。其五，嚴密行政立法尤其是行政規(guī)章制定的自控、監(jiān)督機制，防止行政權(quán)行使者通過“法”的形式，將已由權(quán)力機關(guān)分配給一般公民、法人等的權(quán)利，違法地重新分配，據(jù)

20、為己有。改革行政執(zhí)法結(jié)構(gòu)，縮小行政強制的適用范圍，多采用行政指導、行政合同的管理模式，以民事關(guān)系形式或行政與民事相結(jié)合的形式實現(xiàn)行政目的，這樣有助于調(diào)動雙方的積極性，增進雙方的合力。 2.適當增強行政相對方權(quán)利的力度。如果說，前一點所言主要著眼兩者“量”的均等，此條則是立足“質(zhì)”的平衡。不言而喻，行政相對方的權(quán)利過于脆弱，不堅硬，是造成其遭受行政權(quán)吞噬的主要原因之一。故行政法尤其應重視設(shè)定并保障一般公民、法人等，籍以實現(xiàn)其社會主體地位、排拒不法行政侵害等方面的，具有實質(zhì)意義權(quán)利的實現(xiàn)。 其一，要盡量采取“對峙”的方式設(shè)置行政權(quán)與行政相對方權(quán)利。使大部分對行政相對方權(quán)利直接產(chǎn)生影響的行政職權(quán)，均

21、有必要的行政相對方權(quán)利與之針鋒相對，并真正形成積極、有利的“制衡”。諸如對應設(shè)立管理權(quán)-參與權(quán)、審批權(quán)-申請權(quán)、處理權(quán)-訴訟權(quán)等。杜絕在同一管理事務領(lǐng)域，有行政權(quán)之“矛”而無行政相對方權(quán)利作“盾”的現(xiàn)象。其二，加重行政相對方的程序性權(quán)利。包括參與、了解、聽證、辯論、起訴等。行政實體法實施中行政權(quán)易占上風，在行政程序法執(zhí)行過程中行政相對方權(quán)利則便于取優(yōu)勢（注：崔卓蘭：論行政權(quán)與行政程序法，中國法學1994年第4期。）。程序性權(quán)利往往是行政相對方的力量滲透、介入并影響行政權(quán)行使的最有效途徑。其三，增加權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督力度，保障行政相對方權(quán)利經(jīng)與各種監(jiān)督權(quán)力的“溶合”而獲得某種間接的

22、強制力。其四，探討行政相對方制權(quán)的設(shè)立問題。長久以來，在行政侵權(quán)的“多發(fā)地帶”-行政執(zhí)法過程中，強調(diào)行政相對方對行政行為“不服先從”，在一般情況下并無不妥，但為了防止某些性質(zhì)惡劣、后果嚴重，且憑常識、理智便能判定的行政侵權(quán)，諸如無證檢（搜）查、扣押、處罰、打罵侮辱人、發(fā)出明顯違法命令等，則可設(shè)定行政相對方的即時拒絕權(quán)利。否則，一般公民、法人在遭遇官方侵害時將無以“緊急避險”。從積極方面著眼，對那些易產(chǎn)生侵權(quán)的行政行為，應改變執(zhí)法形式，即通過申請、審查程序，由人民法院來執(zhí)行，形成制約機制。 3.明確、嚴格界分行政權(quán)與行政相對方權(quán)利。行政權(quán)對行政相對方權(quán)利的侵害，極易“在兩者界限模糊的狀態(tài)下發(fā)生”（注：謝暉：論權(quán)力與權(quán)利界分及其對我國改革的意義，天津社會科學1994年第2期。）。而明確劃分兩者之關(guān)鍵，則在于為行政權(quán)定界。我們以為，對行政權(quán)有必要進行“顯性”定界，即對于各項行政職權(quán)，法律應采取列舉方式，逐一通過明確具體而非抽象概括的語言，進行窮盡其內(nèi)容范圍之規(guī)定，同時限界。在“邊界”不甚清晰的行政自由裁量權(quán)領(lǐng)域，還有對以排除義務附加