規(guī)范性文件解析

1、規(guī)范性文件解析顏鵬、八 、-前言規(guī)范性文件，俗稱“紅頭文件” ，是各級(jí)行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行 法律、法規(guī)和規(guī)章，依法行使各項(xiàng)行政管理職能的重要依據(jù)， 也是各級(jí)行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)人們社會(huì)活動(dòng)的重要行為規(guī)范。制定規(guī) 范性文件，是各級(jí)政府和部門管理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的重要手段 之一，其合法與否、制定質(zhì)量的高低，直接體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)依 法行政的能力和水平，直接關(guān)系到依法行政、建設(shè)法治政府的 目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，直接關(guān)系到政府機(jī)關(guān)的形象和人民群眾的切身 利益。國(guó)務(wù)院對(duì)建立健全規(guī)范性文件制定程序非常重視。溫家 寶總理在 2010 年 8 月召開的全國(guó)依法行政工作會(huì)議上，要求 各級(jí)行政機(jī)關(guān)要“按照法定權(quán)限及程序立法和出臺(tái)規(guī)范性文

2、件”；明確要求，要“健全規(guī)范性文件制定程序” ，“地方各級(jí)行 政機(jī)關(guān)和國(guó)務(wù)院各部門要嚴(yán)格依法制定規(guī)范性文件” 。典型案例1、冒煙費(fèi)2003 年 6 月 23 日中央電視臺(tái)焦點(diǎn)訪談報(bào)道，吉林省 琿春市一些城鄉(xiāng)環(huán)境管理局的執(zhí)法人員，只要看見進(jìn)城的用車 或拖拉機(jī)就截住， 就要求農(nóng)民交 “公益費(fèi)”，農(nóng)民谷稱 “冒煙費(fèi)” 收費(fèi)依據(jù)是 1994 年吉林省政府的一份規(guī)范性文件，但這份文 件并沒有明確規(guī)定這項(xiàng)“公益費(fèi)” 。一項(xiàng)沒有依據(jù)的收費(fèi)持續(xù)了10 年，農(nóng)民在“要么乖乖交錢，要么車別上路”之間，做著痛 苦抉擇。2、饅頭辦1998 年，河南省鄭州市加強(qiáng)對(duì)饅頭市場(chǎng)的管理， 發(fā)布“紅 頭文件”饅頭生產(chǎn)銷售暫行管理

3、辦法 ，市、區(qū)兩級(jí)據(jù)此 成立了“饅頭生產(chǎn)管理辦公室” ，共有 6 個(gè)，其中 1 個(gè)市饅頭辦， 5 個(gè)區(qū)饅頭辦，負(fù)責(zé)監(jiān)管并對(duì)饅頭企業(yè)頒發(fā)生產(chǎn)許可證。由于 兩級(jí)“饅頭辦”為爭(zhēng)奪辦證權(quán)、處罰權(quán)打成一團(tuán)，最終在 2001 年釀成了轟動(dòng)全國(guó)的“饅頭風(fēng)波” 。規(guī)范性文件在制定過程中存在種種問題： 一是制定主體較為隨意，缺乏應(yīng)有的規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性。 如有的機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以自己名義制定規(guī)范性文件；一些不 具有行政管理職能的事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)在沒有行 政機(jī)關(guān)委托的情況下，以自己名義隨意制定涉及行政管理方面 的規(guī)范性文件。二是制定程序較為隨意。 有的行政機(jī)關(guān)沒有根據(jù)實(shí)際情況制定規(guī)范性文件以及規(guī)劃 和計(jì)劃，往

4、往根據(jù)某領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)批示甚至一句話、一次大會(huì)發(fā) 言，便出臺(tái)一個(gè)文件；有的對(duì)重要文件沒有經(jīng)過扎實(shí)調(diào)查研究、 充分論證協(xié)調(diào)，不經(jīng)過廣泛聽取意見、集體討論決定，也沒有 經(jīng)過本部門的法制機(jī)構(gòu)審查把關(guān)，而是由業(yè)務(wù)部門起草好后直 接送領(lǐng)導(dǎo)審批后便發(fā)布。缺乏應(yīng)有的程序規(guī)則予以制約，實(shí)踐 中往往導(dǎo)致一些行政執(zhí)法爭(zhēng)議的發(fā)生，一些規(guī)范性文件剛一出 臺(tái)就因違法而不能執(zhí)行或者被撤銷。三是內(nèi)容違法。有的與上位法或上級(jí)規(guī)范性文件不一致，有的受利益（部 門利益或者行業(yè)利益）驅(qū)動(dòng)，不顧法定權(quán)限和分工，隨意擴(kuò)張 本地區(qū)、本部門的權(quán)限；違法征收財(cái)物、攤派費(fèi)用，創(chuàng)設(shè)收費(fèi) 權(quán)、處罰權(quán)、許可權(quán)；推卸法定責(zé)任和義務(wù)；更缺少指導(dǎo)服務(wù) 性條款

5、。導(dǎo)致政出多門、政令不一、各行其是，出現(xiàn)“行政權(quán) 力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化”的傾向，政府 管理失去有效控制，損害了國(guó)家法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性，損害 了人民群眾的合法權(quán)益。下面將系統(tǒng)的對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行解析。一、規(guī)范性文件概念廣義：“規(guī)范性文件”這個(gè)概念，最早提出是在 1989 年公布的 行政訴訟法 中，但那時(shí)的內(nèi)涵和我們現(xiàn)在說的并不一樣。 行 政訴訟法使用的規(guī)范性文件這個(gè)概念，包括法律、法規(guī)、規(guī) 章和其他規(guī)范性文件，是一個(gè)廣義上的概念。狹義: 實(shí)踐中，我們?yōu)榱烁玫亟缍ǚ煞ㄒ?guī)的效力等級(jí)，逐漸 從狹義上來認(rèn)識(shí)規(guī)范性文件，一般統(tǒng)稱法律、行政法規(guī)、規(guī)章 以外的其他具有普遍約束力的行政決

6、定、命令為規(guī)范性文件。 現(xiàn)在法學(xué)界和社會(huì)上也都接受了這一說法。我們這里所稱的規(guī) 范性文件就是一種狹義的理解，是指在法律、行政法規(guī)地方性 法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章之外，行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范 圍內(nèi)，按照法定程序制定并公開發(fā)布的，對(duì)公民、法人和其他 組織具有普遍約束力，可以反復(fù)適用的規(guī)定、辦法、規(guī)則等行 政公文。二、規(guī)范性文件的特征（一）規(guī)范性文件的制定主體是行政機(jī)關(guān)。 在我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)中對(duì)于規(guī)范性文件的制定主體有著 明確規(guī)定。憲法第一百零七條規(guī)定； “縣級(jí)以上地方各級(jí)人 民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，發(fā)布決定和命令”地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法 第五十九條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方

7、各級(jí)人民政府行使下列職權(quán)：（一）規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令（三）改變或者撤銷所屬各工作 部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)人民政府的決定、命令； ”第 六十一條規(guī)定： “鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán)（一）發(fā)布決定和命令：”從以上的憲法、法律規(guī)定可以看出，行政機(jī)關(guān)都有規(guī)范性文件的制定權(quán)，縣級(jí)以上各級(jí)人民政 府及工作部門可以規(guī)定行政措施，發(fā)布決定、命令。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民 政府可以發(fā)布決定和命令，但在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主要以 執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)規(guī)范性文件為主。（二）制定規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)在法定職權(quán)范圍內(nèi)。 行政法學(xué)上依法行政基本原則的主要內(nèi)容之一就是法律保 留原則，即在涉及公民權(quán)利義務(wù)等項(xiàng)方面，

8、只有法律明確授權(quán)， 行政機(jī)關(guān)才能實(shí)施相應(yīng)的管理活動(dòng)。簡(jiǎn)單地說，就是職權(quán)法定， 要求行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)涉及公民權(quán)利義務(wù)時(shí)，自始至終皆需有 法律依據(jù)或明確法律授權(quán)，沒有明確法律授權(quán)均不可為，即奉 行“法無明文授權(quán)即為禁止”的宗旨。制定規(guī)范性文件也不列 外，不能超 越 法定權(quán)限。（三）制定規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)符合法定程序。 所謂法定程序，是憲法 、法律、行政法規(guī)以及地方性法 規(guī)、規(guī)章對(duì)有關(guān)主體作出一定行為規(guī)定必須經(jīng)過的步驟、順序、 方式、方法和時(shí)限的總稱。 立法法是規(guī)范我國(guó)立法活動(dòng)的基 本法，它對(duì)制定法律的立法程序作了詳細(xì)規(guī)定，對(duì)行政法規(guī)、 地方性法規(guī)、規(guī)章的立法程序提出了原則性要求。 2001 年月 11

9、 月 16 日國(guó)務(wù)院令第 322 號(hào)公布了規(guī)章制定程序條列 ， 其第三十六規(guī)定：“依法不具有規(guī)章制定權(quán)的縣級(jí)以上地方人民 政府制定、發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令，參照本條例規(guī) 定的程序執(zhí)行。 ”所以規(guī)范性文件制定程序應(yīng)該參照規(guī)章制定程 序。規(guī)范性文件的制定程序執(zhí)行并遵守行政程序規(guī)定的規(guī) 定。國(guó)務(wù)院規(guī)章制定程序條例和山東省行政程序規(guī)定 的相關(guān)規(guī)定成為判斷制定規(guī)范性文件是否符合法定程序的主要 依據(jù)。（四）規(guī)范性文件的內(nèi)容涉及公民、法人或者其他組織的 權(quán)利義務(wù)，具有外部性。按照相對(duì)人是內(nèi)部相對(duì)人還是外部相對(duì)人為標(biāo)準(zhǔn)，可以將 行政行為分為內(nèi)部行為和外部行為。外部行政行為是指行政主 體對(duì)外部相對(duì)人所作

10、的行政行為。規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)對(duì)社 會(huì)實(shí)施行政管理活動(dòng)的過程中，針對(duì)公民、法人或者其他組織 所作出的行政行為。而對(duì)內(nèi)部的一些規(guī)定，如行政程序規(guī)定 第四十三條第二款列舉的；行政機(jī)關(guān)制定的內(nèi)部工作制度、人 事任免決定、對(duì)具體事項(xiàng)的處理決定、工作部署、向上級(jí)行政 機(jī)關(guān)的請(qǐng)示和報(bào)告以及其他公民、法人和組織的權(quán)利義務(wù)沒有 直接影響、不具有普遍約束力、不可以反復(fù)適用的公文等，不 屬于規(guī)范性文件。（五）制定規(guī)范性文件屬于抽象行政行為范疇。抽象行政行為是指行政主體針對(duì)不特定行政相對(duì)人所作的 行政行為， 具有向后發(fā)生普遍性法律效力并可反復(fù)適用的特點(diǎn)。 它在法國(guó)行政法學(xué)上成為規(guī)范行為， 在我國(guó)行政法學(xué)上也有 政

11、規(guī)范創(chuàng)制行為”一說。其有兩個(gè)特點(diǎn)：一是適用范圍為針對(duì) 不特定對(duì)象；二是適用時(shí)間為反復(fù)適用。規(guī)范性文件是在一定 時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用，具有普遍約束力的行政公文，所針對(duì)的對(duì)象 具有不特定性，屬于抽象行政行為的范疇。（六）規(guī)范性文件的名稱。 國(guó)務(wù)院規(guī)章制定程序條例第六條規(guī)定：規(guī)章的名稱一 般稱規(guī)定' 、辦法'，但不得稱條例。 ”規(guī)范性文件的名稱參 照規(guī)章的名稱，一般稱“規(guī)定” 、“辦法”，一些地方關(guān)于規(guī)范性 文件制定程序的立法還在此基礎(chǔ)上加上了“規(guī)則” 、“細(xì)節(jié)”等。 此外國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法 規(guī)定的 13 種法定正式公文 文種中，“命令”、“規(guī)定”、“公告”、“通告”、“通知”等也常

12、被 用作規(guī)范性文件的名稱。三、規(guī)范性文件制定主體的規(guī)范和限制 根據(jù)我國(guó)憲法和組織法的規(guī)定，共有 5 個(gè)層次的 9 類 行政機(jī)關(guān)有權(quán)制發(fā)行政規(guī)范性文件，即國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院部門； ?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府、省級(jí)人民政府部門；市（行 署、州、盟）人民政府、市級(jí)人民政府部門；縣（市、區(qū)、旗） 人民政府、縣級(jí)人民政府部門；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府。根據(jù)民政 部公布的全國(guó)行政區(qū)劃統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有近 5 萬個(gè)不同層次的行政 機(jī)關(guān)有權(quán)制定、發(fā)布規(guī)范性文件。全省有 2000 多個(gè)不同層次 的行政機(jī)關(guān)有權(quán)制定、發(fā)布規(guī)范性文件。這么大范圍的規(guī)范性 文件制定主體，層次參差不齊，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和限制，從源頭 上提高規(guī)范性文件制定水

13、平，是十分必要的。（一）對(duì)政府部門制定規(guī)范性文件的限制。1 、涉及兩個(gè)以上政府部門職權(quán)規(guī)范性文件的制定。 實(shí)踐中， 一些部門和單位各自為營(yíng)，隨意制定和出臺(tái)涉及其他部門和單 位職權(quán)的規(guī)范性文件，導(dǎo)致政出多門，職權(quán)重疊、交叉、沖突 的情況也時(shí)有發(fā)生。部門之間規(guī)范性文件相互沖突，不相一致， 不僅使得行政相對(duì)人無所適從，也使下級(jí)機(jī)關(guān)難以執(zhí)行。為了 避免政出多門現(xiàn)象的發(fā)生，規(guī)定涉及兩個(gè)以上政府部門職權(quán)的 規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)由本級(jí)人民政府制定規(guī)范性文件，或者由有 關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)范性文件。2 、重要的部門規(guī)范性文件的批準(zhǔn)。 制定部門規(guī)范性文件， 涉及社會(huì)關(guān)注度高或者涉外、涉港澳臺(tái)事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)事先請(qǐng)示 本級(jí)人

14、民政府同意。社會(huì)關(guān)注度高，是指社會(huì)影響比較大，人 民普遍關(guān)注的事項(xiàng)。比較常見的涉及群眾切身利益、社會(huì)關(guān)注 度高的事項(xiàng)，有“三農(nóng)” 、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、安 全生產(chǎn)、社會(huì)保障、拆遷補(bǔ)償?shù)葐栴}。重要涉外、涉港澳臺(tái)事 項(xiàng)，是指規(guī)范性文件對(duì)涉及國(guó)外和涉及港澳臺(tái)的一些重大問題 進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。由于上述三類事項(xiàng)比較重要，處理不當(dāng)可能 造成惡劣的社會(huì)影響，給群眾利益造成損害，因此在制定涉及 這三類事項(xiàng)的規(guī)范性文件的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)事先請(qǐng)示本級(jí)人民政府同意。二）議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、部門派出機(jī)構(gòu)、部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不得制定規(guī)范性文件。制定規(guī)范性文件的主體，必須具備行政主體資格。根據(jù)行 政主體的理論，行政主體是指享有國(guó)家

15、行政權(quán)力，能以自己的 名義實(shí)施行政活動(dòng)，并能獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律效果的社會(huì) 組織。顯然，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、部門派出機(jī)構(gòu)、部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不 具備行政主體資格，不能制定規(guī)范性文件。四、規(guī)范性文件內(nèi)容的規(guī)范和限制規(guī)范性文件可以規(guī)范的事項(xiàng)包括兩類：一是為執(zhí)行法律、 行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)規(guī)范性文件的規(guī)定需要制 定規(guī)范性文件的事項(xiàng)；二是屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事 項(xiàng)。在規(guī)范性文件可以規(guī)范的事項(xiàng)范圍內(nèi)，還有一些禁止性規(guī)定。（一）規(guī)范性文件不當(dāng)設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng) 制等事項(xiàng)。1 、關(guān)于行政許可的設(shè)定權(quán)限。 根據(jù)行政許可法 的規(guī)定， 只有法律、法規(guī)可以設(shè)定行政許可，省級(jí)規(guī)章只能設(shè)定臨時(shí)性

16、的行政許可，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。2 、關(guān)于行政處罰的設(shè)定權(quán)限。 行政處罰法規(guī)定，法律、 法規(guī)可以設(shè)定行政處罰， 規(guī)章只能設(shè)定警告和一定數(shù)量的罰款， 其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。3 、關(guān)于行政強(qiáng)制的設(shè)定權(quán)限。 由于以前法律沒有對(duì)行政強(qiáng) 制措施的設(shè)定權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范， 行政強(qiáng)制措施的設(shè)定比較亂， 除了法律、法規(guī)設(shè)定了行政強(qiáng)制措施外，規(guī)章甚至規(guī)章以下其 他規(guī)范性文件也設(shè)定了不少行政強(qiáng)制措施。為了保護(hù)公民、法 人和其他組織的權(quán)益， 2011 年 6 月 30 日出臺(tái)的 行政強(qiáng)制法 第十條，對(duì)行政強(qiáng)制的設(shè)定權(quán)進(jìn)行了嚴(yán)格限制， 第四款規(guī)定：“ 法 律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行

17、政強(qiáng)制措施。 ”，也 就是說， 規(guī)章和規(guī)章以下的規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。4 、關(guān)于行政收費(fèi)的設(shè)定權(quán)限。 山東省行政程序規(guī)定之 所以沒有統(tǒng)一規(guī)定規(guī)范性文件不得設(shè)定行政收費(fèi)，并不是說規(guī) 范性文件都可以設(shè)定行政收費(fèi)，而是因?yàn)榭紤]到時(shí)少數(shù)省級(jí)規(guī) 范性文件有權(quán)設(shè)定行政性事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目。針對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)亂 收費(fèi)現(xiàn)象有抬頭傾向，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部于 2006 年聯(lián) 合下發(fā)、 2006 年 7 月 1 日施行的行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理暫 行辦法（以下簡(jiǎn)稱暫行辦法 ）第四條再一次對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn) 行重申：（1）收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行中央和省兩級(jí)審批制度。國(guó)務(wù)院和 省、自治區(qū)、 直轄市人民政府 （以下簡(jiǎn)稱 “省級(jí)政府”

18、 ）的價(jià)格、 財(cái)政部門按照規(guī)定權(quán)限審批收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。 （ 2）中央有關(guān)部門和單 位（包括中央駐地方單位，下同） ，以及全國(guó)或區(qū)域（跨省、自 治區(qū)、直轄市）范圍內(nèi)實(shí)施收費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)家價(jià)格、財(cái) 政部門審批。其中，重要收費(fèi)項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由國(guó)務(wù)院價(jià)格、 財(cái)政部門審核后報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。 （ 3）除上款規(guī)定的其他收費(fèi) 標(biāo)準(zhǔn)，由省級(jí)政府價(jià)格、財(cái)政部門審批，并于批準(zhǔn)執(zhí)行之日起 30 日內(nèi)報(bào)國(guó)務(wù)院價(jià)格、財(cái)政部門備案。其中，重要收費(fèi)項(xiàng)目的 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由省級(jí)價(jià)格、財(cái)政部門審核后報(bào)請(qǐng)省級(jí)政府批準(zhǔn)。 也就是說，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)最低層次的審批權(quán)限在省級(jí)政府價(jià)格、財(cái) 政部門。（二）規(guī)范性文件不得與所依據(jù)的上位和相關(guān)規(guī)定相抵觸。

19、 我國(guó)是統(tǒng)一的、單一制的社會(huì)主義國(guó)家，沒有以憲法 為核心和基礎(chǔ)的社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，就不能依法維護(hù)國(guó)家的 統(tǒng)一、政治的安定、社會(huì)的穩(wěn)定。實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制， 同樣需要強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，否則就會(huì)妨礙社會(huì)主義市 場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和發(fā)展。 規(guī)范性文件主要用于執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，只能在法律、法 規(guī)和規(guī)章所規(guī)定的范圍內(nèi)，按照法定權(quán)限做出補(bǔ)充和實(shí)施性的 規(guī)定，不得與所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級(jí)規(guī)范性文件 相抵觸。（三）規(guī)范性文件不能違法限制，剝奪權(quán)益或者增加義務(wù)。 實(shí)踐中，一些行政機(jī)關(guān)通過制發(fā)規(guī)范性文件，變相增加公 民、法人和其他組織義務(wù)，限制或者剝奪其合法

20、權(quán)益，嚴(yán)重?fù)p 害了公民、法人和其他組織的利益， 影響了政府的形象。 如 2007 年 6 月，甘肅省某市擬規(guī)定，全市普通級(jí)牛肉面館的大碗牛肉 面不得超過 2.5 元。實(shí)際上，只要不違反價(jià)格法的規(guī)定， 業(yè)主完全有權(quán)根據(jù)市場(chǎng)需求自主定價(jià)。該規(guī)范性文件顯然違法 限制了業(yè)主的合法定價(jià)權(quán)。這些規(guī)范性文件一出臺(tái)就引起了極 大的爭(zhēng)議，最終也沒有得到群眾的擁護(hù)和執(zhí)行。制定規(guī)范性文 件時(shí)，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中能干什么，不能干什么，邊界一定要 十分清晰。規(guī)范性文件不得違法限制公民、法人和其他組織合 法權(quán)力，不得違法增加公民、法人和其他組織義務(wù)的規(guī)定。五、規(guī)范性文件的制定程序 程序的嚴(yán)格和規(guī)范才能保證規(guī)范性文件的合法性

21、和權(quán)威 性。為規(guī)范規(guī)范性文件的制定，完善規(guī)范性文件備案制度，加 強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，維護(hù)法制統(tǒng)一，促進(jìn)依法行政， 近年來國(guó)務(wù)院、省市制定出臺(tái)了一系列規(guī)定和措施，逐步為規(guī) 范性文件的制定和管理建立了一套嚴(yán)格、規(guī)范、高效的制度。我縣根據(jù)中華人民共和國(guó)立法法 、行政訴訟法 、山 東省行政程序規(guī)定 、山東省規(guī)章和規(guī)范性文件備案規(guī)定和 濟(jì)寧市規(guī)范性文件制定和備案辦法等法律、法規(guī)、規(guī)章， 在全市第一個(gè)制定了泗水縣規(guī)范性文件制定和備案辦法并 以泗政辦發(fā) 2012 15 號(hào)文的形式印發(fā)了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道） 、各 部門 ，規(guī)范性文件編號(hào)為 SSDR-2012-0020001 。針對(duì)指導(dǎo)性和實(shí)用性， 泗水縣規(guī)范

22、性文件制定和備案辦 法（ 以下簡(jiǎn)稱辦法 ）對(duì)規(guī)范性文件概念、制定主體和權(quán) 限、制定審查原則、效力期限、公布和備案審查等方面，進(jìn)行 了全面、嚴(yán)謹(jǐn)、系統(tǒng)、準(zhǔn)確的規(guī)定和說明。 由于時(shí)間關(guān)系，下面針對(duì)規(guī)范性文件制定程序中的三個(gè)最新亮 點(diǎn)要求做一下論述。（一）年度“立法”計(jì)劃制度。辦法第十六條規(guī)定： 政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)報(bào)送政府制定規(guī)范性文件的立項(xiàng)申請(qǐng) 進(jìn)行匯總研究，擬訂本級(jí)人民政府規(guī)范性文件制定工作年度計(jì) 劃，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。政府規(guī)范性文件制定工作年度計(jì)劃應(yīng)當(dāng)明確規(guī)范性文件的 名稱、起草單位、完成時(shí)間等。對(duì)未列入政府規(guī)范性文件制定工作年度計(jì)劃的，原則上不 予審查。我縣已經(jīng)制定了年度 “立法”

23、計(jì)劃， 并以泗政辦字 2012 16 號(hào)文件印發(fā)。 泗水縣 2012 年度規(guī)范性文件制定計(jì)劃共有 47 個(gè)項(xiàng)目，其中計(jì)劃出臺(tái)項(xiàng)目 35 件，調(diào)研項(xiàng)目 12 件。（二）規(guī)范性文件的“身份證”制度 辦法第三十五條規(guī)定： 制定規(guī)范性文件實(shí)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一公布制度。未經(jīng)統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一公布的規(guī)范性文件無效，不得 作為行政管理的依據(jù)。下面具體講解一下規(guī)范性文件登記號(hào)。在文件首頁版心左上角第 1 行頂格用三號(hào)黑體字標(biāo)注登記 號(hào)。例如：泗水縣人民政府 2012 年第 1 件規(guī)范性文件，登記 號(hào)應(yīng)為：“ SSDR-2012-0010001 ”。登記號(hào)由三部分組成： 第一部分為登記機(jī)關(guān)行政區(qū)域英文簡(jiǎn)稱加行政級(jí)別英文簡(jiǎn) 稱加“ R”。登記機(jī)關(guān)行政區(qū)域英文簡(jiǎn)稱，如“濟(jì)寧（JN ）、曲阜（QF ）、泗水（S S）”等等，應(yīng)大寫；行政級(jí)別英文簡(jiǎn)稱， 市為“ C”，縣（市、區(qū)）為“ D”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為“ T”。第二部分為年份，年份為登記當(dāng)年的公元年份，以阿拉