對(duì)民辦學(xué)校分類管理國家方案的政策風(fēng)險(xiǎn)分析

1、    對(duì)民辦學(xué)校分類管理“國家方案”的政策風(fēng)險(xiǎn)分析    摘要：擬議中的對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理的“國家方案”，在非營利性民辦學(xué)校認(rèn)定上采取了完全不同于民辦教育綜合改革試點(diǎn)省“溫州方案”的分類標(biāo)準(zhǔn)，由此對(duì)民辦學(xué)校舉辦者產(chǎn)生的制度激勵(lì)和行為改變，使“溫州試點(diǎn)”對(duì)分類管理政策風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估意義降低，按“國家方案”對(duì)民辦學(xué)校實(shí)施分類管理的政策風(fēng)險(xiǎn)需要重新評(píng)估。可以通過吸納“溫州試點(diǎn)”的實(shí)踐成果，適當(dāng)放寬對(duì)舉辦者出資所有權(quán)的限制，開展一定范圍內(nèi)的調(diào)研論證，制定配套政策，以促進(jìn)民辦學(xué)校健康發(fā)展。關(guān)鍵詞：民辦學(xué)校，營利性，非營利性，分類管理，政策風(fēng)險(xiǎn)對(duì)民辦學(xué)校按“營利性

2、和非營利性”進(jìn)行分類管理1是民辦教育促進(jìn)法頒布以后民辦教育領(lǐng)域一次重大的制度變革，也是關(guān)乎中國民辦教育發(fā)展的一次新的頂層設(shè)計(jì)。為慎重起見，國家在浙江、上海、深圳和吉林華僑外國語學(xué)院開展了分類管理試點(diǎn)。近5年來，目前真正按“營利性和非營利性”進(jìn)行試點(diǎn)的只有浙江省的溫州試驗(yàn)區(qū)，各項(xiàng)工作有序展開并取得了積極進(jìn)展。但是，隨著國家關(guān)于“營利性和非營利性民辦學(xué)?！狈诸悩?biāo)準(zhǔn)在一定范圍內(nèi)的披露，“國家方案”和“溫州方案”在分類標(biāo)準(zhǔn)上的重大差異引起學(xué)界和相關(guān)決策部門的關(guān)切，按“國家方案”進(jìn)行分類管理的政策風(fēng)險(xiǎn)需要重新評(píng)估。一、政策風(fēng)險(xiǎn)的基本含義“政策風(fēng)險(xiǎn)”一般用于企業(yè)或其他社會(huì)組織（機(jī)構(gòu)）的經(jīng)營決策分析，指國家

3、政策變化對(duì)企業(yè)或其他社會(huì)組織（機(jī)構(gòu)）的投資和其他經(jīng)營活動(dòng)可能產(chǎn)生的不利影響，是企業(yè)或其他社會(huì)組織（機(jī)構(gòu)）經(jīng)營決策的微觀分析工具。事實(shí)上，這種對(duì)單個(gè)企業(yè)或其他社會(huì)組織（機(jī)構(gòu)）進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)管理的思想，同樣可用于國家（政府）等行為主體。在這個(gè)意義上，“政策風(fēng)險(xiǎn)”作為公共政策的宏觀分析工具，是指某項(xiàng)公共政策的實(shí)施或變化對(duì)國家（政府）、社會(huì)、行業(yè)等社會(huì)主體可能產(chǎn)生的不利影響。本文即在這個(gè)意義上使用“政策風(fēng)險(xiǎn)”的概念。就民辦學(xué)校分類管理而言，“政策風(fēng)險(xiǎn)”為不可分散的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，其有可能產(chǎn)生的不利影響在程度和范圍上與相應(yīng)的政策對(duì)應(yīng)，政策層級(jí)越高，政策風(fēng)險(xiǎn)越大。對(duì)理性的決策者而言，國家重大政策選擇其風(fēng)險(xiǎn)

4、和預(yù)期效益應(yīng)該相當(dāng)，即只有在預(yù)期政策實(shí)施或變化有可能產(chǎn)生較大（巨大）的效益時(shí)，承擔(dān)較大的政策風(fēng)險(xiǎn)才是合理的。二、分類管理對(duì)民辦教育的影響對(duì)民辦學(xué)校按“營利性和非營利性”實(shí)施分類管理（以下簡稱分類管理）的政策風(fēng)險(xiǎn)，指由于實(shí)施該項(xiàng)政策對(duì)民辦教育健康發(fā)展有可能產(chǎn)生的不利影響，它們是分類管理對(duì)民辦教育整體影響的組成部分。1.對(duì)民辦學(xué)校舉辦者的影響。按擬議中的“國家方案”對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理，要求舉辦者在辦學(xué)期間不取得辦學(xué)收益，并且在學(xué)校終止辦學(xué)時(shí)放棄對(duì)出資的所有權(quán)，這將使選擇非營利性民辦學(xué)校的舉辦者完全喪失經(jīng)濟(jì)利益的激勵(lì)。與目前民辦教育促進(jìn)法對(duì)民辦學(xué)校按“要求取得合理回報(bào)與不要求取得合理回報(bào)”的分類

5、體系比較，分類管理的“國家方案”將使民間資金舉辦非營利性民辦學(xué)校的積極性受到嚴(yán)重抑制。與此同時(shí)，對(duì)于營利性民辦學(xué)校，擬議中的“國家方案”不但使舉辦者的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到保障，而且還在一定程度上使民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)（主要是定價(jià)權(quán)、招生權(quán)和其他辦學(xué)自主權(quán)）得到擴(kuò)張。此消彼長的結(jié)果，分類管理的“國家方案”如果得到實(shí)施，民間資金將更傾向于選擇營利性民辦學(xué)校。在浙江省溫州試驗(yàn)區(qū)的民辦學(xué)校分類管理試點(diǎn)中，前后兩批試點(diǎn)學(xué)校共400多所，其中約100所選擇營利性民辦學(xué)校，但絕大多數(shù)為培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，學(xué)前和中小學(xué)只有20所。需要特別說明的是，這個(gè)結(jié)果是舉辦者在“溫州方案”制度環(huán)境中的選擇?！皽刂莘桨浮钡木唧w制度安排包括舉

6、辦者在學(xué)校存續(xù)期間可以取得合理回報(bào)、清算后如果有資產(chǎn)結(jié)余，學(xué)校可以收回原始出資并以獎(jiǎng)勵(lì)形式分享部分辦學(xué)結(jié)余。在“國家方案”取消了上述所有激勵(lì)因素后，舉辦者會(huì)如何選擇，目前還沒有針對(duì)性的調(diào)查。但在浙江省試點(diǎn)方案制定過程中的調(diào)查結(jié)果表明，沒有民辦學(xué)校實(shí)際出資的舉辦者愿意放棄對(duì)出資的所有權(quán)。2.分類管理對(duì)民辦學(xué)校教師和校長的影響。按照“國家方案”對(duì)營利性和非營利性民辦學(xué)校實(shí)施區(qū)別扶持的政策思路，非營利性民辦學(xué)校將得到更多公共財(cái)政支持和享有更多公共資源，學(xué)校運(yùn)行的政策環(huán)境更加確定，教師的工作環(huán)境也更加穩(wěn)定。因此，如果沒有其他激勵(lì)因素，教師在營利性和非營利性民辦學(xué)校之間將會(huì)傾向于選擇非營利性民辦學(xué)校。同

7、理，由于非營利性民辦學(xué)校對(duì)舉辦者缺乏經(jīng)濟(jì)利益的激勵(lì)，也使校長更有可能不受舉辦者干預(yù)地行使辦學(xué)自主權(quán)，如果沒有其他激勵(lì)因素，校長也會(huì)傾向于選擇非營利性民辦學(xué)校。但是，按照同樣的邏輯，教師和校長更應(yīng)該選擇公辦學(xué)校而不是非營利性的民辦學(xué)校。這個(gè)推理事實(shí)上已經(jīng)被近年來民辦學(xué)校教師向公辦學(xué)?；亓鞯钠毡楝F(xiàn)象證實(shí)或部分證實(shí)。另一方面，營利性民辦學(xué)校因納稅增加了辦學(xué)成本，又因與非營利性民辦學(xué)校競爭公共資源時(shí)處于相對(duì)劣勢地位而減少了收入，很難為教師提供更高的薪酬水平。因此，如果非營利性民辦學(xué)校不能為教師和校長提供相對(duì)公辦學(xué)校更高的薪酬水平，或者為校長提供更大的辦學(xué)自主權(quán)，無論是營利性還是非營利性民辦學(xué)校，實(shí)施分

8、類管理以后將更難吸引有競爭力的教師和校長。3.分類管理對(duì)民辦學(xué)校學(xué)生的影響。根據(jù)擬議中的“國家方案”，實(shí)施分類管理后的非營利性民辦學(xué)校在政策環(huán)境和辦學(xué)行為上都更接近公辦學(xué)校，而營利性民辦學(xué)校在法人屬性和辦學(xué)行為上都更接近企業(yè)，由此導(dǎo)致在營利性民辦學(xué)校就讀的學(xué)生在權(quán)利保障和學(xué)籍管理等諸多問題上存在很大的不確定性。在相關(guān)配套政策出臺(tái)并被認(rèn)可之前，就讀營利性民辦學(xué)校的學(xué)生身份在社會(huì)認(rèn)同方面將面臨心理壓力，這種不確定性會(huì)在一定程度上使學(xué)生（家長）更傾向于選擇非營利性民辦學(xué)校。4.分類管理對(duì)不同階段民辦學(xué)校的影響。從學(xué)前教育到高等教育，不同階段的民辦學(xué)校雖然具有同樣的法律身份，但由于投資規(guī)模、投資主體和

9、學(xué)校運(yùn)行方式的差異，分類管理將對(duì)它們產(chǎn)生不同的影響。在學(xué)前教育階段。2014年我國民辦幼兒園的平均規(guī)模為152人2，據(jù)不完全調(diào)查，該規(guī)模的幼兒園全年結(jié)余在10萬20萬元人民幣之間，規(guī)模再小的幼兒園全年結(jié)余甚至少于10萬元，舉辦者通常將其視為家庭生活來源。規(guī)模越小的幼兒園，作為舉辦者生活來源的屬性就越明顯。在分類管理中，這一類小規(guī)模幼兒園如果選擇成為非營利性民辦學(xué)校，不但在資產(chǎn)歸屬上將陷于僵局，而且無法承擔(dān)作為舉辦者生活來源的職能，因此，實(shí)施“國家方案”結(jié)果必定導(dǎo)致小規(guī)模民辦幼兒園大部分將會(huì)選擇營利性民辦學(xué)校，其他幼兒園為規(guī)避資產(chǎn)歸屬的不確定性也更傾向于選擇營利性民辦學(xué)校。在義務(wù)教育階段。民辦學(xué)

10、校在義務(wù)教育階段的相對(duì)優(yōu)勢在民辦教育各階段中最為明顯，特別是初中學(xué)校，作為當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)教育資源的代表已經(jīng)成為全國性的普遍現(xiàn)象。2014年，全國民辦小學(xué)5681所，在校學(xué)生674.14萬人，校均規(guī)模1187人，是全國小學(xué)校均規(guī)模平均水平469人的2.5倍；全國民辦初中4743所，在校學(xué)生487萬人，校均規(guī)模1027人，高于全國初中校均規(guī)模平均水平834人的23%2。自1994年有民辦教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以來，義務(wù)教育階段的民辦學(xué)?？傮w發(fā)展態(tài)勢良好，規(guī)模擴(kuò)大，質(zhì)量提升，在校學(xué)生人數(shù)持續(xù)增長，近十年來，義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校在校學(xué)生更是在全國義務(wù)教育階段學(xué)齡人口大幅減少30%的背景下，逆勢增長120%。但是，在

11、義務(wù)教育階段，隨著公辦學(xué)校教師工資的持續(xù)上漲，民辦學(xué)校正面臨巨大的挑戰(zhàn)。相對(duì)而言，選擇非營利性民辦學(xué)校更有利于保持競爭優(yōu)勢，但按“國家方案”，舉辦者必須放棄對(duì)學(xué)校出資的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)；選擇營利性民辦學(xué)校，舉辦者雖然可以避免喪失對(duì)學(xué)校出資的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)并有可能獲得更大的辦學(xué)自主權(quán)，但扶持政策的減弱，稅負(fù)的增加和社會(huì)的觀念抵制等影響都將削弱民辦學(xué)校的競爭優(yōu)勢。典型調(diào)查顯示3，民辦學(xué)校的舉辦者在面臨上述兩難選擇時(shí)，很有可能選擇終止辦學(xué)。在高中教育階段。由于資源約束和政策限制，民辦學(xué)?？傮w競爭力不如公辦學(xué)校。單純從保持學(xué)校競爭力而言，舉辦者應(yīng)選擇非營利性民辦學(xué)校，但放棄對(duì)學(xué)校出資所有權(quán)的代價(jià)將使舉辦者面臨兩

12、難選擇。中等職業(yè)學(xué)校在整體上是民辦教育中辦學(xué)最艱難的群體。2014年，全國民辦中等職業(yè)學(xué)校2343所，比2008年高點(diǎn)時(shí)的學(xué)校數(shù)3234所減少891所，減幅為28%；學(xué)生數(shù)189.57萬人，比2009年高點(diǎn)時(shí)的學(xué)生數(shù)318.1萬人減少128.53萬人，減幅為39%，是民辦教育中唯一的學(xué)校數(shù)和學(xué)生數(shù)雙下降的學(xué)校群體2。在分類管理中，中等職業(yè)學(xué)校面臨與普通高中一樣的選擇難題，但由于中等職業(yè)教育本身需要更多地適應(yīng)市場的信號(hào)，因此，如果他們無法從政府獲得更多的政策扶持，舉辦者將更傾向于選擇營利性民辦學(xué)校。在高等教育階段。無論是辦學(xué)實(shí)力還是學(xué)校品牌，民辦高校整體上與公辦高校相比差距明顯。與其他各個(gè)階段的

13、民辦學(xué)校相比，民辦高校的一個(gè)顯著特征是學(xué)?？傎Y產(chǎn)數(shù)額龐大，根據(jù)教育部普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定和相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)推算，民辦普通高校校均總資產(chǎn)在五個(gè)億以上4。在分類管理中，舉辦者選擇非營利性民辦學(xué)校，意味著要放棄巨額財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，但如果選擇營利性民辦學(xué)校，不但教師和學(xué)生是否能接受學(xué)校的企業(yè)法人身份是一個(gè)未知數(shù)，而且還將面臨補(bǔ)繳土地出讓金的巨額支出和大幅增加納稅成本。這對(duì)舉辦者來說，無論如何選擇都是個(gè)難題。在目前的制度環(huán)境中，按“國家方案”實(shí)施分類管理，影響相對(duì)確定的對(duì)象是非學(xué)歷培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。他們目前已經(jīng)充分市場化，并且也沒有因?yàn)樽约旱拿褶k學(xué)校身份而獲得政策優(yōu)惠，分類管理的實(shí)施可以使他們名正言順地提供市場化的

14、教育服務(wù)并謀求經(jīng)濟(jì)利益。三、分類管理對(duì)民辦教育發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)根據(jù)上面的分析，“國家方案”在制度設(shè)計(jì)上的非營利傾向，雖然符合理論的純潔性與所謂非營利組織認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的“國際慣例”，但卻與我國社會(huì)發(fā)展階段、現(xiàn)實(shí)國情以及民辦教育發(fā)展的歷史背景脫節(jié)，由此必然面臨以下三大問題與挑戰(zhàn)：第一，民辦學(xué)校舉辦者的“兩難”選擇與超預(yù)期退出風(fēng)險(xiǎn)；第二，營利性民辦學(xué)校的制度建設(shè)空白與發(fā)展環(huán)境惡化風(fēng)險(xiǎn)；第三，地方試點(diǎn)與“國家方案”沖突風(fēng)險(xiǎn)。在“國家方案”實(shí)施以前，如果對(duì)以上問題沒有系統(tǒng)的政策設(shè)計(jì)與制度安排，我國民辦教育發(fā)展將面臨巨大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。四、政策建議國家實(shí)施民辦學(xué)校分類管理的用意在于“促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展”，使民辦教育

15、真正發(fā)揮“教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量”的戰(zhàn)略作用1。為實(shí)現(xiàn)上述戰(zhàn)略意圖，通過分類管理需要具體實(shí)現(xiàn)以下政策目標(biāo)：第一，吸引更多社會(huì)資金興辦教育；第二，全面提升民辦學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量；第三，更好地保障民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)?；谏厦娴姆治?，由于除非學(xué)歷培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以外的各級(jí)各類民辦學(xué)校無論選擇營利性，還是非營利性民辦學(xué)校都將面臨明確的利益減損的困擾，如果在“國家方案”的實(shí)施中得不到合理、有效的政策引導(dǎo)，國家希望吸引更多社會(huì)資金興辦教育的愿望極有可能落空；同時(shí)，由于缺乏產(chǎn)權(quán)激勵(lì)的政策環(huán)境，舉辦者改善辦學(xué)條件的動(dòng)力會(huì)下降，辦學(xué)自主權(quán)也難以充分發(fā)揮其積極作用，進(jìn)而影響到學(xué)校教育質(zhì)量的持續(xù)提升；最

16、后，極有可能出現(xiàn)“有市場活力的學(xué)校得不到政府扶持和獲得政府支持的學(xué)校缺乏市場活力”的尷尬局面，導(dǎo)致分類管理走向事與愿違的結(jié)局。為防止和控制上述不利結(jié)果的發(fā)生，建議進(jìn)行以下的政策調(diào)整：1.調(diào)整“國家方案”中關(guān)于非營利性民辦學(xué)校的界定標(biāo)準(zhǔn)，充分吸納“溫州試點(diǎn)”的實(shí)踐成果，為民辦學(xué)校出資人（舉辦者）選擇非營利性民辦學(xué)校提供合理與合適的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)，最低限度應(yīng)允許舉辦者在學(xué)校終止時(shí)擁有收回對(duì)民辦學(xué)校原始出資的權(quán)利（在學(xué)校清算后尚有結(jié)余資產(chǎn)的前提下）。2.如果決策機(jī)構(gòu)堅(jiān)持非營利組織界定的“國際慣例”，建議放寬對(duì)舉辦者轉(zhuǎn)讓學(xué)校辦學(xué)權(quán)時(shí)的對(duì)價(jià)限制，構(gòu)建使舉辦者經(jīng)濟(jì)利益與學(xué)校教育質(zhì)量和品牌影響力一榮俱榮（一損俱損

17、）的“激勵(lì)相容”機(jī)制。3.在浙江或其他合適區(qū)域開展以“國家方案”為基本政策框架的分類管理試點(diǎn)，至少在全國范圍內(nèi)對(duì)“國家方案”的合理性與可接受性開展廣泛的調(diào)研，避免發(fā)生重大決策失誤。4.抓緊制定營利性民辦學(xué)校的配套政策，特別是在教師與學(xué)生權(quán)利保障、資產(chǎn)清算與過戶、稅收優(yōu)惠等方面制定優(yōu)惠政策，增強(qiáng)分類管理政策在實(shí)施中的可行性。注釋：根據(jù)“30條”討論稿，國家對(duì)非營利性民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬提出了如下意見：非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不取得辦學(xué)收益，辦學(xué)結(jié)余繼續(xù)投入學(xué)校，形成的資產(chǎn)歸學(xué)校法人所有；其他非營利性民辦學(xué)校終止時(shí)，依照國家有關(guān)規(guī)定清償債務(wù)后有剩余資產(chǎn)的，綜合考慮原始出資和辦學(xué)效益等因素，給予出資者相應(yīng)的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)，其余資產(chǎn)繼續(xù)用于教育事業(yè)。根據(jù)溫州的試點(diǎn)方案（俗稱“1+14”），政府對(duì)非營利性民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬提出了如下意見：年獎(jiǎng)勵(lì)金額不超過出資人累積出資額為基數(shù)的銀行一年期貸款基準(zhǔn)利率兩倍的利息；民辦學(xué)校清算后的剩余資產(chǎn)，按下列順序處置：1.返還投資人在學(xué)校存續(xù)期間的投資財(cái)產(chǎn)；2.若有結(jié)余，經(jīng)同級(jí)政府批準(zhǔn)可給予一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)；3.其他剩余財(cái)產(chǎn)，全部歸民辦學(xué)校所有，由同級(jí)政府統(tǒng)籌安排用于教育事業(yè)發(fā)展。浙江省人民政府關(guān)于促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見第六條規(guī)定：明晰學(xué)校所有者權(quán)益。對(duì)非營利性學(xué)校，凡“捐資舉辦的學(xué)校”，所有凈資產(chǎn)歸社會(huì)所有