論偷逃高速公路通行費(fèi)行為的法律性質(zhì)

1、論偷逃高速公路通行費(fèi)行為的法律性質(zhì) 摘 要 隨著通車?yán)锍痰牟粩嘣鲩L(zhǎng)，偷逃通行費(fèi)行為逐漸成為困擾高速公路經(jīng)營(yíng)發(fā)展的“痼疾”，社會(huì)輿論開(kāi)始呼喚“嚴(yán)法”治理，然而我國(guó)法律上卻沒(méi)有關(guān)于偷逃通行費(fèi)行為治理的明確規(guī)定。基于這種立法缺失，本文從研究分析高速公路的產(chǎn)品屬性和收費(fèi)權(quán)的法律性質(zhì)入手，探究產(chǎn)生偷逃通行費(fèi)行為的根源，為完善我國(guó)治理偷逃高速公路通行費(fèi)行為提出些許立法建議。 關(guān)鍵詞 高速公路 收費(fèi)權(quán) 法律性質(zhì) 作者簡(jiǎn)介：李莉，廣東省高速公路有限公司，研究方向：民商法。 中圖分類號(hào)：d922.29文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a文章編號(hào)：1009-0592（2014）02-073-02 據(jù)中國(guó)公路水路交通運(yùn)輸發(fā)展報(bào)告披露，到

2、2012年年底我國(guó)公路總里程達(dá)424萬(wàn)公里，高速公路通車?yán)锍桃堰_(dá)9.6萬(wàn)公里，在全球范圍內(nèi)位居前列。隨著高速公路的發(fā)展，在收費(fèi)管理過(guò)程中逐漸產(chǎn)生并暴露一些問(wèn)題，偷逃高速公路通行費(fèi)行為就是其中較為突出的代表，并有愈演愈烈之勢(shì)，成為嚴(yán)重阻礙高速公路發(fā)展的絆腳石。由于我國(guó)高速公路管理體制復(fù)雜，在法律中并沒(méi)有明確高速公路經(jīng)營(yíng)者的法律性質(zhì)以及行政隸屬關(guān)系，導(dǎo)致高速公路收費(fèi)權(quán)的法律屬性模糊不清，對(duì)偷逃高速公路通行費(fèi)行為無(wú)法定性。本文從分析偷逃高速公路通行費(fèi)行為的表現(xiàn)形式、法律性質(zhì)入手，針對(duì)立法現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，提出治理偷逃高速公路通行費(fèi)行為的立法建議，為完善我國(guó)高速公路法律制度作出探索。 一、偷逃高速公路通

3、行費(fèi)行為的表現(xiàn)形式 盡管偷逃高速公路通行費(fèi)的手段各種各樣，從司法實(shí)踐的角度來(lái)看，主要有下述兩種表現(xiàn)形式： （一）以欺詐手段偷逃高速公路通行費(fèi)行為 此類行為主要包括同類型車輛之間倒換車牌和通行卡，以此縮短車輛行駛距離逃費(fèi)；假冒“綠色通道”、軍警車等政策性免費(fèi)車輛逃費(fèi)；大貨車?yán)梅?wù)區(qū)臨時(shí)卸貨、甩貨、轉(zhuǎn)貨等，減輕車重逃費(fèi)；利用液壓磅、騎馬卡等懸浮軸非法改裝車輛以減輕計(jì)重收費(fèi)時(shí)的載重來(lái)逃費(fèi)；在稱重時(shí)通過(guò)在秤臺(tái)上墊鋼板、升降浮動(dòng)軸等大幅減輕車輛承載實(shí)際重量逃費(fèi)等等。以欺詐手段偷逃高速公路通行費(fèi)行為具有隱秘性的特點(diǎn)，主要目的在于欺瞞收費(fèi)現(xiàn)場(chǎng)工作人員，少繳通行費(fèi)。 （二）以暴力手段偷逃高速公路通行費(fèi)行為

4、此類行為多出現(xiàn)在載重貨車上，主要表現(xiàn)為載重貨車在經(jīng)過(guò)收費(fèi)車道時(shí)加速行使，利用自身載重形成巨大沖擊力，直接撞開(kāi)車道護(hù)欄駛離高速公路；或直接恐嚇、威脅收費(fèi)現(xiàn)場(chǎng)工作人員，迫使其抬桿放行逃費(fèi)；更有甚者無(wú)視現(xiàn)場(chǎng)工作人員人身安全，直接撞人強(qiáng)行離去等等。以暴力手段偷逃高速公路通行費(fèi)行為通常伴有收費(fèi)現(xiàn)場(chǎng)人員傷害，公私財(cái)務(wù)損失等現(xiàn)象。 二、偷逃高速公路通行費(fèi)行為的法律性質(zhì) 要想對(duì)偷逃高速公路通行費(fèi)行為有深入的認(rèn)識(shí)，首先必須對(duì)高速公路的物品屬性進(jìn)行界定，對(duì)高速公路收費(fèi)權(quán)的收費(fèi)性質(zhì)進(jìn)行明確。 （一）高速公路的屬性 長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界對(duì)于高速公路的物品屬性有著很激烈的爭(zhēng)論。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)基于邊際效用價(jià)值理論形成的公共產(chǎn)品理論

5、將社會(huì)產(chǎn)品分為三種：即公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品和混合產(chǎn)品。任何人消費(fèi)公共產(chǎn)品不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該種產(chǎn)品或勞務(wù)消費(fèi)的減少，而凡是可以由個(gè)別消費(fèi)者所占有和享用，具有敵對(duì)性、排他性和可分性的產(chǎn)品就是私人產(chǎn)品，介于二者之間的產(chǎn)品稱為混合產(chǎn)品，即準(zhǔn)公共產(chǎn)品。雖然社會(huì)公眾普遍強(qiáng)調(diào)高速公路的壟斷屬性，認(rèn)為應(yīng)該將其認(rèn)定為公共物品，但是高速公路使用者的增加會(huì)造成高速公路的擁擠，對(duì)其他使用者、高速公路本身和周邊環(huán)境形成巨大的壓力，因此高速公路具有排斥或妨礙他人消費(fèi)或使用的性質(zhì)，沒(méi)有非排他性這個(gè)屬性，不屬于純粹公共物品范疇，而是既具有私人物品的性質(zhì)，同時(shí)也具有公共物品特征的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。 （二）高速公路收費(fèi)權(quán)的法律性質(zhì) 鑒于高

6、速公路的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征，使得高速公路可以為整個(gè)社會(huì)所共享，但在消費(fèi)上卻具有某種程度的競(jìng)爭(zhēng)性。為了避免高速公路過(guò)于擁擠，就需要采取一種方式來(lái)限制高速公路的通行車輛數(shù)量，收費(fèi)制度正好可以解決這一問(wèn)題。1984年起我國(guó)開(kāi)始實(shí)施“貸款修路，收費(fèi)還貸”的公路建設(shè)模式，根據(jù)公路法的規(guī)定，現(xiàn)行的收費(fèi)公路主要有政府還貸公路和經(jīng)營(yíng)性公路兩類，政府還貸公路是縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個(gè)人有償集資建設(shè)的公路；經(jīng)營(yíng)性公路是國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)或者依照公路法的規(guī)定受讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)的公路。 高速公路收費(fèi)權(quán)，本文所指主要是在高速公路運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，圍繞經(jīng)營(yíng)者依法向使用者收取費(fèi)用而發(fā)生的法律關(guān)系

7、。根據(jù)國(guó)務(wù)院收費(fèi)公路管理?xiàng)l例第十一條的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性公路由依法成立的公路企業(yè)法人建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理。即使是政府還貸公路，也應(yīng)當(dāng)按照政事分開(kāi)的原則，通過(guò)設(shè)立專門的不以營(yíng)利為目的的法人組織來(lái)收費(fèi)。因而，無(wú)論是什么類型的高速公路，其經(jīng)營(yíng)者即收費(fèi)主體均是企業(yè)而不是政府，所收取的費(fèi)用是為車輛提供公路服務(wù)而向車主所收取的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的服務(wù)費(fèi)用，可見(jiàn)，收費(fèi)權(quán)人（經(jīng)營(yíng)者）與繳費(fèi)人（使用者）之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系為債權(quán)。 （三）偷逃高速公路通行費(fèi)行為的法律性質(zhì) 高速公路收費(fèi)權(quán)既然是債權(quán)，那么高速公路經(jīng)營(yíng)者與使用者之間就屬于民事法律關(guān)系的范疇，雙方之間的法律關(guān)系為有償使用高速公路的民事合同關(guān)系。一旦使用者在收費(fèi)站入口領(lǐng)取通行

8、卡，即視為雙方確定了合同關(guān)系，其中，高速公路經(jīng)營(yíng)者的合同權(quán)利為向使用者收取通行路段的使用費(fèi)，合同義務(wù)為向使用者提供高等級(jí)的道路通行服務(wù)；高速公路使用者的合同權(quán)利為獲得高等級(jí)的道路通行服務(wù)，合同義務(wù)為向經(jīng)營(yíng)者支付一定金額的服務(wù)費(fèi)。偷逃高速公路通行費(fèi)行為顯然符合民事違法行為的構(gòu)成要件，是典型的民事違法行為。 民事違法行為分為違約行為和侵權(quán)行為兩大類，前者是指合同當(dāng)事人沒(méi)有合法事由不履行或不完全履行合同義務(wù)的行為，后者指非法侵犯他人民事權(quán)利，而使他人遭受財(cái)產(chǎn)、人身?yè)p害的行為。由于使用者偷逃高速公路通行費(fèi)行為的表現(xiàn)形式的不同，因此其在法律上所體現(xiàn)的違法行為的類型也不盡相同，以欺詐手段偷逃高速公路通行費(fèi)

9、行為主要表現(xiàn)為隱瞞實(shí)際行使里程或者運(yùn)載重量，以實(shí)現(xiàn)少繳或不繳通行費(fèi)的目的，屬于使用者不履行或不完全履行合同義務(wù)的行為，構(gòu)成違約行為；以暴力手段偷逃高速公路通行費(fèi)行為不僅以不履行合同義務(wù)為目的，而且給收費(fèi)現(xiàn)場(chǎng)的公私財(cái)物、人身安全等造成一定程度的損害，不但構(gòu)成違約行為，也同時(shí)構(gòu)成侵權(quán)行為。 三、偷逃高速公路通行費(fèi)行為立法現(xiàn)狀 （一）立法現(xiàn)狀 我國(guó)目前尚沒(méi)有制定專門的法律對(duì)偷逃高速公路通行費(fèi)行為作出系統(tǒng)的規(guī)定，相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)在民法、行政法、刑法等法規(guī)及司法解釋中。 1.民法中的相關(guān)規(guī)定。由于偷逃高速公路通行費(fèi)行為在法律上屬于民事違法行為，當(dāng)然應(yīng)受到民法的規(guī)制，無(wú)論是違約行為還是侵權(quán)行為，都應(yīng)該根據(jù)我國(guó)

10、民法通則、合同法的相關(guān)規(guī)定來(lái)確定適用原則、救濟(jì)方式等。 2.刑法中的相關(guān)規(guī)定。偷逃高速公路通行費(fèi)行為在我國(guó)刑法中并沒(méi)有直接規(guī)定適用的罪名，但是在司法實(shí)踐中往往根據(jù)偷逃通行費(fèi)行為的具體情況，根據(jù)刑法中有明文規(guī)定的犯罪作出定罪處罰，主要有詐騙罪和故意毀壞財(cái)物罪兩種。另外，2002年最高人民法院關(guān)于審理非法生產(chǎn)、買賣武裝部隊(duì)車輛號(hào)牌等刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋中，對(duì)假冒軍車偷逃通行費(fèi)的行為做了明確規(guī)定。 3.行政法中的相關(guān)規(guī)定。我國(guó)行政法也沒(méi)有對(duì)偷逃高速公路通行費(fèi)行為作出系統(tǒng)規(guī)定，但是在不同的行政法規(guī)和部委規(guī)章中有相應(yīng)的規(guī)定。公路法、公路管理?xiàng)l例、交通行政處罰程序規(guī)定、收費(fèi)公路管理?xiàng)l例、公路

11、管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則等分別對(duì)治理偷逃高速公路通行費(fèi)行為的行政執(zhí)法主體、處罰程序、處罰措施進(jìn)行了規(guī)定。此外，地方政府亦有出臺(tái)專門規(guī)定，2013年5月，甘肅省制定高速公路收費(fèi)站車輛沖卡逃費(fèi)處罰規(guī)定，對(duì)8種沖卡逃費(fèi)行為追究刑責(zé)。 （二）存在問(wèn)題 從上述立法現(xiàn)狀可以看出，目前我國(guó)治理偷逃高速公路通行費(fèi)行為的法規(guī)主要體現(xiàn)在中央及地方制定的一系列行政法規(guī)中，民法與刑法主要根據(jù)偷逃行為可能構(gòu)成的違法行為或犯罪對(duì)其進(jìn)行規(guī)制?？傮w來(lái)說(shuō)，目前尚沒(méi)有系統(tǒng)的立法規(guī)定，沒(méi)有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，沒(méi)有明確的管理程序，沒(méi)有全面的管理手段，沒(méi)有有效的救濟(jì)方式，不利于治理偷逃高速公路通行費(fèi)行為的執(zhí)法和司法。 四、完善偷逃高速公路通行費(fèi)行

12、為立法建議 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)高速公路建設(shè)經(jīng)歷了從無(wú)到有，從起步建設(shè)到擁有9.6萬(wàn)公里規(guī)模網(wǎng)絡(luò)的巨大變化，通行里程和建設(shè)理念都實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。對(duì)于我國(guó)高速公路實(shí)踐來(lái)說(shuō)，迫切需要建立一整套適合國(guó)情并借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的高速公路管理法律，即應(yīng)由全國(guó)人大制定統(tǒng)一的高速公路法，規(guī)范政府主管部門、高速公路經(jīng)營(yíng)者、高速公路使用者以及其他相關(guān)主體之間的關(guān)系，這樣才能保障高速公路各相關(guān)主體的合法權(quán)益，維護(hù)高速公路正常的建設(shè)、營(yíng)運(yùn)秩序，促進(jìn)高速公路向法制化、規(guī)范化方向發(fā)展。 在高速公路專門法律中，建立與完善偷逃高速公路通行費(fèi)行為的法律規(guī)制體系，對(duì)偷逃高速公路通行費(fèi)行為的法律性質(zhì)、法律責(zé)任、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和權(quán)限、救濟(jì)途

13、徑等作出全面系統(tǒng)的規(guī)定顯得十分必要。立法方面的具體建議有： （一）明確高速公路收費(fèi)權(quán) 在現(xiàn)行高速公路相關(guān)管理規(guī)定中，并未明確高速公路的產(chǎn)品屬性和高速公路收費(fèi)權(quán)的法律性質(zhì)，容易讓人產(chǎn)生錯(cuò)覺(jué)，認(rèn)為高速公路是國(guó)家應(yīng)該免費(fèi)提供的公共產(chǎn)品，導(dǎo)致部分使用者理所當(dāng)然地偷逃高速公路通行費(fèi)。對(duì)此，應(yīng)該在法律法規(guī)中明確高速公路準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，明確高速公路收費(fèi)權(quán)為債權(quán)的法律性質(zhì)，樹(shù)立誰(shuí)使用誰(shuí)付費(fèi)的思想觀念，讓使用者形成正確的態(tài)度來(lái)享受高等級(jí)的公路通行服務(wù)，自覺(jué)支付服務(wù)費(fèi)。 （二）制定偷逃高速公路通行費(fèi)的治理程序 既然偷逃高速公路通行費(fèi)行為具有民事違法性，則應(yīng)當(dāng)承當(dāng)相應(yīng)的民事法律責(zé)任，那么就應(yīng)該建立偷逃高速公路通行

14、費(fèi)的治理程序，對(duì)偷逃行為所產(chǎn)生的法律責(zé)任、處罰種類、處理機(jī)構(gòu)及執(zhí)行機(jī)構(gòu)等進(jìn)行全面的規(guī)定。就我國(guó)國(guó)情來(lái)說(shuō)，高速公路經(jīng)營(yíng)者可以作為處理機(jī)構(gòu)，自行負(fù)責(zé)對(duì)違法偷逃高速公路通行費(fèi)行為的民事罰金的收取。若使用者拒不支付罰金，經(jīng)營(yíng)者可以向車輛管理所提交使用者拖欠罰金的情況，由車輛管理所在進(jìn)行注冊(cè)年審時(shí)協(xié)助追討。若使用者依然拒絕支付罰金且不進(jìn)行年審時(shí)，經(jīng)營(yíng)者可以向法院提交拖欠罰金的相關(guān)證據(jù)，由法院實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行或其他措施。 （三）取消車輛免費(fèi)政策 我國(guó)收費(fèi)公路管理?xiàng)l例第七條規(guī)定執(zhí)行公務(wù)的軍警車、搶險(xiǎn)車及運(yùn)輸聯(lián)合收割機(jī)的車輛，享有免交車輛通行費(fèi)的權(quán)利。2005年開(kāi)始，實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品綠色通道免費(fèi)政策，對(duì)運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛免費(fèi)。2012年開(kāi)始，實(shí)施重大節(jié)假日免收7座及