實施電子政務(wù)是政府管理領(lǐng)域的深刻革命

1、摘要：以計算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)為基礎(chǔ)電子政務(wù)，以一種全新的政府模式，帶來了權(quán)力機(jī)構(gòu)、行政管理方式和服務(wù)模式、官員思維方式甚至官員人數(shù)等方面的變化，勢必要求行政體制改革適應(yīng)信息時代的制度創(chuàng)新和組織重組，對行政體制改革提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這對政府的要求不僅僅是運(yùn)作手段的變化，而更重要的是重新設(shè)計和定位政府職能，重組政府部門，再造運(yùn)作流程，創(chuàng)新并整合服務(wù)，通過電子政務(wù)建設(shè)對原有的政府結(jié)構(gòu)以及政府業(yè)務(wù)活動組織的方式和方法等進(jìn)行全面的、根本的改造，最終構(gòu)造出一個信息時代的政府形態(tài)，這無疑是政府管理領(lǐng)域的一場深刻革命。關(guān)鍵詞：電子政務(wù) 政府流程再造 管理方式創(chuàng)新 全球性的網(wǎng)絡(luò)化、信息化進(jìn)程正改變著人類社會。政

2、府信息化是社會信息化的發(fā)展先導(dǎo)，在社會信息化過程中起著關(guān)鍵作用，中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議強(qiáng)調(diào)：“各級政府要加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)職能”，“推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會信息化，堅持以信息化帶動工業(yè)化，切實走新型工業(yè)化道路”，“深化政府機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少行政層級，理順職責(zé)分工，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本”。作為推動社會信息化建設(shè)的先導(dǎo)，以電子政務(wù)為核心的政府信息化在實現(xiàn)這一發(fā)展戰(zhàn)略中具有十分的重要意義。發(fā)達(dá)國家也是把推進(jìn)電子政務(wù)與政府改革有機(jī)結(jié)合在一起，收到了較好的效果。1993年美國前總統(tǒng)克林頓和副總統(tǒng)戈爾首倡電子政府，至1996年元月為止，聯(lián)邦政府

3、的員工減少了24萬人，關(guān)閉了2000多個辦公室，撤消了近200個聯(lián)邦項目和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦政府的開支則減少了1180億美元，同時確立了3000多條新的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，作廢了16000多頁過時的行政規(guī)章，簡化了31000多頁的各種規(guī)定；新加坡2000年人口普查借助于電子政務(wù)網(wǎng)只用了半年時間、600名統(tǒng)計人員、2400萬新元經(jīng)費(fèi)，而在此之前要化一年以上時間、6000名統(tǒng)計人員和7000萬新元。電子政府的效率可見一斑。信息化是我國走新型工業(yè)化之路，實現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，我國把電子政務(wù)列為優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域，以政府的信息化促進(jìn)行政體制改革、加快社會信息化進(jìn)程、帶動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，作為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、信息化的重要手段

4、和轉(zhuǎn)變政府職能和創(chuàng)新管理方式的重要途徑。2004年7月1日正式實施的中華人民共和國行政許可法一方面明確了各項法定的權(quán)限、范圍、條件和程序，一方面強(qiáng)調(diào)了行政許可的監(jiān)督與責(zé)任制度，并對行政機(jī)關(guān)違法設(shè)定、實施行政許可的行為規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任，這就給電子政務(wù)工作提出了更具體、更確切、更規(guī)范的要求，將大大推動政府電子信息化的發(fā)展進(jìn)程。第三十三條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立和完善有關(guān)制度，推行電子政務(wù)，在行政機(jī)關(guān)的網(wǎng)站上公布行政許可事項，方便申請人采取數(shù)據(jù)電文等方式提出行政許可申請；應(yīng)當(dāng)與其他行政機(jī)關(guān)共享有關(guān)行政許可信息，提高辦事效率?！贬槍ξ覈鴩?，電子政務(wù)對我國深化行政管理體制改革提出了明確的目標(biāo)要求：

5、通過推進(jìn)電子政務(wù)來改進(jìn)管理方式、提高行政效率和管理效益，降低行政成本；通過實施電子政務(wù)促進(jìn)政務(wù)公開和廉政建設(shè)，增強(qiáng)為民辦事的透明度和公正性；通過實施電子政務(wù)實現(xiàn)政務(wù)創(chuàng)新，使政府的管理職能有根本的轉(zhuǎn)變，即由“管理型”向“管理服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。一、電子政務(wù)將會給現(xiàn)行的政府運(yùn)作模式和政務(wù)工作流程帶來變革 政府屬于上層建筑，它的產(chǎn)生和發(fā)展是與所處時代的歷史時期生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)的，因此政府從產(chǎn)生的時候起就是一個不斷發(fā)展和變革的客觀歷史過程。它經(jīng)歷了三種主要形態(tài)：國家型政府、行政型政府和治理型政府?！皣倚驼笔桥c農(nóng)業(yè)社會相適應(yīng)的政府形態(tài)，在權(quán)力、職能、機(jī)構(gòu)等方面高度融合，擁有國家的絕對權(quán)力，是一種典型

6、的“全能政府”，政府的主要職能是統(tǒng)治；“行政型政府”是與工業(yè)社會相適應(yīng)的政府形態(tài)，國家權(quán)力被分割成立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，既互相聯(lián)系又互相制約，政府從國家權(quán)力體系中分離出來，運(yùn)行機(jī)制有了根本的改變，并逐漸從統(tǒng)制機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楣矙?quán)力機(jī)構(gòu)，完成了在商品經(jīng)濟(jì)和民主政治基礎(chǔ)上的政府職能重構(gòu)，政府的主要職能是管理；“治理型政府”是與后工業(yè)社會以及信息化時代相適應(yīng)的政府形態(tài)，政府由高居于社會之上的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)發(fā)展為多元化社會眾多權(quán)力主體中占主導(dǎo)地位的協(xié)調(diào)者和引導(dǎo)者。主要職能除了管理職能以外更重要的是公共服務(wù)。而這種職能的轉(zhuǎn)變是依托現(xiàn)代科技技術(shù)來推動和實現(xiàn)的。政府系統(tǒng)包括三個要素：結(jié)構(gòu)、人員和技術(shù)。其中任何一

7、個發(fā)生變化，都將導(dǎo)致其它要素發(fā)生相應(yīng)的變化，才能達(dá)到新的平衡，從而引發(fā)整個系統(tǒng)發(fā)生變革。毫無疑問，電子政務(wù)的發(fā)展改變了政府系統(tǒng)技術(shù)要素，必將引發(fā)政府結(jié)構(gòu)和人員發(fā)生相應(yīng)的變化和提升。所以政府機(jī)構(gòu)的優(yōu)化重組、流程的再造和公務(wù)員素質(zhì)的提升就是電子政務(wù)發(fā)展的必然結(jié)果。電子政務(wù)是指：政府機(jī)構(gòu)在其管理和服務(wù)職能中運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，實現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的重組優(yōu)化，超越時間、空間和部門分隔的制約，建成一個精簡、高效、廉潔、公平的政府運(yùn)作模式。核心是政府部門內(nèi)部利用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，將大量頻繁的行政管理和日常事務(wù)都通過設(shè)定好的程序在網(wǎng)絡(luò)上實施，重新確立政府的職能及其管理模式，實現(xiàn)辦公自動化、管理信息化、

8、決策科學(xué)化。這就是政府信息化，具體的說就是應(yīng)用現(xiàn)代計算機(jī)技術(shù)和信息通信技術(shù)，將政府的管理與服務(wù)功能和政府所需要的與所擁有的信息資源，通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行集成，成為一個自動化、網(wǎng)絡(luò)化的信息管理系統(tǒng)，促進(jìn)政府節(jié)約開支、改進(jìn)組織結(jié)構(gòu)、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程和工作方式，全方位地向社會公眾提供超越時間空間、跨越部門分隔限制的優(yōu)質(zhì)透明、規(guī)范化法制化的管理和服務(wù)，以此促使政府的工作效率、決策質(zhì)量、調(diào)控能力和廉潔程度都得到提高。電子政務(wù)一方面要以電子化、網(wǎng)絡(luò)化、自動化辦公為依托，以信息安全為支撐，以信息共享和數(shù)據(jù)開發(fā)為基礎(chǔ)，將涉及政務(wù)工作的管理和服務(wù)職能通過精簡、優(yōu)化、整合、重組后在互聯(lián)網(wǎng)上實現(xiàn)。另一方面更為重要的是要打破

9、傳統(tǒng)的官本位思維定勢，改變傳統(tǒng)的金字塔式行政體制，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)手段，配合與推動政府體制改革，通過優(yōu)化整合公務(wù)流程以及建立信息的共享機(jī)制，重組政府職能，使其由管理型向管理服務(wù)型轉(zhuǎn)變。例如：傳統(tǒng)的政府工作模式是以政府機(jī)構(gòu)和職能為中心，企業(yè)或公眾圍繞政府各部門轉(zhuǎn)。由于同級部門往往是一個個信息孤島，都有獨(dú)立的工作流程，用戶要辦一件事，所涉及的政務(wù)流程要靠用戶一個一個部門的報批來串聯(lián)和推動。電子政府的建立將打破傳統(tǒng)的政府辦公管理方式，其工作機(jī)制、工作方式方法、工作思路都有很大改變。電子政務(wù)實現(xiàn)后，可以加快信息傳遞速度，使上傳下達(dá)更加迅速。政府部門可以通過信息網(wǎng)絡(luò)，發(fā)布政府的文件、公告、通知等，使得公眾迅速地

10、得到政府信息；另一方面，通過采用安全可靠的加密技術(shù)，也可以將政府內(nèi)部的信息在網(wǎng)上傳輸，下級政府機(jī)構(gòu)或其它組織也可以通過網(wǎng)絡(luò)迅速地向上級機(jī)構(gòu)或組織傳送或反饋信息，這樣不僅能迅速地傳遞信息，減少傳送時間，保證信息的時效性，保證信息的全面與準(zhǔn)確，并且可以大大降低信息的傳遞成本，節(jié)省大量的人力、物力和財力。傳統(tǒng)的辦事流程是政府部門之間的本屬政府內(nèi)部的公文交換，常常是建設(shè)單位每個部門輪著報送。而電子政務(wù)整合了所有工作流程，將其規(guī)范化和程序化，管理模式是以用戶為中心來設(shè)計的。政府將一個辦事入口留給用戶，企業(yè)和公眾根據(jù)自己的需要提出一項業(yè)務(wù)請求，在網(wǎng)上查詢了解相關(guān)法律法規(guī)后，根據(jù)要求或表單填報材料，從網(wǎng)上提

11、交給一個“虛擬政府”，由“虛擬政府”自動分發(fā)用戶材料到各相關(guān)部門，并組織各相關(guān)部門在規(guī)定的時間范圍內(nèi)對其進(jìn)行審批。用戶不必知道政府部門如何設(shè)置，職能如何進(jìn)行分工，業(yè)務(wù)需要哪些部門批、由誰批，但隨時可以查詢了解到審批的狀態(tài)和反饋的意見，即所謂“一站式服務(wù)”。電子政務(wù)通過后臺系統(tǒng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，政府內(nèi)部業(yè)務(wù)可實現(xiàn)并行式辦公，提高工作效率，公眾享受政府服務(wù)只需一個入口，不必按串行的工作方式，一個一個部門去拜訪。實施電子政務(wù)還從技術(shù)上保證了“行政時效”。安徽合肥2006年開始實行的行政審批“缺席默認(rèn)制”，使以往因某個部門缺席導(dǎo)致整個審批事項拖沓的現(xiàn)象得到控制。實行“缺席默認(rèn)制”近一個月來，合肥市行政服務(wù)中

12、心受理的各類審批2萬多起，平均每件在3.5個工作日辦結(jié)，比原來提速了28個小時。這種并行式辦公方式建立了一種在任何時間、任何地點(diǎn)讓任何人都能與政府進(jìn)行溝通的辦公環(huán)境，并以其友好的用戶界面，規(guī)范的工作流程，高效率的工作方式，提供周全的服務(wù)內(nèi)容。也就是說，電子政務(wù)并不是簡單地將傳統(tǒng)的政府管理事務(wù)原封不動地搬到互聯(lián)網(wǎng)上，而是要對其進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)的重組和業(yè)務(wù)流程的再造。二、組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重組和業(yè)務(wù)流程的再造是推行電子政務(wù)的真正價值現(xiàn)有的政府形態(tài)是與工業(yè)社會相適應(yīng)的“行政型政府”，組織結(jié)構(gòu)條塊分割，包含了三個層次的金字塔結(jié)構(gòu)，即戰(zhàn)略層(決策部門)位于金字塔的頂部，戰(zhàn)術(shù)層(管理部門)位于金字塔的中央，操作層

13、(執(zhí)行部門)位于金字塔的底部。決策在頂部產(chǎn)生，信息在底部產(chǎn)生。中間管理層的不斷膨脹是管理技術(shù)落后的結(jié)果，它使信息流動緩慢失真、管理效率低下，這種層級化的管理結(jié)構(gòu)有以下特點(diǎn)：(1)每個層次的職能不同，管理范圍不同，權(quán)限也不同。每一層次的管理者只對上一個層次負(fù)責(zé)，層級越高，管理范圍越廣，掌握的信息也多，權(quán)力也越大，反之亦然。這種組織結(jié)構(gòu)的弊端是權(quán)力過分集中，隨著政府管理范圍的拓展，專業(yè)管理部門持續(xù)擴(kuò)大，層級繁多，機(jī)構(gòu)過于龐大、臃腫，冗員充塞，人浮于事，效率底下。(2)辦公流程涉及若干個部門，但各部門都是相對獨(dú)立的信息孤島，只對自己的上級負(fù)責(zé)，沒有人對流程和時效負(fù)責(zé)；同時各部門注重的是本部門自身的利

14、益，容易忽視全局利益；部門之間的銜接需要上一級的協(xié)調(diào)，橫向條塊信息不能共享。(3)政府管理所需要的信息從上到下或從下到上層層縱向傳遞，傳遞緩慢，影響了管理效率；且信息常常會被各個層級根據(jù)自己的需要作出修改，造成了信息的失真，從而容易導(dǎo)致抉擇失誤和執(zhí)行偏差。實現(xiàn)電子政務(wù)不是簡單地將政府的政務(wù)流程原封不動地搬到網(wǎng)上，必須要以一種全新的方法和程序去對政務(wù)流程進(jìn)行重塑和改造：1、縱向結(jié)構(gòu)優(yōu)化，重塑政府的組織結(jié)構(gòu)，使其從層級化轉(zhuǎn)型為扁平化、一體化電子政務(wù)通過技術(shù)層面使執(zhí)行層與決策層直接溝通，簡化中間管理層，擴(kuò)大授權(quán)，讓業(yè)務(wù)活動的控制和協(xié)調(diào)在可以在執(zhí)行層上一次完成，把政務(wù)流程大大簡化，使金字塔結(jié)構(gòu)扁平化；

15、信息不需要層層傳遞，消除了人為阻滯和信息失真的因素，無論是管理者還是執(zhí)行者，每個人都可以在同一層面上及時得到所需要的信息，大大減少了決策失誤的可能性，而決策追蹤信息的及時反饋和充分利用則大大提高了行政效率。同時可以監(jiān)督下級政府的執(zhí)行情況，防范下級組織肆意妄為，確保抉擇的貫徹執(zhí)行。而執(zhí)行層也完全了解抉擇層的意圖，可以防止管理層的暗箱操作。2、橫向結(jié)構(gòu)整合，重組政府的業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變通過橫向結(jié)構(gòu)整合，以網(wǎng)絡(luò)為紐帶，以共享、交流、協(xié)作為核心，重組政府行政資源，增強(qiáng)各機(jī)關(guān)的聯(lián)系和信息交流，打破行政部門人為的職能分割，以滿足公眾需求為核心建立跨部門、跨層級溝通渠道的后臺工作流程。通過電子政務(wù)后

16、臺協(xié)調(diào)扁平化工作流程與政府“條塊分割”管理結(jié)構(gòu)之間的矛盾，使管理由金字塔式的垂直結(jié)構(gòu)向交互式、網(wǎng)絡(luò)化的扁平化管理體系轉(zhuǎn)變，優(yōu)化工作流程使其與信息流程高度融合，構(gòu)造更適合信息時代的政府結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。值得重視的是，縱向結(jié)構(gòu)優(yōu)化與橫向結(jié)構(gòu)整合都不是一個技術(shù)問題，而是一個管理文化問題，只有建立了新的政府管理理念，技術(shù)才會發(fā)揮作用。3、變政府管理理念和管理方式從管制走向服務(wù)電子政務(wù)促使政府管理理念從管制轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)。政府是全社會的、公眾的，行使公共權(quán)力，代表公共利益，管理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)，維護(hù)公共秩序，承擔(dān)公共責(zé)任。為社會和公眾提供服務(wù)是政府的職責(zé)，這就是電子政務(wù)中的服務(wù)意識。電

17、子政務(wù)通過門戶網(wǎng)站提供前臺服務(wù)，使公民和企業(yè)能夠通過互聯(lián)網(wǎng)門戶網(wǎng)站進(jìn)入政府外網(wǎng)，了解政府的相關(guān)數(shù)據(jù)庫和業(yè)務(wù)系統(tǒng)，辦理相關(guān)的事務(wù)。在電子政務(wù)規(guī)范化的業(yè)務(wù)流程下，傳統(tǒng)的公共行政已由公共行政發(fā)展到公共管理。政府圍著企業(yè)和公民轉(zhuǎn)，為企業(yè)和公民提供高質(zhì)量、高水平的在線服務(wù)。也就是說，電子政務(wù)打破了傳統(tǒng)的官本位思維定勢，改變傳統(tǒng)的金字塔式行政體制，運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段優(yōu)化整合公務(wù)流程以及建立信息的共享機(jī)制，政府職能重要的是服務(wù)而不是管制，政府管理理念必須從管制轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)。4、促使政府領(lǐng)導(dǎo)方式從控制轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砗捅O(jiān)督。傳統(tǒng)政府的組織領(lǐng)導(dǎo)，在政府內(nèi)部是通過上級對下級，在政府外部是政府對非政府組織的監(jiān)督控制來實現(xiàn)的，

18、實施電子政務(wù)后，通過運(yùn)用計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，下級獲取信息的渠道大大增加了，打破了從前信息不對稱的局面，因此上級必須重視下級，政府必須重視非政府部門的意見，吸引他們來參與決策和管理，接受他們的監(jiān)督，推進(jìn)政府在管理體制、管理觀念、管理方式和管理手段的轉(zhuǎn)變，切實實現(xiàn)政府職能向宏觀調(diào)控、社會服務(wù)、公共管理和市場監(jiān)督的轉(zhuǎn)換。政務(wù)公開和政務(wù)信息共享產(chǎn)生了“魚缸效應(yīng)”政府和公共部門的活動就象魚缸里的魚一樣無時無刻受到公眾的審視和評判，通過實施電子政務(wù)促進(jìn)政務(wù)公開和廉政建設(shè)，增強(qiáng)為民辦事的透明度和公正性，可以有效的防止腐敗發(fā)生。5、促使政府決策由經(jīng)驗轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)。黨的“十六大”提出：“決策的科學(xué)化民主化是民主集中制的重要環(huán)節(jié)，是社會主義民主政治建設(shè)的重要任務(wù)。要完善深入了解民情、充分反映民意、規(guī)范集中民智、切實珍惜民力的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化?！眰鹘y(tǒng)政府的決策取決于領(lǐng)導(dǎo)的知識、經(jīng)驗、主觀偏好和道德水準(zhǔn)，決策所需要的信息主要由下級整理上報，信息量小、傳遞速度慢、渠道單一，決策失誤的情況時有發(fā)生。電子政務(wù)將涉及政務(wù)工作的管理和服務(wù)職能通過精簡、優(yōu)化、整合，重組政府職能后在互聯(lián)網(wǎng)上實現(xiàn)政府電子化，使決策過程的公共參與和行政行為的民主監(jiān)督成為必然，將促進(jìn)政府決策民主化和科學(xué)化，管理活動的法制化、程序化和標(biāo)準(zhǔn)化?？梢婋娮诱?wù)要求突破傳統(tǒng)的等級制度并建立新的服務(wù)格局