確立礦業(yè)物權(quán)理念構(gòu)建和諧的礦產(chǎn)資源開管理秩序

1、確立礦業(yè)物權(quán)理念構(gòu)建和諧的礦產(chǎn)資源開發(fā)管理秩序關(guān)鍵詞: 礦業(yè)權(quán)/物權(quán)/秩序 內(nèi)容提要: 礦業(yè)權(quán)作為公權(quán)與私權(quán)融合的結(jié)果,是公法私權(quán)化的產(chǎn)物,這既是礦產(chǎn)資源特殊性的客觀要求,也是構(gòu)建和諧的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的基礎(chǔ)。國家干預(yù)要充分尊重私法的自治,故其必須以礦業(yè)權(quán)私法規(guī)范為基礎(chǔ)。礦業(yè)權(quán)是私權(quán),具體而言是財產(chǎn)權(quán)中的準物權(quán),自有其鮮明的物權(quán)特點。所以才要讓礦業(yè)企業(yè)為自己的經(jīng)營行為“買單”,但同時我們也要明確地方政府的公法人地位,調(diào)動其規(guī)范各種采礦行為的積極性。市場經(jīng)濟的關(guān)鍵就在于建立起以利益引導機制為特征的激勵性的理管機制。因此我們一定要確立礦業(yè)權(quán)從歸屬到利用的物權(quán)理念,構(gòu)建起和諧的礦產(chǎn)資源開發(fā)管理秩序。

2、 礦業(yè)權(quán)包括探礦權(quán)和采礦權(quán),是指探礦權(quán)人和采礦權(quán)人依法在已經(jīng)登記的特定礦區(qū)或者工作區(qū)內(nèi)勘查、開采一定的礦產(chǎn)資源,取得礦產(chǎn)品,并排除他人干涉的權(quán)利。礦業(yè)權(quán)雖是物權(quán)的特殊權(quán)利形態(tài),但從其基本屬性看,同樣是一種具有絕對性、支配性、排他性的財產(chǎn)權(quán),與其他物權(quán)并無根本差異,自應(yīng)屬物權(quán)法調(diào)整的范疇。礦業(yè)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)決定了物權(quán)法必須要對礦業(yè)權(quán)明確予以規(guī)定,不過同時,礦業(yè)權(quán)的特殊性又使得在物權(quán)法中若想規(guī)定出調(diào)整礦業(yè)權(quán)全部的法律規(guī)范,成為了一種事實上幾乎不可能做到的事情。因此,物權(quán)法的原則規(guī)定與特別法的專門規(guī)定相結(jié)合,是礦業(yè)立法可以考慮的模式。把礦業(yè)權(quán)納入物權(quán)法的調(diào)整范圍,原則上承認礦業(yè)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)和物權(quán)效力,

3、同時,又考慮到礦業(yè)權(quán)的自身特點和具體的權(quán)利內(nèi)容,將權(quán)利的取得、變更、消滅及其程序交由特別法作出規(guī)定。從理論邏輯的需要看,這樣做既昭示了礦業(yè)權(quán)與物權(quán)法的關(guān)系,保障了物權(quán)法定的體系化的要求,又明確了礦業(yè)權(quán)的私權(quán)性質(zhì),有利于構(gòu)建起一個更為完善的民法權(quán)利體系。一、礦產(chǎn)資源法立法價值觀念的演變（一）中國古代開放性的“義務(wù)本位”民事法律規(guī)范系統(tǒng)西方人是通過對權(quán)利的界定來制約權(quán)力的,而我們中國人則是反其道而行之,是通過對公權(quán)力的界定,來給出私權(quán)活動的范圍的。中國古代是用“凡是不違法的就是合法的”來界定民事法律關(guān)系的。1古人規(guī)范財產(chǎn)關(guān)系的律例條文大多為禁止性的消極規(guī)范。中國古代在民事方面是強調(diào)禁與罰而非正面地

4、肯定權(quán)利,在官方表達的層面尤其如此。2中國古代事實上將正律僅僅是作為了一種民事活動底線的最基本的要求,其是在實定性的私法體系外來設(shè)想和構(gòu)筑自然秩序中的和諧的法律制度的,故其顯然是一種義務(wù)本位的法律規(guī)范體系。3（二）“從歸屬到利用”使礦業(yè)權(quán)的法律性質(zhì)社會化權(quán)利本位的立法,是資本主義上升時期的自由主義法律思想和自由放任經(jīng)濟政策的產(chǎn)物,法律的基本任務(wù)從強制民事主體履行義務(wù)轉(zhuǎn)向了保護其權(quán)利的享有。將這種“權(quán)利本位”的思想貫徹到礦業(yè)法中,無疑就要強調(diào)國家對礦產(chǎn)資源全面的、絕對的所有權(quán)地位,使國家對礦產(chǎn)資源的支配和控制達到最圓滿的狀態(tài)。現(xiàn)代立法拋棄了個人本位思想,基于更加注重保護社會利益和促進社會整體發(fā)展

5、的理念,使民法的理念從“權(quán)利本位”轉(zhuǎn)向“社會本位”,限制所有權(quán)的絕對化而提出的“所有權(quán)的社會化”。其核心是所有權(quán)的行使要遵守誠實信用原則,兼顧個人權(quán)利和社會利益之間的平衡。其實社會本位在本質(zhì)上還是權(quán)利本位,只是意味著:權(quán)利的本質(zhì)應(yīng)是社會范疇內(nèi)各種利益的最大公約數(shù)。顯而易見,只有在全社會的范疇內(nèi),才可能對礦業(yè)權(quán)這一類特殊民事權(quán)利更好地進行觀察與理解。從“誰所有、誰利用”的財產(chǎn)單極利用,到一個物上存在多個利用主體、共同分享同一物的利益的財產(chǎn)的多極利用,是社會發(fā)展的方向。國家享有礦產(chǎn)資源的所有權(quán)與建立資源要素市場之間并不存在矛盾,其表現(xiàn)為在自然資源領(lǐng)域從單極利用到多極利用。所有權(quán)權(quán)能的分離使得所有權(quán)

6、人保留了一種抽象的支配力,從而使自身利益得到最大的滿足；同時,非所有權(quán)人也可以利用所有權(quán)人的財產(chǎn)組織生產(chǎn)經(jīng)營,從而使物的效益得以充分發(fā)揮。礦業(yè)權(quán)就是在礦產(chǎn)資源所有權(quán)基礎(chǔ)上應(yīng)運而生的。礦業(yè)權(quán)本身是在礦產(chǎn)資源所有權(quán)的前提下派生出來的權(quán)利,其屬于定限物權(quán)。此時行政權(quán)介入的根本目的實際上僅在于維護自由競爭的秩序,或使弱者能夠進行真實的意思表示。否則,偏向公權(quán)就是對私權(quán)的侵犯,且不利于其有效的行使和對公共利益的保護。礦業(yè)企業(yè)作為為擁有獨立財產(chǎn)自主經(jīng)營的法人,不但在事實上要“占有”國家特定的礦產(chǎn)資源,而且還要“使用”,也就是“在事實上處分”國家所有的礦產(chǎn)資源,將其消耗掉,進而轉(zhuǎn)移到商品中在市場上予以出售,

7、也就是要在“法律上處分”其轉(zhuǎn)化物即礦產(chǎn)品。采礦權(quán)人在對礦產(chǎn)資源進行開采以后,其經(jīng)濟價值就轉(zhuǎn)移到礦產(chǎn)品中去了,因此,就要對礦產(chǎn)資源的所有者即國家進行經(jīng)濟上的補償,這是礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)在經(jīng)濟收益方面的直接體現(xiàn)。（三）從行政長官意志本位到經(jīng)濟規(guī)律本位的轉(zhuǎn)變?nèi)绻f在礦產(chǎn)資源開發(fā)管理的公法領(lǐng)域,國家是靠強制力,靠命令與服從來辦事的,那么在礦業(yè)商品經(jīng)濟活動中就只能依價值規(guī)律來進行自律與自治了。因此,礦產(chǎn)資源立法價值觀念的轉(zhuǎn)變還包括從行政長官意志本位到經(jīng)濟管理本位。特別要指出的是,在目前政府基于社會發(fā)展對資源需求的迫切性,運用財政力量投資礦業(yè)、投資礦產(chǎn)資源勘查和開采時,從法律上看這時是以特殊的民事主體的身

8、份來進行民事活動的,故必須按照市場規(guī)范進行各種投資活動,不但要區(qū)別公法與私法行為,而且應(yīng)按公平、公開和公正的原則,明確地方政府的特殊法人的民事主體地位。目前礦產(chǎn)資源的利益分配機制中,由于缺少正確的分配和引導,各方主體都在盲目追求自身利益的最大化,因此而產(chǎn)生了各種屢禁不止的問題。對其完全采取強力壓制的辦法顯然不能解決問題,而且給政府帶來了很高的管理成本。因勢利導,疏堵結(jié)合,建立合理完善的利益引導機制才是治本之策。故在市場經(jīng)濟環(huán)境下,必須要樹立經(jīng)濟規(guī)律本位觀念,按照市場規(guī)律的要求,建立起完善的利益引導機制。二、完善的礦業(yè)權(quán)權(quán)利體系是構(gòu)建和諧礦業(yè)的基礎(chǔ)建立和諧的礦產(chǎn)資源開發(fā)管理秩序,就必須對私權(quán)予以

9、保護和尊重,而絕不能靠對權(quán)利的剝奪與限制而形成。（一）礦業(yè)權(quán)是私權(quán),具體而言是財產(chǎn)權(quán)中的準物權(quán)礦業(yè)權(quán)是指探采人依法在已經(jīng)登記的特定礦區(qū)或者工作區(qū)內(nèi)勘查、開采一定的礦產(chǎn)資源,取得礦產(chǎn)品并排除他人干涉的權(quán)利。礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法第三條規(guī)定:“探礦權(quán)、采礦權(quán)為財產(chǎn)權(quán),統(tǒng)稱為礦業(yè)權(quán),適用于不動產(chǎn)法律法規(guī)的調(diào)整原則?！睆奈餀?quán)效力上看,礦業(yè)權(quán)具有物權(quán)的排他效力,優(yōu)先效力,追及效力,物上請求權(quán)效力這些物權(quán)的基本屬性。礦業(yè)權(quán)僅作為準物權(quán)中的一種,其特殊性體現(xiàn)在權(quán)利客體的消耗性、不特定性和權(quán)利構(gòu)成上的復合性上。礦產(chǎn)資源這種物既非完全不消耗,也非一次性消耗,4盡管其作為準物權(quán)具有特殊性,但并不能因此否認其物

10、權(quán)的本質(zhì)。在礦產(chǎn)資源法無相應(yīng)的具體規(guī)定時,應(yīng)適用物權(quán)法的一般規(guī)定。（二）礦業(yè)權(quán)是公權(quán)與私權(quán)融合的產(chǎn)物礦業(yè)權(quán)本質(zhì)上是一種私權(quán),但無疑與公權(quán)力有著緊密的聯(lián)系。以“所有”為中心的礦業(yè)法之所以會被稱為“管理法”,就是由于礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用涉及社會整體利益,自然離不開公共權(quán)力的監(jiān)管。在現(xiàn)代社會,礦業(yè)權(quán)人的保護越來越變成社會化的運動。因為,礦業(yè)權(quán)并非那種屬于絕對自由的權(quán)利,并非不能加以任何限制。相反,礦業(yè)權(quán)作為與社會利益密切相關(guān)的私權(quán),或者說具有社會權(quán)力屬性的私權(quán)。因此在某種意義上礦業(yè)權(quán)利越來越具有社會化的屬性,其行使已經(jīng)進入到社會公共的領(lǐng)域當中。（三）構(gòu)建和諧的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序要以礦業(yè)權(quán)私法規(guī)范為基礎(chǔ)1

11、國家干預(yù)要充分尊重私法的自治。市場應(yīng)該有它的自由交換的空間,國家干預(yù)太多無疑就會產(chǎn)生問題。國家當然要通過法律來對社會實現(xiàn)監(jiān)管,民商事法律系統(tǒng)同樣包含有很多強制性的規(guī)范。但干預(yù)太多的法律就很難說是好的法律了,故關(guān)鍵的問題是怎樣才能把國家的干預(yù)保持在一定范圍內(nèi),不要其侵犯民事主體應(yīng)當享有的私法的自治。2礦業(yè)權(quán)是礦業(yè)權(quán)人捍衛(wèi)其民事權(quán)利的基礎(chǔ)。整個民法典的體例都是以權(quán)利為中心來設(shè)計和編排。民法典也就被稱之為是“權(quán)利宣言書”,是權(quán)利和自由的“圣經(jīng)”。民法所規(guī)定的自然權(quán)利中最為基礎(chǔ)的幾種基本權(quán)利構(gòu)成了整個權(quán)利體系的基礎(chǔ)。而且,近年來民事特別法的發(fā)展更不斷增加著私權(quán)的種類,如礦業(yè)權(quán)、空間所有權(quán)、區(qū)分所有權(quán)等

12、等,為民法所確認的每一個民事主體所應(yīng)具有的這些最基本權(quán)利,說到底,無非是捍衛(wèi)個人享有民事權(quán)利進而享有政治權(quán)利的一個起碼基礎(chǔ)而已。三、轉(zhuǎn)變礦產(chǎn)資源行政管理職能是構(gòu)建和諧的礦產(chǎn)資源開發(fā)管理秩序的關(guān)鍵構(gòu)建和諧礦業(yè)的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變礦產(chǎn)資源行政管理職能,保護礦業(yè)權(quán)利,服務(wù)礦業(yè)發(fā)展。服務(wù)型政府要求礦產(chǎn)資源行政管理職能的創(chuàng)新,行政權(quán)的角色和身份必須定位為私權(quán)的保護者和服務(wù)者。（一）礦業(yè)權(quán)行政設(shè)權(quán)的正確定位1.行政許可的作用在于對礦業(yè)權(quán)的確認和設(shè)定。行政許可是一種權(quán)力介入權(quán)利實施干預(yù)的行政管理方式。就礦業(yè)權(quán)的設(shè)定需行政許可而言,也說明了礦業(yè)權(quán)是一種私權(quán)而非公權(quán),因為行政許可是行政主體與行政相對人的一種關(guān)系,也即權(quán)

13、力與權(quán)利的互動關(guān)系,而不是一個權(quán)力與另一個權(quán)力的關(guān)系,因為公權(quán)力的設(shè)立并非需要行政許可,那是內(nèi)部行政審批的范疇。5因而,正因為行政許可起著催生、準生與確認的作用,才賦予行為人以法律上之力,使其占有、使用等狀態(tài)名副其實,即享有準物權(quán)。62.礦業(yè)權(quán)登記的作用在于物權(quán)的公示。在礦業(yè)權(quán)登記制度的設(shè)計上,我國法律規(guī)定其權(quán)利變動采取登記生效要件主義。不動產(chǎn)登記的基本法理,就是作為物權(quán)公示具體表現(xiàn)形式的不動產(chǎn)登記,必須要在物權(quán)變動中發(fā)揮實質(zhì)性的決定作用,而且要發(fā)揮積極的權(quán)利正確性證明的作用。7不動產(chǎn)登記的這一法理對界定探礦權(quán)的法律屬性具有重要的借鑒意義。即登記的作用在于物權(quán)公示,從而使登記上的權(quán)利獲得排他性

14、和對世性。從上面的分析中可以看出,行政許可和登記在礦業(yè)權(quán)取得過程中發(fā)揮著確認權(quán)利的作用,其只是使礦業(yè)權(quán)具有公示力,而對礦業(yè)權(quán)自身性質(zhì)的分析則要從礦業(yè)權(quán)自身的構(gòu)成因素來分析。而不能錯誤認定礦業(yè)權(quán)是一種行政權(quán)。 （二）改變現(xiàn)行法律規(guī)范體系中過分強調(diào)以行政手段來保障國家對資源所有權(quán)實現(xiàn)的現(xiàn)狀1.忽視或否認礦業(yè)權(quán)的私權(quán)屬性是目前行政管理的最大缺陷。顯然,當前礦產(chǎn)資源法的規(guī)定過分強調(diào)對礦產(chǎn)資源的行政管理,以保護國家對礦產(chǎn)資源所有權(quán)的實現(xiàn)為立法目標,而忽視民事權(quán)利義務(wù)的設(shè)定。此種源于計劃經(jīng)濟條件下的法律制度的設(shè)計,不但制約著我國礦業(yè)權(quán)交易制度的建立和礦業(yè)市場化的真正實現(xiàn),而且忽視甚至否認礦業(yè)權(quán)的財產(chǎn)屬性。

15、其最大的問題都在于,沒有從賦予礦業(yè)權(quán)人民事權(quán)利,也沒有從規(guī)范和限制權(quán)利行使的角度,來達到實現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用之目的。2行政監(jiān)督管理手段單一僵化不適應(yīng)市場運作模式。我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法的規(guī)定表明:礦產(chǎn)資源管理缺乏社會參與,管理手段僵化。我國目前礦業(yè)資源一方面強調(diào)國家行政管理的廣度,管理面相當廣泛。一方面在管理的手段上卻依然是直接管制為主,最多輔以罰款、吊銷許可證等強制手段。3依法行政也強調(diào)礦產(chǎn)資源的行政管理模式的改變。行政許可法的頒布與實施,對于轉(zhuǎn)變礦產(chǎn)資源行政管理模式具有重要意義。行政許可法法理精髓在于:凡是通過市場機制能夠解決的問題,應(yīng)當由市場機制去解決；通過市場機制難以解決,但通過規(guī)范公正

16、的中介機構(gòu)自律能夠解決的,應(yīng)當通過中介機構(gòu)自律去解決。在這個意義上,可以說三種權(quán)利（力）的行使有一個順序:私權(quán)問題盡量通過私權(quán)的辦法解決,若解決不了再用社會力量去解決；社會力量還解決不了才動用國家的力量。4利益分配對于調(diào)動各方面積極性有著重要作用。當前非法勘查開采屢禁不止的原因很大程度是由于地方保護主義。除去少數(shù)管理人員參與辦礦和腐敗,很大程度上與地方政府的經(jīng)濟利益有關(guān)。這涉及到確認地方政府公法人法律地位的問題。一方面,在涉及行政管理時,政府是管理者地位；另一方面,涉及民事法律關(guān)系時,政府處于與礦業(yè)權(quán)人平等的公法人地位。如果礦業(yè)權(quán)可以折價為股份,礦產(chǎn)地所在地方取得一定比例的股份或進行礦業(yè)權(quán)期權(quán)

17、交易,地方政府和管理部門將會以長遠眼光充分利用當?shù)刭Y源,為礦業(yè)開發(fā)提供更好服務(wù)。煤礦的生產(chǎn)和安全設(shè)備通常需要大筆投資,在產(chǎn)權(quán)界定不清、利益朝不保夕的情況下,礦主們只能靠收買官員的短期行為來保護自己的產(chǎn)權(quán),而不會做安全生產(chǎn)的長期投資。從礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)制度入手,或許才能徹底解決煤礦的安全生產(chǎn)問題。8所以,仿效農(nóng)村保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的機制,在合乎礦業(yè)經(jīng)營資格的前提下,規(guī)定礦業(yè)權(quán)在一個特定范圍內(nèi)的盡可能長的存續(xù)期間,應(yīng)該是激勵礦業(yè)權(quán)人保持長期投入,防止其掠奪性開采的一個有效的方法。（三）構(gòu)建和諧社會必須形成和諧的礦產(chǎn)資源開發(fā)管理秩序構(gòu)建和諧社會,必須以科學發(fā)展觀為指導,把節(jié)約資源作為基本國策,發(fā)展

18、循環(huán)經(jīng)濟,保護生態(tài)環(huán)境,加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會,促進礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。1.將“社會本位”的思想貫徹到具體的礦業(yè)法律制度之中。礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用單靠國家的權(quán)力顯然解決不了全部問題,但僅靠私人的權(quán)利也解決不了問題,于是,礦產(chǎn)資源開發(fā)利用越來越變成一種具有團體特點的社會化的運動,成為整個社會的公共利益問題,礦業(yè)立法的宗旨即是為了保護每一個礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)利。在現(xiàn)代社會中,隨著私權(quán)的進一步地公法化發(fā)展,像礦業(yè)權(quán)這些私權(quán)已經(jīng)逐漸向社會權(quán)力轉(zhuǎn)換。其核心就是自律,通過自治形成社會權(quán)力。這既可以防止私權(quán)濫用,也可以防止公權(quán)越位。2.健全利益制約的機制,形成利益激勵機制。礦業(yè)權(quán)領(lǐng)

19、域出現(xiàn)眾多的問題根本原因就在于利益機制的矛盾和缺失。無論是對于礦產(chǎn)資源的所有人政府,還是對其利用人礦業(yè)權(quán)人,都存在對其不當利益的制約和防范,當然又有對其正當合法利益的激勵和保護的問題。事實業(yè)已證明,在沒有合理的利益機制約的狀況下,要解決目前大量存在著的采富棄貧,采易棄難,只開采不加工,以簡陋落后的生產(chǎn)工藝和設(shè)備搞掠奪式開采,為了以低值廉價的礦產(chǎn)去攫取眼前的巨大經(jīng)濟利益,從而造成不重視安全生產(chǎn),礦難頻繁發(fā)生的不應(yīng)有的狀況,幾乎是不可能的。反之,只要建立起相應(yīng)的利益激勵機制,即完全可以調(diào)動政府依法行政和礦業(yè)權(quán)人的依法采礦、重視安全的積極性。（四）礦產(chǎn)資源的開發(fā)管理模式還要合乎國情順應(yīng)國際1.構(gòu)建資

20、源節(jié)約型社會和走可持續(xù)性發(fā)展道路的國情的要求。我國的自然資源形勢是不容樂觀的,經(jīng)濟發(fā)展勢必要受到自然資源瓶頸的嚴重束縛,而且今后可能會更加嚴峻。只有充分有效地利用現(xiàn)有的有限資源,才能夠在最大的限度內(nèi)做到節(jié)約。建立資源節(jié)約型社會不是對資源“守而不用”,而是要“物盡其用”,這就要求我們在修訂礦產(chǎn)資源法的過程中必須對不適應(yīng)該制度發(fā)展的法律規(guī)范予以修正。2.符合國際慣例和規(guī)范的發(fā)展趨勢。加入世界貿(mào)易組織,要求我們不斷修正相關(guān)的法律規(guī)定,使之符合世貿(mào)法則的要求。在有關(guān)經(jīng)濟制度的修正和完善方面,如自然資源的財產(chǎn)權(quán)制度上,則應(yīng)盡可能地參照國際慣例,并使之符合國際規(guī)范的發(fā)展趨勢。在一些具體的制度設(shè)計上,完全可以參照國外一些成熟的完善的制度。如在礦產(chǎn)資源法修改時,借鑒國外礦業(yè)立法有關(guān)礦業(yè)權(quán)出資入股的規(guī)定,同樣是新礦業(yè)法與國際接軌的重要內(nèi)容。結(jié)語:礦產(chǎn)資源權(quán)利日益重要,排斥于物權(quán)法之外已不合適宜。但不顧及礦業(yè)權(quán)自身的屬性,讓物權(quán)法典涵蓋了礦業(yè)權(quán)的全部內(nèi)容,那就勢必造成私法的異化。制定特別法的立法模式,雖然有靈活、務(wù)實、簡便等優(yōu)點,但由于缺乏總則的統(tǒng)率,法