農(nóng)村信用社存在的問題及政策建議

1、 淺析我國農(nóng)村信用社存在的問題及政策建議 摘要 對農(nóng)村信用社目前的定位、省級聯(lián)社的定位和功能、服務(wù)三農(nóng)、縣域范圍市場競爭過度以及人員素質(zhì)難以適應(yīng)金融發(fā)展需要和債務(wù)負擔過重等問題進行了剖析，并針對上述問題，提出相應(yīng)的政策建議。關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用社；問題；政策建議1.引言1.1我國農(nóng)村信用社概述 農(nóng)村信用社是指經(jīng)中國人民銀行批準設(shè)立的，由社員入股組成的，實行社員民主管理，主要為社員提供金融服務(wù)的農(nóng)村合作金融機構(gòu)。農(nóng)村信用社具有獨立的企業(yè)法人資格，以其全部的資產(chǎn)對其債務(wù)承擔責任，并在依法享有相應(yīng)的法律賦予的權(quán)利的同時承擔相應(yīng)的義務(wù)。與現(xiàn)有的商業(yè)銀行相比，兩者在銀行的本質(zhì)上是沒有區(qū)別的，其主要的區(qū)別是服

2、務(wù)對象的范圍不同。但隨著近些年農(nóng)村信用社體制改革的推進，其服務(wù)對象已經(jīng)突破了原有的限制，逐漸拓寬了放款渠道，不再是單一為社員提供金融服務(wù)。1.2 我國農(nóng)村信用社的發(fā)展階段 我國農(nóng)村信用社在60多年的發(fā)展中，大致經(jīng)歷了以下三個階段：第一階段（19511996年），農(nóng)村信用社初步形成階段。在這個階段中，我國農(nóng)村信用社的發(fā)展幾經(jīng)曲折，從1951年5月中國人民銀行總行召開第一次全國農(nóng)村金融工作會議開始到1957年，我國的農(nóng)村信用社發(fā)展較為快速，網(wǎng)點數(shù)量大增。但從1957年底開始受政治形勢的影響，農(nóng)村信用社的發(fā)展幾乎停滯，甚至出現(xiàn)了倒退的現(xiàn)象。直至1979年第三屆三中全會以后，我國的農(nóng)村信用社才開始走上

3、了獨立自主的開展存貸業(yè)務(wù)的道路。但此時我國的農(nóng)村信用社要接受農(nóng)業(yè)銀行的的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，帶有濃厚的“官辦”特色。農(nóng)民對信用社的經(jīng)營活動失去了監(jiān)督權(quán)。第二階段（19962003年），農(nóng)村信用社改革整頓和規(guī)范管理階段。在此階段，農(nóng)村信用社由中國人民銀行托管。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，改革開放的不斷深化，逐漸明確了農(nóng)村信用社金融改革的目標和思路，強調(diào)要增強服務(wù)三農(nóng)功能。但因為人民銀行既是農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管機構(gòu)，又是行業(yè)管理機構(gòu)的雙重身份，嚴重制約著農(nóng)村信用社的長遠發(fā)展。第三個階段（2003年至今），農(nóng)村信用社金融體制改革繼續(xù)深化階段。 2003年，在國務(wù)院深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知 （國發(fā)200315號）

4、中提到，以服務(wù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為宗旨，按照“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強化約束機制、增強服務(wù)功能、國家適當支持、地方政府負責”的總體要求，加快農(nóng)村信用社管理體制和產(chǎn)權(quán)制度改革，把農(nóng)村信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟組織入股，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的社區(qū)性地方金融機構(gòu)，充分發(fā)揮信用社農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶作用，更好地支持農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，幫助農(nóng)民增加收入，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。 從以上三個階段不難看出，農(nóng)村信用社是計劃體制經(jīng)濟下的產(chǎn)物，市場經(jīng)濟規(guī)律對其運行和發(fā)展過程中的一些反市場行為會產(chǎn)生校正作用，客觀上會暴露出農(nóng)村信用社存在的亟待解決的問題，這就必然需要進行改革。2. 我國農(nóng)

5、村信用社面臨亟待破解的問題（一） 我國農(nóng)村信用社的金融性質(zhì)定位模糊不清，制約信用社的長遠發(fā)展。 產(chǎn)權(quán)不清、體制不順是農(nóng)村信用社難以從根本上改變其經(jīng)營管理不善的重要原因之一，如何界定信用社的產(chǎn)權(quán)制度及其性質(zhì)，是信用社改革面臨的首要問題和基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。我國農(nóng)村信用社在始建之初，其定位是以農(nóng)民為主體，由地方政府，地方企業(yè)和地方農(nóng)民自愿入股組成，實行同股同權(quán)，主要為入股社員提供金融服務(wù)，以滿足合作成員金融需要為目標的信用合作金融機構(gòu)，農(nóng)村信用社的主要資金來源是入股社員繳納的股金，留存的公積金和面向公眾吸收的存款。貸款也主要用于解決入股社員的資金需求。在成立之初，農(nóng)村信用社的性質(zhì)是不同于現(xiàn)在我們所說的的商

6、業(yè)銀行的，例如它保留了很大一部分的農(nóng)民股權(quán)，入股社員對信用社的發(fā)展具有監(jiān)督的權(quán)利，在金融信貸上向具有股權(quán)的農(nóng)民傾斜等。 但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，科技的進步，農(nóng)村信用社為了適應(yīng)新形勢下的經(jīng)濟發(fā)展，自身也進行了諸多的改革，目前農(nóng)村信用社已經(jīng)不具備成為合作金融組織的條件，從運行機制上看，現(xiàn)在我國的農(nóng)村信用社實際上是游走于信用合作性質(zhì)與商業(yè)銀行性質(zhì)兩者之間，并在改革后更加傾向于商業(yè)銀行的運行模式。這就導(dǎo)致了農(nóng)村信用社合作金融機構(gòu)的性質(zhì)難以體現(xiàn)，這也必將農(nóng)村對信用社的管理和決策產(chǎn)生一定的影響。（二） 制度上存在管理缺陷 從目前的我國農(nóng)村信用社的發(fā)展情況看，農(nóng)村信用社在體制建立和管理發(fā)展過程中，存在以下兩個基本

7、問題: 1、從外部管理制度看，地方政府對信用社的行政化干預(yù)嚴重。眾所周知，金融資源在當前中國經(jīng)濟發(fā)展過程中無疑有著舉足輕重的重要地位，尤其是對中小企業(yè)，民營企業(yè)來說，外部的金融資源更是決定其存活與否的重要因素之一。金融資源的重要性使得各級地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟的過程中，千方百計的使金融資源向有利于自己需要的方面來配置。因此，盡管央行將農(nóng)村信用社的管理權(quán)限下放給省級政府的時候，以制度的形式規(guī)定了省級政府的管理權(quán)限和管理方式。但是，從目前的發(fā)展狀況來看，各省級政府依然存在著行政干預(yù)農(nóng)村信用社的經(jīng)營管理。例如，各省級聯(lián)社、甚至是市級、縣級聯(lián)社的領(lǐng)導(dǎo)、高級管理人員大多是政府任命的，而不是按照制度由股東

8、大會選舉產(chǎn)生，間接導(dǎo)致入股社員失去了參與信用社經(jīng)營管理和監(jiān)督審查的權(quán)利，完全破壞了農(nóng)村信用社領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生的制度。從根本上遏制了農(nóng)村信用社的自主經(jīng)營管理權(quán)限。 2、從內(nèi)部管理體制看，現(xiàn)在我國的農(nóng)村信用社依然是實行著上級聯(lián)社對下級聯(lián)社的行政化管理制度。盡管省級聯(lián)社究竟是行業(yè)管理部門還是經(jīng)營實體都不確定，但從現(xiàn)實情況中來看，上級聯(lián)社依然擁有對下屬農(nóng)村信用社的絕對管理權(quán)。市級、縣級農(nóng)村信用社無論是制度建設(shè)還是經(jīng)營管理都受到省級聯(lián)社的制約和管理。都要首先得到上級聯(lián)社的同意才可以實行。這樣就使得本來是由市級、縣級農(nóng)村信用社出資成立的股份制省級聯(lián)社的地位發(fā)生了扭曲，省級聯(lián)社的地位也從應(yīng)當接受股東監(jiān)督的地位，轉(zhuǎn)換

9、成了領(lǐng)導(dǎo)和管理股東的地位。這種地位的扭曲和轉(zhuǎn)換，也嚴重制約了我國農(nóng)村信用社的發(fā)展壯大。（三）受自身資金短缺的影響， 服務(wù)三農(nóng)程度有限目前我國農(nóng)村信用社在滿足農(nóng)戶金融需求方面，還存在較大的差距。長久以來，農(nóng)村信用社在發(fā)展中受政策限制，制度限制，觀念限制，地域限制等等的影響，導(dǎo)致農(nóng)信社各項業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢，科技創(chuàng)新應(yīng)用不足，融資渠道相對狹窄，自身的資金資金規(guī)模較小，遠遠滿足不了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金需求，服務(wù)三農(nóng)的程度受限。滿足三農(nóng)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的全面快速有序的發(fā)展，應(yīng)該是現(xiàn)代所有銀行從業(yè)機構(gòu)的責任，在過去計劃經(jīng)濟體制下的那種按地域和行業(yè)來劃分金融機構(gòu)職能與服務(wù)對象的做法，早幾經(jīng)不符合市場經(jīng)濟

10、發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律要求。與時俱進要求農(nóng)村信用社要改革陳舊的制度，創(chuàng)新產(chǎn)品。（4） 經(jīng)營范圍和空間受限，金融業(yè)務(wù)類型缺乏創(chuàng)新，高度同質(zhì)化。 經(jīng)營范圍和經(jīng)營空間狹小且難以突破原有的地域限制，是現(xiàn)今擺在我國農(nóng)村信用社面前亟待解決的一大問題。對于全國的大多數(shù)農(nóng)村信用社來說，它的資金籌集規(guī)模和信貸市場規(guī)模就是縣域范圍內(nèi)的金融需求規(guī)模。在這樣一種金融市場范圍內(nèi)，不僅地域狹小，發(fā)展?jié)摿Σ蛔悖以诖丝h域內(nèi)還會有中、農(nóng)、工、建等多家國有商業(yè)銀行來搶占地盤，競爭激烈，更重要的是業(yè)務(wù)拓展渠道受限，資金籌集規(guī)模無法擴展，無法滿足農(nóng)民日益增長的信貸資金需求?？萍紕?chuàng)新應(yīng)用能力無法得到長足發(fā)展，技術(shù)更新緩慢，金融業(yè)務(wù)類型高度

11、同質(zhì)化，缺乏核心創(chuàng)新技術(shù)，缺乏核心盈利點能力。這些都極大地打擊了農(nóng)村信用社的發(fā)展壯大，增大了農(nóng)村信用社的發(fā)展風險。（5） 歷史遺留問題亟待解決，經(jīng)營管理不善問題突出 近年來，我國農(nóng)村信用社資不抵債數(shù)額不斷上升，已經(jīng)達到30%，為此，中國人民銀行制定了各項政策制度旨在盤活農(nóng)村信用社的各項不良資產(chǎn)，減少農(nóng)村信用社的資不抵債數(shù)額，通過定向向農(nóng)村信用社發(fā)行專項票據(jù)、減免營業(yè)稅或延長兌現(xiàn)寬限期等舉措，從而置換不良資產(chǎn)，以減少農(nóng)村信用社的經(jīng)營風險，改善農(nóng)村信用社的經(jīng)營狀況。能否順利化解農(nóng)村信用社的歷史包袱，是農(nóng)村信用社在市場經(jīng)濟體制下輕裝上陣，進一步發(fā)展壯大的關(guān)鍵問題。按照農(nóng)村信用社改革政策的規(guī)定，農(nóng)村信

12、用社的監(jiān)管權(quán)歸省級政府，對此，市、縣、鄉(xiāng)政府認為責任與利益不對稱，缺乏主動參與對農(nóng)村信用社不良貸款的清收、資金籌措、整治農(nóng)村金融環(huán)境等方面的積極性，從而使農(nóng)村信用社化解歷史“包袱”的進展緩慢。農(nóng)村信用社脫離中國農(nóng)業(yè)銀行以后，產(chǎn)權(quán)問題始終沒有從根本上得到解決，因此在解決管理體制問題和制定扶持政策的同時，必須從根本上解決產(chǎn)權(quán)問題，明晰責任主體，夯實農(nóng)村信用社金融風險化解和經(jīng)營管理改善的制度基礎(chǔ)。（六）金融競爭環(huán)境嚴峻、人員素質(zhì)較低問題凸顯 隨著國內(nèi)經(jīng)濟市場的日益完善，農(nóng)村信用社面臨的金融競爭環(huán)境將更加嚴峻，首先表現(xiàn)在金融監(jiān)管機構(gòu)對金融從業(yè)者的監(jiān)管將更加嚴格，對信用社的經(jīng)營管理提出了更高的要求，現(xiàn)有

13、的農(nóng)村信用社制度建設(shè)和管理體制，將無法滿足金融監(jiān)管的高要求，我國農(nóng)村信用社勢必要進行更深層次的改革，以適應(yīng)新形勢下社會經(jīng)濟的發(fā)展。其次表現(xiàn)在農(nóng)村金融市場主體的將極大地增加，農(nóng)村金融市場的競爭加劇，金融環(huán)境更加險峻，在對農(nóng)村信用社的發(fā)展帶來機遇的同時，也帶來了更大的挑戰(zhàn)。對農(nóng)村信用社的生存壯大提出更高的要求。從目前農(nóng)村信用社員工的人力資本水平看，員工文化素質(zhì)、專業(yè)技術(shù)技能和道德素質(zhì)與當前改革與發(fā)展不相適應(yīng)，與日益激烈的市場競爭要求不相適應(yīng)，與提高管理效率的發(fā)展要求不能適應(yīng)，與金融產(chǎn)品的創(chuàng)新要求不相適應(yīng)。我國現(xiàn)有的農(nóng)村信用社工作人員大多受教育水平偏低，各營業(yè)網(wǎng)點一線人員年齡結(jié)構(gòu)相對偏大，接受新鮮事

14、物的能力明顯不高，接受科技創(chuàng)新的能力較低，真正懂技術(shù)、精業(yè)務(wù)、高素質(zhì)、具有創(chuàng)新技術(shù)的人才屈指可數(shù)，不能較好的適應(yīng)現(xiàn)代社會日新月異的科技變化。受人力資本狀況的影響，農(nóng)村信用社在依托市場經(jīng)濟平臺，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)上的進展緩慢，以存貸款為主的單一業(yè)務(wù)格局依然沒有打破，有市場競爭力的新金融產(chǎn)品和服務(wù)還沒有形成。金融業(yè)務(wù)品種難以突破單一現(xiàn)狀，高度同質(zhì)化，缺乏創(chuàng)造力，缺乏創(chuàng)新型人才。三、我國農(nóng)村信用社繼續(xù)深化改革，發(fā)展壯大的政策及建議（一） 加快實現(xiàn)農(nóng)村信用社向農(nóng)村商業(yè)銀行體制轉(zhuǎn)換的步伐，明細產(chǎn)權(quán)關(guān)系。目前，我國農(nóng)村信用社在產(chǎn)權(quán)制度方面采取的是多樣化方針，各地區(qū)根據(jù)自身發(fā)展水平和各信用社自身狀況的不同來

15、選擇不同產(chǎn)權(quán)模式。在經(jīng)濟比較發(fā)達、城鄉(xiāng)一體化程度較高、而信用社自身資產(chǎn)規(guī)模也較大且已經(jīng)商業(yè)化經(jīng)營的地區(qū)，多選擇的是實行股份制商業(yè)銀行的運作模式。經(jīng)濟比較落后而且自身資產(chǎn)規(guī)模薄弱的則繼續(xù)選擇原先的體制，同時通過降格合并等手段，對風險較高的信用社進行合并和重組。經(jīng)濟欠發(fā)達但是人口相對稠密或者是糧棉商品基地的地區(qū)，則大多選擇合作銀行模式的運作方式。這樣，我國農(nóng)村信用社就出現(xiàn)了三種基本的發(fā)展模式，即農(nóng)村信用社制度框架內(nèi)的合并重組模式、股份制農(nóng)村商業(yè)銀行模式和農(nóng)村合作銀行模式。但是在管理模式上，除主要幾個地區(qū)外，各地基本上都選擇組建省級聯(lián)社的管理模式。這就導(dǎo)致了當前我國的農(nóng)村信用社在產(chǎn)權(quán)制度方面是一種混

16、合產(chǎn)權(quán)模式，出資方主要是省級政府，監(jiān)管方面也以政府指導(dǎo)為主，產(chǎn)權(quán)沒有明確的界定。所以我們要在深化改革的基礎(chǔ)上，選擇轉(zhuǎn)為農(nóng)村商業(yè)銀行，而不要再選擇農(nóng)村合作銀行，實現(xiàn)一步到位的改革。對于存在嚴重資產(chǎn)狀況的農(nóng)村信用社，應(yīng)采取各種相適應(yīng)的形式并結(jié)合鎮(zhèn)村銀行的發(fā)展給予處理。（2） 成立省級農(nóng)村商業(yè)銀行，盡快理順省級聯(lián)社的體制，轉(zhuǎn)換思想，理順機制 我國農(nóng)村信用社1996年從中國農(nóng)業(yè)銀行脫鉤后，按照國務(wù)院的要求，建立了農(nóng)村信用社社員代表大會、理事會和監(jiān)事會三權(quán)分立的核心治理制度。理事會負責日常事務(wù)的決策并制定經(jīng)營目標和戰(zhàn)略方針，監(jiān)事會負責對經(jīng)營管理層的監(jiān)督管理，社員代表大會負責選舉理事會和監(jiān)事會的人員組成。

17、著三者之間全責分明，各司其職，相互制約又相互促進。但是，現(xiàn)在我國農(nóng)村信用社的三會制度形同虛設(shè)，社員代表大會并沒有成為真正的最高權(quán)力機構(gòu)，理事會和監(jiān)事會的規(guī)范制度也沒有建立全面。在改革中將信用社的管理權(quán)限下放給省級政府的行為，導(dǎo)致各省都建立了省級農(nóng)村信用社聯(lián)社，造成現(xiàn)在省級聯(lián)社的扭曲地位。 我國農(nóng)村信用社的新一輪改革，應(yīng)該著重于明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系和完善法人治理機構(gòu)兩方面。在深化服務(wù)“三農(nóng)”思想領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)村信用社應(yīng)在農(nóng)村改革中，理順上級領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)管理和自主經(jīng)營之間的關(guān)系。省級聯(lián)社目前所處的尷尬地位，完全是當初選擇改革模式?jīng)Q定的結(jié)果。省級聯(lián)社既非行業(yè)協(xié)會和自律組織，也非經(jīng)濟實體的體制，省級聯(lián)社地位的扭曲和

18、轉(zhuǎn)換，如果不能盡快解決這些問題，無疑會給農(nóng)村金融的運行和發(fā)展帶來阻礙的作用。 近些年，全國很多的地方農(nóng)村信用社進行了一系列制度改革的探索，我們從北京農(nóng)村信用合作社改革的經(jīng)驗看，選擇農(nóng)村商業(yè)銀行體制模式，不僅規(guī)避了在一個體制內(nèi)存在不同制度類型的金融組織所引發(fā)的體制不順問題，而且，也為接下來的改革和發(fā)展，奠定了制度基礎(chǔ)。在商業(yè)化銀行的運作模式下，農(nóng)村信用社才可能真正實現(xiàn)理事會、監(jiān)事會、社員代表大會相互制約、相互監(jiān)督又相互促進的法人治理結(jié)構(gòu)，促使農(nóng)村信用社經(jīng)營管理行為能真正做到與時俱進，與先進的現(xiàn)有商業(yè)銀行的經(jīng)營理念實現(xiàn)并軌。（三） 用市場化思路解決三農(nóng)發(fā)展的金融需求問題用劃分經(jīng)營地域和服務(wù)對象的辦

19、法來解決滿足三農(nóng)發(fā)展對金融需求的問題，不僅不能有效地解決問題，反而會使這一問題長期存在。為此，必須改變目前劃分金融機構(gòu)，和服務(wù)對象服務(wù)三農(nóng)的計劃經(jīng)濟辦法，采用市場經(jīng)濟的辦法，調(diào)動所有的金融機構(gòu)，尤其是國有股份制商業(yè)銀行支持三農(nóng)的發(fā)展。例如，利用稅收政策和各種貼息政策，引導(dǎo)和調(diào)動國有商業(yè)銀行從事針對三農(nóng)的金融活動，以緩解和最終解決三農(nóng)發(fā)展資金不足的問題。 3.4 進一步深化改革，推動農(nóng)村信用社的金融創(chuàng)新1.不斷擴大農(nóng)村信用社金融產(chǎn)品準入的領(lǐng)域，增加業(yè)務(wù)收入。要繼續(xù)提高市場份額或者擴大業(yè)務(wù)規(guī)模，尤其是在開放金融領(lǐng)域和金融產(chǎn)品上，農(nóng)村信用社與國有商業(yè)銀行享受到的政策待遇是不平等的。在中間業(yè)務(wù)逐漸成為

20、金融機構(gòu)重要盈利來源的今天，對農(nóng)村信用社進入中間業(yè)務(wù)或者從事中間產(chǎn)品服務(wù)進行限制，既不符合市場經(jīng)濟運行要求，也對包括農(nóng)村信用社在內(nèi)的農(nóng)村金融組織發(fā)展不利。 2.允許農(nóng)村信用社實行跨地區(qū)設(shè)置金融網(wǎng)點或成立分支機構(gòu)，實現(xiàn)跨地區(qū)經(jīng)營。突破省級行政區(qū)劃，實現(xiàn)農(nóng)村信用社的跨地區(qū)經(jīng)營，是農(nóng)村合作銀行擺脫縣域金融市場狹小的瓶頸制約，支撐其不斷發(fā)展需要的一條重要途徑。各級政府要從培育競爭性金融市場和培育多元化競爭主體的角度出發(fā)，從政策上給予相應(yīng)的支持，以使這種跨地域經(jīng)營能夠順利進行。 3.鼓勵農(nóng)村信用社與其他所有制形式的金融機構(gòu)進行聯(lián)營、股份制經(jīng)營。允許國有商業(yè)股份制銀行、甚至境外獨資和合資銀行參與農(nóng)村合作銀行的股份制改造，可以讓農(nóng)村信用社在市場開拓、金融結(jié)算、產(chǎn)品開發(fā)上，實現(xiàn)借船出海和提升競爭力。 3.5 積極培訓(xùn)員工，提高農(nóng)村信用社的人力資本水平農(nóng)村信用社必須轉(zhuǎn)變觀念，牢固樹立人力資本是競爭基礎(chǔ)的理念，從而在發(fā)展指導(dǎo)思想上，在參與市場