中美教育信息化資金管理分析(上)

1、    中美教育信息化資金管理分析(上)     摘要基礎(chǔ)教育信息化國家項目有助于解決數(shù)字鴻溝問題，促進(jìn)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。這部分資金投入能否發(fā)揮預(yù)期的使用效益，對基礎(chǔ)教育信息化建設(shè)將起到非常明顯的政策調(diào)控和導(dǎo)向作用。針對我國基礎(chǔ)教育信息化國家項目資金管理中出現(xiàn)的某些問題，借鑒美國的經(jīng)驗，文章在建立公平公開的分配機(jī)制、調(diào)動參與學(xué)校的積極性和建立可持續(xù)發(fā)展機(jī)制方面提出了一些政策建議。關(guān)鍵詞基礎(chǔ)教育信息化；國家項目；資金管理；政策分析我國東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、農(nóng)村和城市存在貧富差距，以縣級地方政府為主的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入體制，使我國面臨非常突出的由于

2、教育信息化發(fā)展失衡而導(dǎo)致的數(shù)字鴻溝問題，數(shù)字鴻溝又進(jìn)一步制約了我國基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。對此我國政府顯然已經(jīng)有了清楚的認(rèn)識，國家專項投入基礎(chǔ)教育信息化的資金主要用于資助西部和農(nóng)村地區(qū)，這部分資金投入能否發(fā)揮預(yù)期的使用效益，對基礎(chǔ)教育信息化將起到非常明顯的政策調(diào)控和導(dǎo)向作用，我們需要對此給予關(guān)注和進(jìn)行研究。一、我國基礎(chǔ)教育信息化國家項目的資金管理及存在的問題我國基礎(chǔ)教育信息化國家項目以西部中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程、農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程等項目為代表，這些項目的實施立足于縮小數(shù)字鴻溝，對提高貧困和偏遠(yuǎn)地區(qū)基礎(chǔ)教育質(zhì)量，縮小東西部教育差距，促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，起到了積極作用。以農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教

3、育工程為例，該項目組織管理的框架如下：由教育部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部有關(guān)部門人員組成項目領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)從項目制定到組織實施的全部工作，具體包括：制定項目實施原則和總體方案、組織監(jiān)督檢查和協(xié)調(diào)解決項目執(zhí)行中的重大問題以及項目組織實施、設(shè)備招標(biāo)采購、項目評估驗收、教育教學(xué)資源開發(fā)、管理人員培訓(xùn)等相關(guān)工作。各項目省(自治區(qū)、直轄市)相應(yīng)地由相關(guān)政府部門成立省級項目領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)本地區(qū)項目的具體實施。各項目省級教育行政部門匯同計劃、財政部門在明確的配置數(shù)量之內(nèi)，根據(jù)項目學(xué)校遴選原則和三種現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育模式的選擇標(biāo)準(zhǔn)，確定項目學(xué)校及其配備模式，并在規(guī)定的期限內(nèi)分別上報教育部、國家發(fā)展和改革委員會、

4、財政部。教育部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部審核確定并下達(dá)各項目省試點(diǎn)項目學(xué)校方案。最后項目領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)各項目省的試點(diǎn)項目學(xué)校方案，負(fù)責(zé)對所需設(shè)備實行統(tǒng)一招標(biāo)采購、驗收和安裝。這樣一種集權(quán)式的組織和管理方式體現(xiàn)了國家宏觀調(diào)控的優(yōu)勢，有利于整齊劃一、有條不紊地推動項目實施，但在實踐過程中可能會出現(xiàn)以下問題：1.在項目學(xué)校的遴選，即有關(guān)項目資金如何分配的問題上，只有籠統(tǒng)的原則性規(guī)定，而缺少公開規(guī)范的硬性指標(biāo)。因此，資金分配、資源配置基本上還是沿襲計劃經(jīng)濟(jì)模式下的運(yùn)作方式，資金和設(shè)備的投放是指令性的，其中長官意志起了重要作用，甚至決定性作用。2.在資金如何使用的問題上，政府一包到底，不僅為學(xué)校詳細(xì)制

5、定設(shè)備配置方案，還幾乎完全包辦了設(shè)備的采購，而地方和學(xué)校多樣化、個性化的需求經(jīng)常被嚴(yán)重忽視，造成了某些學(xué)校單純以業(yè)績和攀比為目的盲目地爭資金、爭項目。只要不能真正調(diào)動學(xué)校為提高教育質(zhì)量而參與信息化建設(shè)的積極性，就無法有效地發(fā)揮資金和設(shè)備的使用效益，就可能背離項目實施的目標(biāo)。3.國家投入的資金往往是一次性的撥款，項目的組織管理方案也是以一次性將資金分配完畢為目標(biāo)制定的，而在調(diào)動社會各界特別是企業(yè)參與、形成可持續(xù)發(fā)展機(jī)制方面缺乏有效的制度設(shè)計。二、美國基礎(chǔ)教育信息化國家項目的資金管理美國同樣面臨突出的數(shù)字鴻溝問題。美國聯(lián)邦政府也非常重視通過國家資助基礎(chǔ)教育信息化的手段來解決這一問題。教育折扣項目(

6、education rate，e-rate)就是美國聯(lián)邦政府專門針對數(shù)字鴻溝而啟動的國家項目，它每年的資金投入占美國全部基礎(chǔ)教育信息化國家投入的74%以上(請看表1)，非常具有代表性。分析erate項目資金的運(yùn)作機(jī)制和管理方式，有助于我們了解美國聯(lián)邦政府為縮小數(shù)字鴻溝而投資基礎(chǔ)教育信息化的思路，對于我國的政策改進(jìn)可以有所借鑒。 表1.erate項目資金分析表1998年1999年2000年erate項目的資金投入(美元)1，660，008，8681967，605，3112，084，902，499美國聯(lián)邦政府投入基礎(chǔ)教育信息化的資金總量(美元)2，226，134，7092，642，316

7、，3632，785，270，996erate項目所占的比例()74674574.9  erate項目是美國電信普遍服務(wù) (universal service)機(jī)制的延續(xù)和拓展，對在美國中小學(xué)校普及互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，彌補(bǔ)數(shù)字鴻溝起到了非常大的促進(jìn)作用。美國1996年電信法案(telecommunications act of1996)第一次將中小學(xué)校和圖書館納入電信普遍服務(wù)機(jī)制之中，目的是為了保證中小學(xué)校和圖書館能夠以承擔(dān)得起的價格獲得先進(jìn)的電信和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。1996年電信法案授權(quán)美國聯(lián)邦通訊委員會(federal communications commission,fcc)對普遍月份

8、進(jìn)行解釋，并制定實施普遍服務(wù)的原則和機(jī)制。1997年5月7日，fcc發(fā)布了普遍服務(wù)法令，其中建立了面向中小學(xué)校和圖書館的普遍服務(wù)機(jī)制，被稱為erate政策。實施erate政策的資金來源于教育和圖書館普遍服務(wù)基金(erate基金)，凡是符合條件的中小學(xué)校和圖書館*在獲得電信、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)和內(nèi)部聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，以及在購買路由器、交換機(jī)、集線器、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器等硬件及相關(guān)軟件的時候，只需支付相應(yīng)的折扣價格，折扣之外的費(fèi)用則由erate基金支付，這就是美國聯(lián)邦政府資助基礎(chǔ)教育信息化建設(shè)的erate項目。erate項目對符合條件的學(xué)校和圖書館的資助，不是給予直接的資金或者實物支持，而是表現(xiàn)為申請者在購買符合條件的產(chǎn)品

9、和服務(wù)時可以享受折扣優(yōu)惠。而且為了解決數(shù)字鴻溝問題，越是處于偏遠(yuǎn)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)不利地位的學(xué)校和圖書館能夠得到的折扣越多，也就是由erate基金支付的份額越多。所以對erate基金的分配問題就轉(zhuǎn)化為確定不同類別的學(xué)校和圖書館所能獲得的折扣水平。erate項目根據(jù)學(xué)校和圖書館所在地的電信服務(wù)成本和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平兩個因素建立了一個折扣矩陣。為了與其他普遍服務(wù)項目所要求的高成本地區(qū)可以得到高折扣的要求相一致，首先要區(qū)分學(xué)校和圖書館是位于高成本地區(qū)還是低成本地區(qū)，劃分依據(jù)是其所處的地理位置是農(nóng)村還是城市。其次，以符合國家學(xué)校午餐計劃(national school lunch program，nslp)的學(xué)生

10、比例為依據(jù)來判斷學(xué)校的貧窮程度，而圖書館的貧窮程度由其所處地區(qū)的所有學(xué)校的貧窮程度決定。但統(tǒng)計符合學(xué)校午餐計劃的學(xué)生比例并不要求該學(xué)校必須參加學(xué)校午餐計劃，不參加學(xué)校午餐計劃的學(xué)校，以及由于某些原因無法根據(jù)學(xué)校午餐計劃的判斷標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計符合條件的學(xué)生人數(shù)的學(xué)校，還可以采用美國聯(lián)邦政府批準(zhǔn)的其他方法統(tǒng)計具備申請免費(fèi)或者低價學(xué)校午餐資格的學(xué)生的比例。以公開明確的折扣矩陣規(guī)定申請者所能獲得的資助份額保證了資金分配的公開公正，這是，erate項目資金管理的一個重要特點(diǎn)。其次，學(xué)校和圖書館申請折扣服務(wù)的程序和方法，體現(xiàn)了erate項目資金管理的獨(dú)到之處。為了獲得資助，申請者需向erate基金管理機(jī)構(gòu)提交申請

11、書，并參加一個競爭性的投標(biāo)過程。申請書包括：(1)對學(xué)校和圖書館現(xiàn)有的信息化設(shè)備的評估以及信息化建設(shè)的近期和長期計劃。為了確保規(guī)劃符合實際需要，合理有效，該計劃書必須獲得一個獨(dú)立機(jī)構(gòu)通常是學(xué)校和圖書館主管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。(2)對所要求的產(chǎn)品和服務(wù)的詳細(xì)說明及符合學(xué)校午餐計劃的學(xué)生比例。(3)經(jīng)過宣誓的證明，包括學(xué)校和圖書館符合erate項目申請條件的證明，所申請的服務(wù)將被單獨(dú)用于教育目的的證明，所獲得的服務(wù)不會被轉(zhuǎn)賣或者以其他形式營利的證明等。管理機(jī)構(gòu)在收到申請書后，會將其發(fā)布在專門的網(wǎng)站上，其后各服務(wù)提供商可以根據(jù)這些公開發(fā)布的服務(wù)需求信息進(jìn)行投標(biāo)競爭。申請書在網(wǎng)站發(fā)布的四周之后，學(xué)校和圖書館就

12、可以和自己選定的服務(wù)提供商簽訂合同，同時向管理機(jī)構(gòu)提交合同副本。購買折扣服務(wù)的申請被批準(zhǔn)后，學(xué)校和圖書館要通知服務(wù)提供商履行合同，服務(wù)開始后，學(xué)校和圖書館還應(yīng)通知管理機(jī)構(gòu)從erate基金中向服務(wù)提供商支付折扣補(bǔ)償費(fèi)用。erate項目資金管理的第三個特點(diǎn)是政府部門并不直接干涉erate基金的籌措和分配。在普遍服務(wù)法令中，fcc明確提出了普遍服務(wù)機(jī)制的具體執(zhí)行者必須是一個非政府部門，獨(dú)立于任何利益主體，必須體現(xiàn)效率、公平和競爭中立的原則。為此fcc專門授權(quán)成立了一個非營利的第三方常設(shè)管理機(jī)構(gòu)普遍服務(wù)公司(universal service administrative company，usac)來

13、負(fù)責(zé)執(zhí)行具體的管理工作。學(xué)校和圖書館分部(schools and libraries division，sld)是usac的下屬部門，專門負(fù)責(zé)erate基金的管理。sld的主要職責(zé)，一是作為學(xué)校和圖書館與服務(wù)提供商的中介，二是根據(jù)相關(guān)法律法令的規(guī)定批準(zhǔn)或者否決學(xué)校和圖書館的折扣申請。三、政策建議通過比較我們發(fā)現(xiàn)，美國erate項目對于國家資助基礎(chǔ)教育信息化、縮小數(shù)字鴻溝所采取的運(yùn)作機(jī)制和管理方式有許多值得我們借鑒的地方。針對上文提到的我國基礎(chǔ)教育信息化國家項目資金管理中出現(xiàn)的某些問題，本文試圖在建立公平公開的分配機(jī)制、調(diào)動參與學(xué)校的積極性和建立可持續(xù)發(fā)展機(jī)制方面提出一些政策建議。1.建立公平公

14、開的分配機(jī)制無論何種形式的國家資助都要面臨資金和資源的分配問題，而沒有規(guī)范的分配機(jī)制，就不可能避免長官意志的作用，從而影響政策的公信力和執(zhí)行效果。因此，國家在制定基礎(chǔ)教育信息化資助政策的時候，迫切需要建立一套公平公開的分配機(jī)制。(1)分配標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該體現(xiàn)公平公平并不意味著“一刀切”，不同的發(fā)展階段對“公平”有不同的理解和要求。就信息化的本質(zhì)來說，最大的公平意味著消除地區(qū)間、階層間的數(shù)字鴻溝。特別是當(dāng)國家以有限的資金投入基礎(chǔ)教育信息化建設(shè)，首要考慮的就是解決數(shù)字鴻溝問題，erate項目的折扣矩陣就清楚地體現(xiàn)了這一政策目標(biāo)，其折扣范圍在20%90%之間，越是處于偏遠(yuǎn)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)不利地位的學(xué)校和圖書館所可能獲得的折扣比例越高(請看表2)。表2學(xué)校和圖書館折扣矩陣折扣水平符合國家學(xué)校午餐計劃的學(xué)生比例位于城市地區(qū)位于農(nóng)村地區(qū)少于1%1%19%20%一34%35%49%50%一74%75%100%20%40%50%60%80%90%25%50%60%70%80%90% (2)分配標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該體現(xiàn)政策法規(guī)的延續(xù)性erate項目折扣矩陣的劃分依據(jù)都盡量采用已有的標(biāo)準(zhǔn)。判斷學(xué)校和圖書館處于農(nóng)村地區(qū)還是城市地區(qū)直接采用了美國管理和預(yù)算辦公室(office ofmanagement and bud