對(duì)安寧市集體林權(quán)制度改革后林地管理工作的思考

1、對(duì)安寧市集體林權(quán)制度改革后林地管理工作的思考摘要：由于安寧市林地管理采取集體統(tǒng)一和模 式化管理的形式以及集體林權(quán)制度改革后均山到戶(hù)， 給林地管理工作帶來(lái)了一些新問(wèn)題，加大了對(duì)林地監(jiān) 管的難度.文中分析了林改后林地管理中凸現(xiàn)的實(shí)際 權(quán)利不到位，林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)尚未完善，林農(nóng)主體地位 得不到兌現(xiàn)，林權(quán)糾紛解決機(jī)制不完善，管理隊(duì)伍不 健全等問(wèn)題.藉此，提出穩(wěn)定林權(quán)，還權(quán)于民，規(guī)范林 權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，完善林業(yè)糾紛解決機(jī)制，依法依規(guī)保護(hù)管 理林地，明確管理責(zé)任等加強(qiáng)林地管理的措施.關(guān)鍵詞：林地管理；集體林權(quán)制度改革；林權(quán)流 轉(zhuǎn);林權(quán)糾紛；安寧市中圖分類(lèi)號(hào)：s750f326.22文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a文章 編號(hào)：1671

2、-3168 (2011) 03-0054-03thoughts of woodland management after the collective forest tenuresystem reform in anningluo shun-hong(kunming branch of yunnan forest inventory and planning institute, kunming 650200, china)abstract: due to taking a collective unity form as anning woodland management mode and

3、 assigning woodland to household after collective forest tenure system reform, the woodland management has brought some new problems, and increased the difficulty of woodland monitoring. this paper analyzed the new problems of the actual rights not in place, non-perfect platform for transfer forest

4、ownership, non-forthcoming dominant position of foresters, inadequate of forest rights dispute resolution mechanisms, non-perfect management team and so on. this paper also put forward woodland management measures of stable forest right power, giving power to the people, regulating the mechanism of

5、transfer forest ownership, improving the forestry dispute settlement mechanism, forest protection and management by the law, strengthening a clear management responsibility ect.key words: woodland management collective forest tenure reform transfer of forest ownership forest ownership disputes annin

6、g收稿日期：2011-05-07.作者簡(jiǎn)介：羅順宏（1966-），男，云南宜良人 工程師.從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃工作.林地是國(guó)土資源的重要組成部分，是森林的載體 包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林 地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、 苗圃地和縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地.具有位置 的固定性、質(zhì)量的差異性、資源的不可再生性、效用 的永續(xù)性等自然特性和經(jīng)濟(jì)供給的稀缺性、產(chǎn)權(quán)的可 壟斷性、利用的多方向性、效益的級(jí)差性等經(jīng)濟(jì)特性. 安寧市位于滇中高原中部，距昆明市區(qū)32 km，是云 南省交通大動(dòng)脈_成昆鐵路、昆畹公路的咽喉要地， 交通便利，通訊便捷，是一個(gè)以重工業(yè)為主的工業(yè)化城 市

7、，境內(nèi)有全國(guó)第一大磷化工基地_草鋪黃磷廠、 云南省最大的鋼鐵聯(lián)合企業(yè)_ _昆明鋼鐵集團(tuán)有限責(zé) 任公司及昆明鹽礦、云南化工廠等中央、省、市屬企 業(yè)50多家.境內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富（有錳鐵礦、赤鐵礦、 磷礦、鋁土礦等），早在清朝時(shí)期就開(kāi)始有人采礦.自 改革開(kāi)放以后，采礦業(yè)更是得到了快速發(fā)展，目前全 市共有各類(lèi)采礦點(diǎn)100多家，旅游景區(qū)3個(gè)，房地產(chǎn) 開(kāi)發(fā)企業(yè)50多家，特別是集體商品林均山到戶(hù)后，如果林地使用管理不善，將加大林地流失，加劇水土 流失.因此，加強(qiáng)林地的保護(hù)和利用管理，穩(wěn)定林業(yè)經(jīng) 營(yíng)范圍，是生態(tài)建設(shè)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和保證.防止林地?fù)p失、流失，關(guān)鍵在于依法、依規(guī)加強(qiáng)林地 使用的監(jiān)管.筆者在完成

8、安寧市森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào) 查、天保工程公益林建設(shè)作業(yè)設(shè)計(jì)、退耕還林作業(yè)設(shè) 計(jì)、集體林權(quán)制度改革（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“林改”）宗地勘查、 征占用林地等工作的基礎(chǔ)上，對(duì)安寧市林改后林地管 理工作進(jìn)行了深入調(diào)查分析研宄，針對(duì)安寧市林改后 的實(shí)際，提出了保護(hù)林地的措施，為安寧市及其他類(lèi)似 地方的林地管理提供借鑒作用.1林地資源管理概述 1.1森林資源現(xiàn)狀據(jù)2007年森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，安寧市國(guó) 土總面積130 175 hm【sup】2【/sup】，其中，林業(yè)用地面積 92 476.3 hmsup2/sup,占總面積的 71.04%. 林地面積按地類(lèi)統(tǒng)計(jì)，有林地面積64 767.0 hm【sup】2【/su

9、p】，占70.04%;疏林地面積167.7 hm【sup】2 /sup,占0.18%;灌木林地面積22 654.1 hm【su2【/sup】，占24.50%;無(wú)立木林地2 141.1 hm【su 2【/sup】，占2.29 %;未成林造林地632.1 hm【su 2【/sup】，占0.68 %；宜林地2 141.3 hm【sup】2【/sup】， 占2.31 %.林地面積按使用權(quán)統(tǒng)計(jì)，國(guó)有面積2 358.4hm【sup】2【/sup】，占2.55 %;集體面積85 582.1 hm 【sup】2【/sup】，占92.54 %；個(gè)人面積4 535.8 hm 【sup】2【/sup】，占4.90

10、%. 1.2 土地資源利用現(xiàn)狀據(jù)2010年安寧市土地利用總體規(guī)劃，全市國(guó) 土總面積130 187 hm【sup】2【/sup】，其中農(nóng)用地面 積112 331 hm【sup】2【/sup】（耕地23 095 hm【sup】2【/sup】、園地 4 843 hm sup 2【/sup】、林地 83 664 hm【sup】2【/sup】、牧草地14 hm【sup】2【/sup】、 其它農(nóng)用地715 hm【sup】2【/sup】），占總面積的 86.28%；建設(shè)用地8 991 hm【sup】2【/sup】（城鄉(xiāng)建 設(shè)用地6 804 hm【sup】2【/sup】、交通用地1 622 hm 【sup】2

11、【/sup】、其它建設(shè)用地565 hm【sup】2【/sup】）， 占總面積的6.91%；未利用地8 865 hm【sup】2 /sup （水域295 hm sup 2【/sup】、自然保留地8 570 hm 【sup】2【/sup】），占總面積的6.81%. 1.3林地使用 特點(diǎn)安寧市地處昆明近郊，林地使用集礦 產(chǎn)、旅游、房地產(chǎn)于一體.為了搞活經(jīng)濟(jì)，加快經(jīng)濟(jì)發(fā) 展速度，積極響應(yīng)中央號(hào)召，20世紀(jì)80年代中期， 國(guó)家實(shí)施改革開(kāi)放以后，針對(duì)安寧市豐富的礦產(chǎn)資源， 為了讓老百姓盡快脫貧至富，實(shí)行“大礦大開(kāi)，小礦小開(kāi)，國(guó)家、集體、個(gè)人一起上要有水快流，不要搞 細(xì)水長(zhǎng)流”.同時(shí)，旅游資源、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，

12、公路、鐵 路、石油、電網(wǎng)、工廠建設(shè)也一起上，一時(shí)間，安寧 市的經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，但林地資源也遭到了極大 破壞.據(jù)統(tǒng)計(jì)，自20世紀(jì)80年代中期至今，安寧市的 林地面積減少了 1 749.4 hm【sup】2【/sup】，其中用 于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的林地面積1 093.7 hm【sup】2【/sup】， 用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的150.0 hm【sup】2【/sup】，用于公 路（鐵路）建設(shè)的120.0 hm【sup】2 /sup,用于電 網(wǎng)建設(shè)的50.0 hm【sup】2【/sup】，用于工廠建設(shè)的 335.7 hm【sup】2【/sup】.近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境的重視，安寧市也 加大了對(duì)生態(tài)建設(shè)的力

13、度，過(guò)去的10年間，國(guó)家財(cái)政 共投入安寧市的林業(yè)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金2 000多萬(wàn)元，省 財(cái)政共投入28萬(wàn)多元，安寧市財(cái)政投入3 000多萬(wàn)元. 大量建設(shè)資金的投入使生態(tài)建設(shè)取得了顯著成效，林 地管理也依法依規(guī)逐步走入正軌.1.4林地管理現(xiàn)狀 1.4.1集中統(tǒng)一管理安寧市的林地資源管理與全國(guó)一樣，不論是國(guó)有 林地還是集體林地均由林業(yè)行政主管部門(mén)實(shí)行集中統(tǒng) 一管理.為了規(guī)范林地使用，理清林地權(quán)屬，安寧市林 業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍先后進(jìn)行了 4次清理整頓，僅2006年，安寧市森林公安機(jī)關(guān)就查處涉林案件100多件，打擊處 理違法占用林地人員100多人（其中刑事處罰1人）， 收繳罰款160多萬(wàn)元.但林地非法流失和有林地逆

14、轉(zhuǎn)、 隨意侵占林地、非法占用林地的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生.目前 轄區(qū)內(nèi)還有正在征占用林地的礦山、企業(yè)200多家， 其中還有部分礦山、企業(yè)征占用林地手續(xù)不齊全.特別 是集體林權(quán)制度改革均山到戶(hù)后，有的群眾誤認(rèn)為山 就是自己的，自己想怎么搞就怎么搞，因此加大了對(duì) 林地監(jiān)管的難度.1.4.2模式化管理安寧市目前的林地使用申請(qǐng)程序與其它地方一樣 不論使用林地面積大與小，都需要經(jīng)過(guò)：提出申請(qǐng)-> 提供報(bào)件-> 審核-> 審批等過(guò)程.個(gè)別業(yè)主由于認(rèn)識(shí)不 到位，感覺(jué)按現(xiàn)行政策規(guī)定辦理合法手續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、費(fèi) 用高，為了 “省事”，心存僥幸，或不辦手續(xù)，或少批 多占，或異地使用，隨處亂挖、亂采，心想，反正

15、抓不 到是我的，抓到算倒霉，最多是罰點(diǎn)款，不惜以身試 法，給林地監(jiān)管工作帶來(lái)了很大的困難.1.5集體林權(quán) 制度改革成果據(jù)2007年森林資源二類(lèi)調(diào)查結(jié)果,安寧市應(yīng)確權(quán) 林地面積9.01萬(wàn)hm【sup】2【/sup】，實(shí)際確權(quán)面積8.66萬(wàn)hm sup 2【/sup】，確權(quán)率96.1%,集體公益林面積5.95萬(wàn)hm【sup】2【/sup】，林改前已流轉(zhuǎn)林地面積1.12萬(wàn)hm【sup】2【/sup】，采取均利進(jìn)行處 置的集體商品林面積1.59萬(wàn)hm【sup】2【/sup】，確權(quán)宗地?cái)?shù)11 788宗，核發(fā)林權(quán)證7 962本，發(fā)證戶(hù)數(shù) 7 573戶(hù)，發(fā)證面積8.27萬(wàn)hm【sup】2【/sup】，發(fā) 證

16、宗地?cái)?shù)11 575宗，確權(quán)到戶(hù)率81.8%,林權(quán)證發(fā)證率 98.2%.各項(xiàng)指標(biāo)均已超過(guò)省、市驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的要求.2林 改后林地管理工作凸現(xiàn)的問(wèn)題2.1林權(quán)形式已確認(rèn)，實(shí)際權(quán)利不到位盡管安寧市已按規(guī)定對(duì)集體林進(jìn)行確權(quán)，并將集 體林均山到戶(hù)、均利到人，但由于長(zhǎng)期以來(lái)集體林均由 村委會(huì)充當(dāng)集體林地所有權(quán)的主體代表，導(dǎo)致權(quán)利約 束失效，委托代理關(guān)系扭曲.集體山林的所有者是農(nóng)戶(hù)， 村委會(huì)只是村民的代理人，委托人缺乏對(duì)代理人有效 的監(jiān)督和約束，代理人往往違背林農(nóng)的利益行事，導(dǎo) 致林地不能規(guī)范化地管理.特別是在林改后，由于缺乏 相應(yīng)的配套政策，林農(nóng)仍然無(wú)法對(duì)林地的相關(guān)權(quán)利進(jìn) 行監(jiān)督，個(gè)別地方仍然存在鄉(xiāng)村干部為追

17、求自身利益 最大化而利用手中的權(quán)力隨意處置村民林地使用權(quán)的 情況，導(dǎo)致林權(quán)己確認(rèn)，但實(shí)際權(quán)利不到位的情況.2.2 林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)尚未完善，林農(nóng)主體地位得不到兌現(xiàn)安寧市的林改是嚴(yán)格按照省委、省政府的文件實(shí)施的，雖然集體林權(quán)制度主體改革已完成，但由于沒(méi) 有相關(guān)配套的法規(guī)政策，導(dǎo)致林農(nóng)的主人地位得不到 及時(shí)兌現(xiàn).通過(guò)林改，已將集體林均山到戶(hù)、均利到人， 按照森林法的規(guī)定，集體林可以采取承包、拍賣(mài)、 租賃、轉(zhuǎn)讓等多種方式將林權(quán)分散到經(jīng)營(yíng)者手中，但 由于林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)尚未建立完善，這些流轉(zhuǎn)模式并未 有效地運(yùn)作起來(lái)，林農(nóng)們的集體林經(jīng)營(yíng)利用、獲取收 益的權(quán)利及相關(guān)義務(wù)沒(méi)有明確，導(dǎo)致不能對(duì)林地實(shí)行 規(guī)范管理.2.

18、3林權(quán)糾紛解決機(jī)制不完善安寧市林權(quán)爭(zhēng)議產(chǎn)生的原因是多方面的，有歷史 遺留下來(lái)的，也有經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中產(chǎn)生的，還有技術(shù) 上的原因和工作粗糙造成的各種原因.其中，經(jīng)濟(jì)利益 有關(guān)的爭(zhēng)議最多.林權(quán)爭(zhēng)議糾紛如果久拖不決，不但損 害當(dāng)事人的合法權(quán)益，而且影響安定團(tuán)結(jié)，不利于林 業(yè)生態(tài)的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展.因此，依法及時(shí)正確地處 理林權(quán)爭(zhēng)議具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義.由于安寧特殊的人文、地理等條件的限制，截至目前 還有一些林權(quán)爭(zhēng)議未得到很好的解決，影響了林地的 規(guī)范管理.2.4管理隊(duì)伍不健全2.4.1管理人員數(shù)量不長(zhǎng)期以來(lái)，安寧市的林地監(jiān)管工作主要由森林公安履行，森林公安機(jī)關(guān)現(xiàn)有民警10人，僅靠這10名

19、 民警要管理好占全市土地總面積71.04%的92 476.3 hm【sup】2【/sup】林地，人員明顯不足.2.4.2需要 加強(qiáng)對(duì)管理人員的培訓(xùn)學(xué)習(xí)森林公安機(jī)關(guān)民警需要不定期地培訓(xùn)學(xué)習(xí)，不斷 提高管理人員業(yè)務(wù)、文化、理論素質(zhì)，提高執(zhí)法辦案 能力.3加強(qiáng)林地管理的措施3.1穩(wěn)定林權(quán)，還權(quán)于民安寧市己確權(quán)的林地面積達(dá)8.66萬(wàn)hm【sup】2 【/sup】，發(fā)證率達(dá)98.2 %.為了更好地鞏固集體林權(quán)制 度改革成果，除盡快發(fā)放已確權(quán)林地的林權(quán)證外，還 應(yīng)嚴(yán)格按森林法規(guī)定出臺(tái)相應(yīng)的林地管理辦法， 賦予農(nóng)民更加充分而有保障的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，穩(wěn)定 林權(quán)，避免發(fā)生短期行為.同時(shí)，在穩(wěn)定林權(quán)的基礎(chǔ)上， 嚴(yán)

20、格按照森林法和相關(guān)政策、管理辦法的規(guī)定確 保林農(nóng)自主經(jīng)營(yíng)，真正當(dāng)家作主.3.2規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī) 制如果林權(quán)可以順利流轉(zhuǎn)，就能幫助林農(nóng)籌集更多 資金，更方便他們的經(jīng)濟(jì)生活，使農(nóng)村集體獲得更大 的經(jīng)濟(jì)效益，更加有益于解決三農(nóng)問(wèn)題.林權(quán)流轉(zhuǎn)有利 于提高林農(nóng)經(jīng)濟(jì)收入，并促進(jìn)林業(yè)的健康發(fā)展，因此 國(guó)家鼓勵(lì)林地使用權(quán)和林木所有權(quán)的合理流轉(zhuǎn).除權(quán) 屬不清、有爭(zhēng)議以及法律有明確規(guī)定的國(guó)有山林外， 其他集體山林的林權(quán)在確權(quán)以后，均可按照“依法、自愿、有償、規(guī)范”的原則進(jìn)行流轉(zhuǎn).因此，應(yīng)盡快建 立和完善林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，規(guī)范林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)， 并加強(qiáng)服務(wù)，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢(xún)、 價(jià)格評(píng)估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù).3.3完善林業(yè) 糾紛解決機(jī)制林權(quán)糾紛產(chǎn)生的原因很復(fù)雜，既有歷史上遺留的 糾紛，又有新出現(xiàn)的爭(zhēng)執(zhí).在安寧的個(gè)別地方，林權(quán)糾 紛己成為林業(yè)發(fā)展的重要障礙，成為亂砍濫伐森林的 誘因之一.穩(wěn)定林權(quán)、合理解決林權(quán)爭(zhēng)議是加快發(fā)展林 業(yè)生產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保護(hù)森林資源不被