關(guān)于對(duì)我縣農(nóng)村宅基地規(guī)范地管理意見(jiàn)的報(bào)告 (3)

1、關(guān)于對(duì)我縣農(nóng)村宅基地規(guī)范地管理意見(jiàn)的報(bào)告 農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題始終關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的全局，中共三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體都始終高度重視解決“三農(nóng)”問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，中共召開(kāi)了多次中央全會(huì)專題研究農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作。今年是我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放30周年。撫今追昔，有許多寶貴經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)，有許多重大課題迫切需要破解，農(nóng)村改革發(fā)展亟待加快推進(jìn)。正是在這樣的背景下，10月12日中共十七 屆三中全會(huì)專題研究了新形勢(shì)下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展問(wèn)題。 這次會(huì)議客觀分析了我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和問(wèn)題，提出農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng)；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。會(huì)議全面部署了新形勢(shì)下推進(jìn)農(nóng)村改

2、革發(fā)展的主要任務(wù)。其中最重要的一項(xiàng)任務(wù)就是從農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)村土地管理制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、農(nóng)村金融、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化、農(nóng)村民主管理等方面著手，大力推進(jìn)改革創(chuàng)新和加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)。中央第一次把農(nóng)村土地管理制度納入了重要工作日程。 近30年來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)正經(jīng)歷著一個(gè)經(jīng)濟(jì)和人口高速增長(zhǎng)、城市化進(jìn)程加快、土地需求旺盛的時(shí)期。然而，一方面，由于政府對(duì)農(nóng)村建房普遍缺乏必要的監(jiān)督和指導(dǎo)，許多城市特別是在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村人均宅基地普遍存在利用粗放、嚴(yán)重超標(biāo)和過(guò)剩閑置等問(wèn)題。另一方面，由于利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)，出現(xiàn)了集體和農(nóng)民利用宅基地進(jìn)行“以地生財(cái)”的隱形交易，形成了地下宅基地市場(chǎng)。 新一輪

3、農(nóng)村土地改革的重大突破將集中在農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地領(lǐng)域。而宅基地作為非農(nóng)建設(shè)用地的重要組成部分，中共十七屆三中全會(huì)后有望獲得制度性突破。其中，通過(guò)規(guī)劃、引導(dǎo)農(nóng)民集中居住的宅基地“置換”將被認(rèn)可。宅基地置換，將分散居住的農(nóng)民集中起來(lái)，搬入新建多層或規(guī)劃合理的住宅中，“騰出來(lái)”的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地可以從事其他用途，包括復(fù)耕、工業(yè)用地。當(dāng)然，新建住宅用地仍在原來(lái)的宅基地上。此舉有利于節(jié)約集約利用土地資源，有利于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施集約配套，方便農(nóng)民生活。通過(guò)宅基地置換機(jī)制的建立，可以達(dá)到合理歸并自然村落、盤活市郊建設(shè)用地存量的目的，也確保了土地資源的可持續(xù)利用，即盤活更多農(nóng)村集體建設(shè)用地，包括改善宅基地

4、置換方式，并使得其有和城市土地同樣的權(quán)益。 一、當(dāng)前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)面臨的問(wèn)題 宅基地使用權(quán)是在保有集體土地所有制基礎(chǔ)之上，為農(nóng)民建造方便而創(chuàng)建的一種用益物權(quán)。自建國(guó)至今，對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)一直采取禁止性規(guī)定。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，現(xiàn)實(shí)中存在大量宅基地使用權(quán)的隱性流轉(zhuǎn)。迫切呼喚理論界及實(shí)務(wù)界能夠?qū)Υ俗鞒龊侠淼慕忉?，彌補(bǔ)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度方面的不足。 許多農(nóng)戶都嘆息道：農(nóng)村房屋，哪一塊磚、哪一塊瓦不是農(nóng)民用現(xiàn)金購(gòu)回的。造一幢新房，往往要讓全家十年或二十年的財(cái)產(chǎn)性收入“沉淀”下來(lái)，“活錢頓時(shí)變成了死資產(chǎn)”。甚至有農(nóng)民認(rèn)為，城鄉(xiāng)二元分割的體制對(duì)農(nóng)民最不公之處就體現(xiàn)在這里。這是農(nóng)村遭遇

5、的“融資難”，沒(méi)有農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)性，是農(nóng)民最大的“沉睡資產(chǎn)”。其原因在于： 1.農(nóng)村宅基地使用權(quán)私下流轉(zhuǎn)導(dǎo)致土地資源的嚴(yán)重失衡 對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)理論研究和法律規(guī)定的缺乏，并未影響現(xiàn)實(shí)生活中大量宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為的私下進(jìn)行；城鄉(xiāng)結(jié)合部或經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村表現(xiàn)的尤為強(qiáng)烈。究其原因，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的影響，部分農(nóng)民意識(shí)到房地產(chǎn)巨大的市場(chǎng)價(jià)值，開(kāi)始超出原來(lái)農(nóng)村的界線，進(jìn)行一些合法或不合法的處分。分析當(dāng)下流轉(zhuǎn)的不同方式，主要有不同主體之間的的流轉(zhuǎn)，包括出租、轉(zhuǎn)讓、抵押。這幾種流轉(zhuǎn)行為的受讓主體未有限制，可以是自然人、法人或其它經(jīng)濟(jì)組織，而且身份也突破了同一集體經(jīng)濟(jì)組織的限定。另外，上述幾種流轉(zhuǎn)方式完

6、全是民間的操作，未有政府行為的介入。土地作為重要的自然資源，不能完全等同于普通的私有財(cái)產(chǎn)，未有土地主管部門宏觀調(diào)控引導(dǎo)的民間行為，必然導(dǎo)致土地資源的嚴(yán)重失衡。其交易大多暗箱操作。由于大城市的對(duì)外經(jīng)濟(jì)輻射作用，帶來(lái)了很多外來(lái)人口進(jìn)入，城郊農(nóng)村宅基地及房屋出租買賣十分活躍。但是，土地管理法規(guī)定，宅基地是農(nóng)民的居住財(cái)產(chǎn)，無(wú)法入市，因此，宅基地租賃和買賣交易只能通過(guò)地下交易完成。 2.宅基地單獨(dú)買賣問(wèn)題 農(nóng)村宅基地的性質(zhì)屬于農(nóng)村集體所有，按我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)，農(nóng)民對(duì)自己依法獲得的宅基地只有使用權(quán)，沒(méi)有處置權(quán)，不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。但是，對(duì)農(nóng)村宅基地上已建成的住宅是否可以轉(zhuǎn)讓，國(guó)家現(xiàn)行法律、法規(guī)沒(méi)有明確的禁止性

7、規(guī)定，但也沒(méi)有明確允許轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。中華人民共和國(guó)土地管理法第六十二條也只是規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。從目前法律實(shí)踐來(lái)看，各地政府對(duì)農(nóng)民住宅的轉(zhuǎn)讓是允許的，只是需要控制在一定的范圍內(nèi)（受讓人必須是房屋所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的人）。隨著農(nóng)村房屋買賣的出現(xiàn)，宅基地轉(zhuǎn)讓不 可避免，但這些宅基地的轉(zhuǎn)讓行為并不受現(xiàn)行法律、法規(guī)的保護(hù)，屬于私下流轉(zhuǎn)。 3.法律滯后，無(wú)法可依 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)從流轉(zhuǎn)條件、范圍、方式、期限、收益分配及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等方面，均缺乏明確的法律法規(guī)及政策的規(guī)定和指導(dǎo)，這一方面增加了管理的難度，另一方面大量宅基地流轉(zhuǎn)私下進(jìn)行，擾亂了土地市場(chǎng)的正常秩序

8、。 而且自發(fā)流轉(zhuǎn)行為和結(jié)果不受法律保護(hù)，無(wú)法律的約束和保障，當(dāng)轉(zhuǎn)讓、出租行為發(fā)生后，雙方一旦發(fā)生矛盾和糾紛，各執(zhí)一詞，如果對(duì)簿公堂，法院只能依據(jù)大法的規(guī)定，判處此項(xiàng)交易不成立，從而不分誰(shuí)對(duì)誰(shuí)錯(cuò)，一味地維護(hù)本村居民（即宅基地使用者）的利益，這在一定程度上損害了承租人或者是買方的利益，助長(zhǎng)了村民在處理宅基地交易案件上的無(wú)理行為。 4.歧視性制度加劇了城鄉(xiāng)二元分割。在法律規(guī)定上，向來(lái)以傾向國(guó)有土地為主，嚴(yán)格限制農(nóng)村集體土地的使用和流轉(zhuǎn)，實(shí)質(zhì)上是對(duì)農(nóng)村集體土地的歧視待遇。城鎮(zhèn)居民對(duì)應(yīng)的是商品房，而農(nóng)民對(duì)應(yīng)的是宅基地和農(nóng)宅，商品房可以作為商品在市場(chǎng)上流通交易，而農(nóng)宅則無(wú)法作為資產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，明顯體現(xiàn)了

9、城鄉(xiāng)差距與分割。 二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是新時(shí)期新農(nóng)村建議的必然 按照目前頒布的物權(quán)法，農(nóng)村宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，尚不允許城市居民或村莊以外的其他居民購(gòu)買村莊的農(nóng)民住房，也就是說(shuō)，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)還不能轉(zhuǎn)讓給城市居民。但地方政府的一些做法正在突破政策限制。土地作為一種生產(chǎn)要素，只有自由交易才能得到合理配置。宅基地的交易也是同樣的道理。宅基地僅僅在村民之間交易，遠(yuǎn)談不上自由交易，自然也談不上資源合理配置。人類的創(chuàng)造性首推交易的發(fā)明。好的制度保護(hù)和創(chuàng)造財(cái)富；差的制度使財(cái)富遁于無(wú)形。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上說(shuō)，可以交易而沒(méi)有交易是一個(gè)浪費(fèi)；是潛在的交易各方利益的損失。因?yàn)榻灰撞槐毁x予合法性，使得交易成本大大增

10、加，交易的合理價(jià)格不能形成。政府對(duì)已經(jīng)發(fā)生的交易也難以監(jiān)管和控制。 事實(shí)上，城市居民購(gòu)買農(nóng)民住房在很多地方已經(jīng)是比較普遍的現(xiàn)象，也就是說(shuō)，現(xiàn)實(shí)生活已經(jīng)在突破既定秩序的限制。隱蔽的農(nóng)村住房市場(chǎng)是存在的。一方面有供應(yīng)，另一方面也有需求。按照現(xiàn)行法律，農(nóng)村住房的供應(yīng)還在不斷擴(kuò)張。只要有新的農(nóng)戶產(chǎn)生，該戶人家就有權(quán)得到一塊宅基地。農(nóng)村人口源源不斷地產(chǎn)生，結(jié)婚成家的農(nóng)戶年年增加，宅基地也年年增加。法律沒(méi)有要求子女能夠繼承父輩房產(chǎn)時(shí)不得另占有宅基地，于是，父輩的房產(chǎn)變成殘?jiān)j壁也得不到修繕，子女們一定要申請(qǐng)新的宅基地。這樣的制度不變化，農(nóng)村土地總歸有一天要被房屋全部占去。 1.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代物權(quán)發(fā)展

11、的必然體現(xiàn) 所有的法律規(guī)范、法律制度和法律活動(dòng)，歸根結(jié)底都是以有效地利用資源，最大限度地增加財(cái)富為目的，也就是通過(guò)法律手段促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。因此，現(xiàn)代物權(quán)法更強(qiáng)調(diào)對(duì)物的經(jīng)濟(jì)效益的價(jià)值追求，由過(guò)去單純的強(qiáng)調(diào)歸屬轉(zhuǎn)向?qū)脙r(jià)值的追求。宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，如果僅僅是確定其歸屬，則其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值未能充分發(fā)揮。只有允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，才能將資源流向有效的利用主體，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。因此，要實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地使用權(quán)的充分利用，除有明確的歸屬外，流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)價(jià)值的有效途徑。 2.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制變革的必然要求 自20世紀(jì)80年代，我國(guó)開(kāi)始了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變革。經(jīng)濟(jì)體制的變革要求由

12、市場(chǎng)配置資源，要求資源主體自主支配其財(cái)產(chǎn)，形成可流轉(zhuǎn)的物權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)體系。農(nóng)村村民的財(cái)產(chǎn)除承包地（農(nóng)地使用權(quán)）外，唯有對(duì)宅基地的使用權(quán)。財(cái)產(chǎn)的匱乏使農(nóng)民創(chuàng)造財(cái)富的機(jī)會(huì)減少，如果再對(duì)唯一的可資利用的財(cái)產(chǎn)作出禁止或限定，就使農(nóng)民喪失了融通資金的基本手段。國(guó)家對(duì)耕地由承包到戶到承包期限30年不變，再到現(xiàn)在物權(quán)化的趨勢(shì)，無(wú)不體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的尊重以及經(jīng)濟(jì)價(jià)值的體現(xiàn)。同樣，宅基地使用權(quán)也不例外?，F(xiàn)在農(nóng)民以“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)人”的理念對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行管理、使用，符合經(jīng)濟(jì)體制要求的資源利用形式。因此，過(guò)去宅基地使用權(quán)作為安身立命之須，而現(xiàn)在卻作為財(cái)產(chǎn)，在農(nóng)民手中充分實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值。 3.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是協(xié)調(diào)大量潛在宅

13、基地供需的要求 我國(guó)在1978年實(shí)行改革開(kāi)放后，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力紛紛由西部地區(qū)流向東部地區(qū)，由農(nóng)村流向城市，使流出地的宅基地長(zhǎng)期閑置，在這些地區(qū)大量出現(xiàn)“空心村”。另外，隨著我國(guó)城市化措施的出臺(tái)，尤其是城市戶籍制度的改革加快和增強(qiáng)，農(nóng)村空閑宅基地將變?yōu)闈撛诘氖袌?chǎng)供給。據(jù)我國(guó)城市化進(jìn)程的分析資料估計(jì)：今后20年全國(guó)每年有1200多萬(wàn)農(nóng)村人口要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)。農(nóng)村人口的流動(dòng)、城市化快速推進(jìn)形成的空閑宅基地，為宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成提供資源儲(chǔ)備。從某種意義上說(shuō)，流轉(zhuǎn)的標(biāo)的物已經(jīng)形成，只是市場(chǎng)尚未建立。 4.價(jià)格的低廉性促進(jìn)了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn) 宅基地使用權(quán)的原始取得（使用）均是

14、無(wú)償?shù)?，則其流轉(zhuǎn)的成本必然與昂貴的國(guó)有土地使用權(quán)形成巨大反差。城市土地市場(chǎng)經(jīng)過(guò)幾年的運(yùn)作與完善，已經(jīng)形成較為合理的配置，“留給投資者的利潤(rùn)空間已經(jīng)很小。況且，現(xiàn)在的城市土地市場(chǎng)已經(jīng)形成較為飽和的局面。因此，投資者正逐步由城市轉(zhuǎn)向城xx縣區(qū)，進(jìn)而是廣大的農(nóng)村低廉的土地。 三、農(nóng)民普遍最關(guān)心農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn) 其實(shí)農(nóng)民更熱衷于關(guān)注農(nóng)村村民宅基地的流轉(zhuǎn)，這是因?yàn)楸M管鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共實(shí)施和公益事業(yè)用地是為了廣大農(nóng)民群眾服務(wù)的，但它的用途和使用權(quán)一般來(lái)說(shuō)不會(huì)發(fā)生較大的變動(dòng)，農(nóng)民對(duì)此的關(guān)注并不是很密切；對(duì)于企業(yè)的用地，在改革初期一般是無(wú)償?shù)?，其后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所掌管的土地越來(lái)越少和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的日益民營(yíng)化改革，如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)企

15、業(yè)要獲得土地使用權(quán)必須是有償?shù)?。一般?lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所占的集體土地?cái)?shù)量是相當(dāng)大的，在管理上也不是很規(guī)范，其對(duì)農(nóng)民利益的影響應(yīng)該說(shuō)是比較大的，但由于企業(yè)用地與農(nóng)民沒(méi)有很直接的利益關(guān)系，因此，農(nóng)民對(duì)企業(yè)用地的關(guān)注強(qiáng)度至少低于他們對(duì)自己承包地的關(guān)注。農(nóng)民宅基地私有的觀念在農(nóng)村已根深蒂固，有的農(nóng)民甚至把自家的宅基地視為“祖?zhèn)骷覙I(yè)”、私有財(cái)產(chǎn)，尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部一帶，農(nóng)民房屋的出租占了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的很大比重；相比農(nóng)民的承包地和企事業(yè)用地，特別是從農(nóng)村自身利益的角度來(lái)看，農(nóng)民更關(guān)心的還是宅基地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題。 農(nóng)民的宅基地與農(nóng)業(yè)的承包地都是農(nóng)民非常關(guān)心的問(wèn)題，因?yàn)樗鼈冇泻芏嗟南嗤?。首先，它們都屬于集體土

16、地；其次，兩者的使用權(quán)獲取均是無(wú)償?shù)?，盡管農(nóng)民對(duì)自己的宅基地要繳納宅基地使用費(fèi)，但此費(fèi)用比起國(guó)有土地使用權(quán)的獲取代價(jià)要低得多，可以看成是無(wú)償獲??；第三，使用權(quán)的主體具有特定性，集體土地使用權(quán)的主體主要是農(nóng)村的集體組織和農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員，但如果是使用權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)就要另當(dāng)別論了；第四，宅基地或承包地使用權(quán)的行使均受到較多的限制，這也是我國(guó)保護(hù)土地資源所必需的。例如，我國(guó)的土地管理法規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。 但農(nóng)民宅基地與農(nóng)業(yè)的承包地在很多方面仍有不同。 1.土地使用權(quán)的獲得方式不同。農(nóng)業(yè)承包地一般是農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任之后

17、由農(nóng)業(yè)集體按一定方式分配而來(lái)的；而農(nóng)民宅基地的來(lái)源相對(duì)來(lái)說(shuō)就要復(fù)雜得多了，有法定批準(zhǔn)的，有通過(guò)置換得來(lái)的，有祖輩遺留下來(lái)的，等等。 2.對(duì)土地使用權(quán)的處置權(quán)限不同。我國(guó)的憲法和土地管理法都規(guī)定：“土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓”，但這實(shí)際上主要是針對(duì)國(guó)有土地而言的，因?yàn)橥恋毓芾矸ㄍ瑫r(shí)還規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。然而，在實(shí)踐中，由于農(nóng)村內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)非常普遍，且我國(guó)土地承包法的頒布也給予了土地流轉(zhuǎn)一定的法律保障；而宅基地使用權(quán)按法律的規(guī)定是不能流轉(zhuǎn)的。土地管理法規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，并且“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)

18、宅基地的，不予批準(zhǔn)”，可見(jiàn)宅基地的流轉(zhuǎn)是不合法的；但從現(xiàn)實(shí)中看，農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)的情況已是司空見(jiàn)慣的事情。 四、加強(qiáng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理的思考 就目前不規(guī)范的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀來(lái)看，為了保障我國(guó)土地資源的可持續(xù)發(fā)展，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，提高宅基地的配置效率和集約利用程度，就必須探索與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村宅基地管理和有償流轉(zhuǎn)的相關(guān)對(duì)策。 1.提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的思想認(rèn)識(shí) 從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求和發(fā)展的必然趨勢(shì)看，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是整個(gè)建設(shè)用地市場(chǎng)的有機(jī)組成部分，而宅基地的流轉(zhuǎn)是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的重中之重，一定要將其融入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中。同時(shí)，在不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下

19、也應(yīng)該允許出租、轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或非農(nóng)建設(shè)。只有允許集體土地流轉(zhuǎn)，賦予其資產(chǎn)內(nèi)涵，農(nóng)民才會(huì)認(rèn)識(shí)到土地價(jià)值，才會(huì)更加珍惜手中的土地；此外，只有允許集體土地流轉(zhuǎn)，也才能使其具備有利盤活、高效使用的前提條件，發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)效益。因此，要加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)，加大宣傳力度，讓農(nóng)民深刻認(rèn)識(shí)到“房地一體主義”這一基本原則以及其他土地（流轉(zhuǎn)）常識(shí)。如今城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民在進(jìn)行其房產(chǎn)交易的同時(shí)，他們并不知道自己的宅基地也隨著在交易，只認(rèn)為這樣可以增加自己的收入。這是因?yàn)檗r(nóng)民是典型的“經(jīng)濟(jì)人”，追求的是經(jīng)濟(jì)利益最大化，所以其行為方式往往受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，這也是城鄉(xiāng)結(jié)合部土地市場(chǎng)如此混亂的重

20、要原因之一。 2.盡快著手和加強(qiáng)宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作，明晰宅基地產(chǎn)權(quán) 產(chǎn)權(quán)明晰是流轉(zhuǎn)的前提。應(yīng)加強(qiáng)宅基地的登記工作，依法確定宅基地的權(quán)屬范圍，明晰宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體，保障交易的安全性，做好流轉(zhuǎn)的管理。在具體的登記過(guò)程中，要加強(qiáng)登記的規(guī)范化建設(shè)，特別是在“一戶多宅”和超標(biāo)準(zhǔn)面積的處理上，要依法進(jìn)行，堅(jiān)持“一戶一宅，面積法定”的原則，針對(duì)不同的情況采取不同的措施。 3.建立和完善農(nóng)村特別是城郊集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī) 我國(guó)現(xiàn)行土地管理法中只是簡(jiǎn)單規(guī)定“農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”。這一規(guī)定隨著時(shí)代的進(jìn)步，其操作性已逐漸變?nèi)酰液茈y適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是適應(yīng)

21、即將實(shí)施農(nóng)村城市化的地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。在一些發(fā)達(dá)地區(qū)的城xx縣區(qū)，如xx省近郊的一些農(nóng)民已經(jīng)把原來(lái)自己經(jīng)營(yíng)的土地租給外來(lái)的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者耕種，至于收成如何他們并不在意，因?yàn)槠渲饕纳踔寥康氖杖刖鶃?lái)自第一產(chǎn)業(yè)以外的其他產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)倒成了他們的“副業(yè)”，或者是賠本的買賣，只是國(guó)家分配的任務(wù)不得不完成而已。因此，針對(duì)目前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)日益增多的現(xiàn)狀，各地有關(guān)部門應(yīng)該盡快出臺(tái)配套的政策性文件、法規(guī)，引導(dǎo)和規(guī)范城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)行為，不能只是一味查堵，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，采取有效措施在流轉(zhuǎn)活躍的地區(qū)先行試點(diǎn)，待取得成功后，逐步推廣。 4.促進(jìn)農(nóng)民宅基地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，確保流轉(zhuǎn)收益

22、分配的公平和公正 在上述條件基本成熟后，允許將宅基地連同地上建筑物優(yōu)先轉(zhuǎn)讓給符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶，也可以轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)民，而流轉(zhuǎn)收益則主要?dú)w原使用者所有。農(nóng)民宅基地實(shí)際占用面積超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的部分，在土地流轉(zhuǎn)后應(yīng)將超占部分按規(guī)定全部上交，以切實(shí)保護(hù)土地所有者和使用者的土地收益。宅基地流轉(zhuǎn)不改變用途的，地方政府不應(yīng)收取土地收益；改變用途增值的，建議地方政府收取的土地收益最高不要超過(guò)土地收益的10%，當(dāng)然，最好免收土地收益，以支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。 五、對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的建議與對(duì)策 既要盤活農(nóng)村的房產(chǎn)，又要防止出現(xiàn)私人大莊園。在一定時(shí)期里，法律應(yīng)規(guī)定每戶城市居民只能購(gòu)買一所農(nóng)舍。法律還應(yīng)根據(jù)農(nóng)舍周邊環(huán)

23、境規(guī)定農(nóng)舍實(shí)際院落的大小；山區(qū)的院落與平原上的院落應(yīng)該有所不同。法律還應(yīng)該規(guī)定，山區(qū)私人院落的林地應(yīng)允許游人進(jìn)入，但不允許打獵。有關(guān)這方面的法律應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷修改。 農(nóng)村宅基地的交易還應(yīng)符合政府的土地利用規(guī)劃。土地利用規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)節(jié)約土地資源和保護(hù)耕地的原則。現(xiàn)在我國(guó)農(nóng)村的建設(shè)用地總規(guī)模已經(jīng)超過(guò)了城市建成區(qū)的面積，其中主要是農(nóng)民住房占地和村莊內(nèi)的空閑地。要通過(guò)村莊整治、合并和搬遷，使農(nóng)村建設(shè)用地總規(guī)模得以減少。宅基地的交易必須服從這一節(jié)約土地資源的要求。政府對(duì)農(nóng)村宅基地的使用要作出規(guī)劃，只有符合規(guī)劃的宅基地才可以交易。要解決杜絕把耕地轉(zhuǎn)為宅基地再行出售的做法?？梢哉魇照亓鬓D(zhuǎn)稅，用稅收

24、收入建立村莊整治基金，為農(nóng)村建設(shè)開(kāi)辟新的資金來(lái)源。 在經(jīng)濟(jì)利益、城鄉(xiāng)居民利益互補(bǔ)以及景觀優(yōu)勢(shì)等因素的共同驅(qū)動(dòng)下，宅基地管理措施應(yīng)當(dāng)采取疏導(dǎo)方式而非強(qiáng)堵手段，通過(guò)土地管理制度改革，依法準(zhǔn)許宅基地入市，制定宅基地流轉(zhuǎn)制度，建立合理健康的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，徹底打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民利益。因此，建議： 1.設(shè)計(jì)符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)農(nóng)村國(guó)情的宅基地流轉(zhuǎn)的法律制度 農(nóng)村宅基地是我國(guó)八億農(nóng)民安身立命之基礎(chǔ)，事關(guān)農(nóng)民的切身利益、農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定以及農(nóng)業(yè)的發(fā)展，設(shè)計(jì)一個(gè)既符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)農(nóng)村國(guó)情、又具有前瞻性的宅基地法律制度十分重要。農(nóng)村宅基地上的房屋所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，意味著宅基地使用權(quán)也

25、可以轉(zhuǎn)讓。因?yàn)椤暗仉S房走”是我國(guó)現(xiàn)行法的一項(xiàng)基本原則。年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請(qǐng)示的通知，為逐步推進(jìn)農(nóng)村住宅商品化，鼓勵(lì)農(nóng)民原地或異地購(gòu)買商品房，以及對(duì)村鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設(shè)奠定了良好理論基礎(chǔ)。建立宅基地流轉(zhuǎn)法律制度，其核心內(nèi)容是，在保持農(nóng)村宅基地集體所有的基礎(chǔ)上，政府取消原有的限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，對(duì)手續(xù)齊備、建造合法的農(nóng)村宅基地及其地上房屋，頒發(fā)集體土地使用證、房屋產(chǎn)權(quán)證等證書，允許農(nóng)村宅基地進(jìn)入土地交易市場(chǎng)，和城市商品房、房改房一樣，合法上市轉(zhuǎn)讓。 2.做好農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性工作。當(dāng)前，要加強(qiáng)有關(guān)農(nóng)村土地、住宅建設(shè)的法律法規(guī)宣傳，公開(kāi)審批登記手續(xù)，公開(kāi)收費(fèi)

26、標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)符合政策規(guī)定的農(nóng)民現(xiàn)有宅基地和房屋發(fā)放土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證，明確農(nóng)民資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和住宅個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民知道房屋財(cái)產(chǎn)有法可依，有章可循。 3.制定宅基地流轉(zhuǎn)的“放開(kāi)”政策。在相關(guān)法律正式出臺(tái)之前，地方農(nóng)村宅基地上市流轉(zhuǎn)可先實(shí)行“放開(kāi)”政策。允許農(nóng)村宅基地向本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部或者本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的符合申請(qǐng)宅基地條件的人員，或者外地來(lái)此長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的準(zhǔn)備在此定居住的人員出租或出賣。其租賃或購(gòu)買農(nóng)村宅基地價(jià)格由雙方協(xié)商確定，由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)，與現(xiàn)有的國(guó)有土地交易市場(chǎng)逐步接軌，以真正體現(xiàn)農(nóng)村土地的市場(chǎng)價(jià)值。 4.積極穩(wěn)妥地開(kāi)展宅基地上房屋的他項(xiàng)權(quán)利登記。一般農(nóng)民最大一筆財(cái)產(chǎn)，即是宅基地上的房屋。如何把其潛在價(jià)值變成擴(kuò)大生產(chǎn)的貨幣價(jià)值，解決農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)資金不足的問(wèn)題，重要途徑就是將其宅基地上的房屋抵押貸款。這與擔(dān)保法中“為促進(jìn)資金融通和商品流通，保障債權(quán)的實(shí)現(xiàn)，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的立法精神是一致的，應(yīng)當(dāng)予以支持。為此，要做好房屋權(quán)屬登記工作；房屋他項(xiàng)權(quán)利登記應(yīng)采用登記要件主義，要增加必要的登記收件，如要求土地所有者提供同意抵押的證明等。這樣可以最大限度地保證抵押安全，防止出現(xiàn)糾紛。此外，