社會(huì)組織管理制度創(chuàng)新策略

1、社會(huì)組織管理制度創(chuàng)新策略 一、傳統(tǒng)社會(huì)組織管理制度面臨挑戰(zhàn) 社會(huì)組織是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，是創(chuàng)新社會(huì)管理的重要載體，是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要因素1。統(tǒng)一的登記管理機(jī)關(guān)和分散的業(yè)務(wù)主管單位容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清，造成社會(huì)組織的日程管理混亂。各級(jí)民政部門負(fù)責(zé)社會(huì)組織的登記工作，在法律上是社會(huì)組織的統(tǒng)一歸口管理部門。同時(shí)，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，與社會(huì)組織業(yè)務(wù)范圍相關(guān)的政府職能部門或政府授權(quán)的單位，作為社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位也要行使監(jiān)督管理職能。這樣，統(tǒng)一的登記管理機(jī)關(guān)和分散的業(yè)務(wù)主管單位在同一行政層級(jí)上分別對(duì)社會(huì)組織實(shí)施監(jiān)督和管理。雖然這兩個(gè)部門無論在法律上還是在實(shí)際工作中都存在協(xié)調(diào)和溝通，但部門視

2、角和部門利益的不同，以及兩部門在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、監(jiān)管能力上的差異，使得社會(huì)組織在面對(duì)兩個(gè)部門的同時(shí)，因部門政策的不同而無所適從；或因隸屬的監(jiān)督管理部門不同而享受到不同的政策待遇，引發(fā)社會(huì)分歧與矛盾，不利于公平的社會(huì)政策制度的制定和實(shí)施2，還可能因登記管理部門和業(yè)務(wù)主管部門的管理銜接造成監(jiān)管上的漏洞。資源在社會(huì)組織間分布的極端不平衡。依據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局和民政統(tǒng)計(jì)部門公布的2009年的相關(guān)數(shù)據(jù)，經(jīng)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，中央級(jí)的社會(huì)組織占全國社會(huì)組織總收入的一半還多，收入排在前六位的地區(qū)的社會(huì)組織收入之和占到了2009年全國社會(huì)組織總收入的96%，余下23個(gè)地區(qū)總計(jì)所占比例僅為4.2%?？傮w來看，我國社會(huì)組織的

3、發(fā)展呈現(xiàn)了兩個(gè)不平衡。一個(gè)是地區(qū)間社會(huì)組織發(fā)展水平的極度不平衡，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)組織絕對(duì)數(shù)量、人均數(shù)量、組織規(guī)模顯著高于欠發(fā)展地區(qū)的數(shù)量和規(guī)模。第二個(gè)是社會(huì)組織個(gè)體間發(fā)展的極度不平衡，表現(xiàn)為中央級(jí)、全國性組織的能力極大的強(qiáng)于地方性社會(huì)組織?？梢钥吹剑瑹o論在日常性還是突發(fā)性的社會(huì)捐贈(zèng)資源的流向上，管理政策都深深的影響社會(huì)組織的收入，如玉樹地震后，民政部門嚴(yán)格限定了可以接受公眾捐贈(zèng)的社會(huì)組織為其指定的15家等。 二、創(chuàng)新社會(huì)組織管理制度勢在必行 從經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)發(fā)展的大環(huán)境來看，從上個(gè)世紀(jì)九十年代開始的經(jīng)濟(jì)變革和本世紀(jì)之初凸顯的政治社會(huì)變革改變了社會(huì)組織管理制度設(shè)計(jì)基礎(chǔ)；從社會(huì)組織管理體系本

4、身來看，入口登記管理和日常過程管理的重要程度發(fā)生了變化。2004年，十六屆四中全會(huì)提出加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新，昭示著新世紀(jì)以來我國公共管理理念從一元管理向多元治理的轉(zhuǎn)變，并以國家政策文件的形式確立為我國的國家發(fā)展戰(zhàn)略。社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理背景下，傳統(tǒng)雙重管理的社會(huì)組織管理制度設(shè)計(jì)亟需改革。雙重管理從本質(zhì)上將社會(huì)組織與政府置于相互對(duì)立的關(guān)系上3，與社會(huì)組織作為政府的依靠力量、協(xié)同對(duì)象參與公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)與供給的公共治理理念不相適應(yīng)。雙重管理制度產(chǎn)生于上世紀(jì)80年代，那時(shí)剛剛經(jīng)歷一次思想大辯論后的中國剛剛確定改革開放、以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心作為基本國策，并不是所有人都從思想上理解、認(rèn)

5、同、支持這一發(fā)展方略。而能夠發(fā)起成立社會(huì)組織并擔(dān)任社會(huì)組織負(fù)責(zé)人的人群，也多寓于體制或與體制有較為密切的聯(lián)系，同時(shí)也是具有較大社會(huì)影響和政治影響的人群。這就決定了那時(shí)的社會(huì)組織管理制度設(shè)計(jì)理念偏向保守一端，以限制、監(jiān)管為主。此外，業(yè)務(wù)主管單位的設(shè)置有利于從專業(yè)性角度彌補(bǔ)純粹登記管理部門的人力與專業(yè)管理上的不足，提升政府對(duì)社會(huì)組織的整體管理水平。這不僅是雙重管理制度的歷史功績，在當(dāng)今也是需要加強(qiáng)研究和完善的重要功能。但是，業(yè)務(wù)主管單位并不總是提供給社會(huì)組織足夠的資源支持，特別是在與其業(yè)務(wù)范圍或單位利益不是很相關(guān)的情景中4。在逐步取消業(yè)務(wù)主管單位，逐漸引入直接登記備案制度后，社會(huì)組織管理的重心由入

6、口后移到日常性的流程管理。但由于社會(huì)組織的活動(dòng)領(lǐng)域廣泛，從環(huán)境保護(hù)、婦女兒童發(fā)展、扶貧、基礎(chǔ)教育、社會(huì)服務(wù)、政策倡導(dǎo)、應(yīng)急管理、野外救援、行業(yè)咨詢與服務(wù)等等，再加上部分領(lǐng)域需要很強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)，如野外通信、緊急救護(hù)等，單純依靠登記管理部門的管理，力度是很不夠的。一方面，登記管理機(jī)關(guān)的管理力量現(xiàn)在就不足以應(yīng)對(duì)社會(huì)組織管理工作的需要，另一方面簡單擴(kuò)大政府力量又不符合服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的政治改革趨勢。在民不舉官不究的治理思路下，一部分社會(huì)組織違規(guī)運(yùn)作，影響了社會(huì)組織整體的公信力，造成很不好的社會(huì)影響，如2011年涉及紅十會(huì)、中華慈善總會(huì)、世界杰出華商協(xié)會(huì)、中國青少年發(fā)展基金會(huì)的欠規(guī)范管理事件。二是在群眾高

7、度信任政府的社會(huì)心理背景下，一旦社會(huì)組織的運(yùn)作與管理出現(xiàn)問題，群眾仍然會(huì)將矛頭指向政府，認(rèn)為政府管理缺位是導(dǎo)致社會(huì)問題的重要原因，這勢必影響我黨和政府的社會(huì)形象，不利于黨的事業(yè)的積極健康發(fā)展。因此，亟需改革傳統(tǒng)社會(huì)組織管理制度。 三、創(chuàng)新社會(huì)組織管理制度的政策思考 （一）變單純重監(jiān)管為管理與支持并重，進(jìn)一步構(gòu)建和完善促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的政策制度體系 加緊推出修訂后的三個(gè)社會(huì)組織管理相關(guān)的政策文件，通過政策和資源引導(dǎo)構(gòu)建一套支持性組織體系，通過購買服務(wù)和能力建設(shè)等方式發(fā)揮政府在社會(huì)組織發(fā)展中的積極作用，是變革傳統(tǒng)社會(huì)組織管理理念的具體路徑。社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例、基金會(huì)管理?xiàng)l例和民辦非企業(yè)單位登記管

8、理暫行條例三個(gè)條例的修訂在管理部門、學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界已經(jīng)討論了數(shù)年，積累了很好的基礎(chǔ)；從美國、英國、日本、韓國等國家的實(shí)踐來看，一個(gè)國家和地區(qū)更好的整合了包括社會(huì)組織在內(nèi)的力量參與公共管理，公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率與效果也更好，這已成為值得我國借鑒的有益經(jīng)驗(yàn)?；羝战鹚狗菭I利部門比較項(xiàng)目研究的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示在全世界41個(gè)國家的社會(huì)組織雇傭了近5400萬全職人員，其中3300萬有薪酬，2100萬是志愿者，平均占到了這些國家經(jīng)濟(jì)活躍人口的4.4%，為提升這些國家公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)效率與供給水平做出了積極的貢獻(xiàn)5。民政部民間組織管理局副局長楊岳認(rèn)為，三條例的修訂方向就是逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的直接登記，同時(shí)為

9、改變傳統(tǒng)重監(jiān)管、輕扶持的思路6提供法律政策依據(jù)。三條例經(jīng)過了專家審議、公眾評(píng)議等環(huán)節(jié)呈遞給國務(wù)院法制管理的相關(guān)部門，應(yīng)盡快正式出臺(tái)。從國外經(jīng)驗(yàn)來看，一套包括鼓勵(lì)性政策、公共財(cái)政資金供給和支持性組織在內(nèi)的社會(huì)組織支持體系，不僅有利于社會(huì)組織的發(fā)展，也有利于節(jié)約行政成本，提升社會(huì)組織和社會(huì)管理的水平，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。如美國的基金會(huì)研究中心提供了98000家基金會(huì)和170萬個(gè)基金申請(qǐng)的詳細(xì)信息，設(shè)有5個(gè)向草根和執(zhí)行性社會(huì)組織免費(fèi)開發(fā)的學(xué)習(xí)中心，提供內(nèi)容豐富的免費(fèi)搜索工具、社會(huì)組織報(bào)告和隨時(shí)更新的公益文摘等。英國全國志愿組織聯(lián)合會(huì)擁有5000多個(gè)會(huì)員組織，每年募集的公益資金占英

10、國第三部門資源總額的一半，極大地支持了英國社會(huì)組織的發(fā)展7。日本的參與國際行動(dòng)以低于市場價(jià)格30%的價(jià)格租賃給有辦公場地需要的非營利組織，為入住的社會(huì)組織提供項(xiàng)目信息、活動(dòng)指南、志愿者招募、人員招聘，為改善日本社會(huì)組織人才不足、財(cái)源薄弱的發(fā)展環(huán)境做出了積極的貢獻(xiàn)8。從國內(nèi)的實(shí)踐來看，2007年成立的南都公益基金會(huì)和2006年成立的公益組織發(fā)展中心（NP）I分別代表了資金支持與能力建設(shè)型組織的理想類型。此外，上海、深圳、成都、南京等地通過免稅資格認(rèn)定、服務(wù)購買和能力建設(shè)等方式在內(nèi)的多樣化鼓勵(lì)性政策，為改善社會(huì)組織的發(fā)展環(huán)境做出了有益的探索?？傊?，鼓勵(lì)發(fā)展公益孵化組織、公益項(xiàng)目支持中心、公益組織倡

11、導(dǎo)類機(jī)構(gòu)、公益組織網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟以及政策倡導(dǎo)性公益組織，為小型的操作性社會(huì)組織提供能力建設(shè)、資源供給、項(xiàng)目管理與培訓(xùn)等軟硬性立體支持，構(gòu)建政府主導(dǎo)下社會(huì)力量有序參與的覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務(wù)體系，是創(chuàng)新我國公共服務(wù)供給機(jī)制的主要路徑。公共服務(wù)的供給者與生產(chǎn)者的角色分離為政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)提供了理論基礎(chǔ)。實(shí)踐中，政府作為公共服務(wù)的供給者不生產(chǎn)公共服務(wù)，是政府積極履行職能而非推卸責(zé)任的方式也逐漸取得共識(shí)9。中國政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)一方面源于全球公共治理新思潮，即引入市場的效率機(jī)制，希冀破除政府科層制下導(dǎo)致的低效率與官僚化，化解社會(huì)大眾的不滿，滿足日益增長且多元的公共需求。另一方面源自中國自身的政

12、府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程與社會(huì)管理創(chuàng)新的政策調(diào)整?，F(xiàn)有體制下出現(xiàn)了政府一元化管理思路與市場經(jīng)濟(jì)條件下多元化公共服務(wù)供給之間的矛盾；重要的公共服務(wù)責(zé)任與相對(duì)匱乏的行政資源之間的矛盾；嚴(yán)格的政府考核與有限的地方政府財(cái)政能力之間的矛盾等。上海、深圳、北京、珠海等地區(qū)出現(xiàn)了政府購買服務(wù)的嘗試，取得了可喜的成效。深圳將60項(xiàng)政府職能轉(zhuǎn)移給百余家社會(huì)組織，資助的47個(gè)公益項(xiàng)目金額總數(shù)達(dá)到2200萬元。上海在政府支持下建立了公益性社會(huì)服務(wù)組織孵化園，成功孵化了60多家組織。珠海將23項(xiàng)政府職能轉(zhuǎn)移給21家社會(huì)組織，積極推動(dòng)了該地社會(huì)組織的發(fā)展。北京通過樞紐型社會(huì)組織為其所聯(lián)系的組織提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)、能力建設(shè)等服務(wù)。這些探

13、索中，有成功經(jīng)驗(yàn)也有不足的教訓(xùn)。鑒于此，我們可以在如下方面繼續(xù)探索：明確購買范圍，將社會(huì)組織能夠承擔(dān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，政府應(yīng)放權(quán)；明確購買標(biāo)準(zhǔn)，公開購買內(nèi)容、申請(qǐng)條件、申請(qǐng)流程、評(píng)審程序與評(píng)審結(jié)果；規(guī)范服務(wù)供給的標(biāo)準(zhǔn)；建立便捷可達(dá)性的社會(huì)監(jiān)督渠道；促進(jìn)政府縱向、橫向間的協(xié)同合作10。最后，也可將向社會(huì)組織購買社會(huì)服務(wù)與人民團(tuán)體改革、事業(yè)單位改革和我國政治改革的整體進(jìn)程統(tǒng)籌考慮。 （二）進(jìn)一步加大社會(huì)組織公信力建設(shè)力度，完善政府職能部門間的協(xié)同工作機(jī)制，提升社會(huì)組織日常管理的力度與水平 在登記管理制度改革取得一定成效，形成深圳為代表的以取消業(yè)務(wù)主管單位實(shí)現(xiàn)直接備案登記的一元登記模式，以北京為

14、代表的由樞紐型社會(huì)組織替代傳統(tǒng)業(yè)務(wù)主管單位形成新二元登記模式，以海市為代表的成立社會(huì)服務(wù)局構(gòu)建三元登記管理模式11之后，社會(huì)組織的管理重心后移，由入口管理轉(zhuǎn)變?yōu)槿粘９芾砗?，政府各職能部門在社會(huì)組織管理工作中協(xié)同行動(dòng)，以公信力為抓手，才能很好的堵住政策調(diào)整銜接階段中可能造成的管理漏洞。公信力之于社會(huì)組織發(fā)展的重要性無論怎樣強(qiáng)調(diào)都不過分。公信力的缺失會(huì)造成極為嚴(yán)重的后果，如招致公眾的不滿，資源的減少，損害公益活動(dòng)所追求的社會(huì)公益目標(biāo)等?！?12”地震帶來巨大人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，也極大的喚醒了國人的公益意識(shí)，震后的公益捐款出現(xiàn)井噴，然而震后社會(huì)捐贈(zèng)的“三看不見”，即捐款人看不見、災(zāi)民看不見、災(zāi)區(qū)政府

15、看不見的現(xiàn)象12極大的挫傷了公眾的捐贈(zèng)積極性。有社會(huì)組織負(fù)責(zé)人稱2010年西南大旱中社會(huì)組織參與“缺失”，正是公信力建設(shè)積弱之負(fù)面后果的顯現(xiàn)。2011年自6月始，又連續(xù)發(fā)生的涉及幾家知名大型社會(huì)組織的項(xiàng)目運(yùn)作和管理的公信力危機(jī)，再次將社會(huì)組織公信力問題推到前臺(tái)，充分說明加強(qiáng)以公益項(xiàng)目規(guī)范管理和監(jiān)督問責(zé)為公信力建設(shè)手段的緊迫性與必要性。應(yīng)進(jìn)一步建立健全包括組織基本信息、財(cái)務(wù)信息、公益活動(dòng)信息、公益工程信息、與商業(yè)組織的合作行為信息、以及與公益相關(guān)的其他活動(dòng)信息等內(nèi)容在內(nèi)的信息公開制度。構(gòu)建社會(huì)組織信息公開的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；分類別分層次規(guī)范社會(huì)組織與其他組織特別是商業(yè)組織的合作行為，如公開社會(huì)組織與商業(yè)

16、組織合作的具體項(xiàng)目信息，構(gòu)建以重大項(xiàng)目和年度檢查為基本內(nèi)容的信息公開制度體系等。加大民政與公安、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、稅務(wù)、科技等政府職能部門的協(xié)同行動(dòng)，提升轉(zhuǎn)型期社會(huì)組織的管理水平。地方在政府部門協(xié)同管理和服務(wù)社會(huì)組織發(fā)展方面做出了積極的探索，以深圳為例。深圳市社會(huì)組織發(fā)展規(guī)范實(shí)施方案（2010-2012年）對(duì)社會(huì)組織管理中的部門協(xié)同的內(nèi)容做出了如下規(guī)定：公安部門依法承擔(dān)社會(huì)組織的治安管理責(zé)任。市場監(jiān)管部門依法承擔(dān)社會(huì)組織的食品安全監(jiān)督管理、價(jià)格監(jiān)督檢查責(zé)任。財(cái)政部門依法負(fù)責(zé)監(jiān)督管理社會(huì)組織財(cái)務(wù)制度的執(zhí)行情況。稅務(wù)部門依法負(fù)責(zé)檢查監(jiān)督社會(huì)組織貫徹執(zhí)行國家稅收法律、法規(guī)和規(guī)章的情況。再以民政和稅務(wù)的

17、協(xié)同工作為例，兩部門通過建立信息共享和聯(lián)席會(huì)議等協(xié)調(diào)機(jī)制、共同開展稅收政策法規(guī)宣傳、講座，共享機(jī)構(gòu)登記數(shù)據(jù)和誠信數(shù)據(jù)等，加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)組織的納稅服務(wù)，督促社會(huì)組織按要求辦理稅務(wù)登記，同時(shí)也有利于及時(shí)按規(guī)定收繳稅收。截止到2011年2月，深圳稅務(wù)部門共認(rèn)定通過644家組織的免稅資格認(rèn)證。2010年深圳市所有民政主管單位增值稅繳納合計(jì)55286.4元，所得稅合計(jì)23518305.85元，有力地推動(dòng)了深圳社會(huì)組織管理和公共管理制度的創(chuàng)新。在地方探索的基礎(chǔ)上，國家可以逐步擴(kuò)大部門協(xié)同管理和服務(wù)社會(huì)組織的試點(diǎn)范圍，進(jìn)一步深化和完善部門協(xié)同的體制機(jī)制、工作辦法與流程；在地方經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升部門協(xié)同

18、的級(jí)別和范圍，并將協(xié)同機(jī)制形成可操作化的具體程序，創(chuàng)造性繼承傳統(tǒng)社會(huì)組織管理制度的優(yōu)勢部分，最大限度的消除取消業(yè)務(wù)主管單位后可能帶來的管理漏洞。 （三）進(jìn)一步完善社會(huì)組織專業(yè)人才政策，構(gòu)建社會(huì)組織管理改革與我國公共管理創(chuàng)新的良性互動(dòng)關(guān)系 社會(huì)組織的人才困境是一個(gè)相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，社會(huì)組織尤其是較為小型的操作型組織難以吸引、留住青年人才，原因有很多，主要是工資低、社會(huì)福利差，發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展空間上受諸多限制等。一面是亟需人才，另一面卻是大量青年人才特別是應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生面臨就業(yè)難，這不僅是目前我們經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中面臨的突出問題，也是國際社會(huì)普遍重視的社會(huì)問題。2012年，聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部發(fā)布的2011年世界青年報(bào)告顯示世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)加劇了青年的失業(yè)問題，青年人的失業(yè)率超過成年人失業(yè)率的兩倍多13。若能很好的將這一批青年人才引入到公益行業(yè)，必將極大的推動(dòng)社會(huì)組織的專業(yè)化和規(guī)范化發(fā)展，同時(shí)有助于緩解目前嚴(yán)峻地就業(yè)問題?；羝战鹚狗菭I利部門比較項(xiàng)目的研究數(shù)據(jù)已經(jīng)說明社會(huì)組織提供的公共管理與服務(wù)等非經(jīng)濟(jì)性就業(yè)已成為就業(yè)機(jī)會(huì)的增長點(diǎn)，能為一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮積極作用。進(jìn)入轉(zhuǎn)型加速期的我國，應(yīng)加強(qiáng)非經(jīng)濟(jì)性就業(yè)的政策研究和分析，通過擴(kuò)大渠道、完善政策實(shí)現(xiàn)就業(yè)機(jī)會(huì)的增長，緩解當(dāng)前嚴(yán)峻的就業(yè)形勢，確保改革開放穩(wěn)定的大局。可考慮的政策措施有將在社會(huì)組織中的