民國時期現(xiàn)代大學(xué)治理模式的移植與本土化-基于《國立大學(xué)校條例》的法律表達(dá)

1、    民國時期現(xiàn)代大學(xué)治理模式的移植與本土化基于國立大學(xué)校條例的法律表達(dá)    摘要：北洋政府時期，中國大學(xué)教育改革者效仿美國大學(xué)治理模式，在國立大學(xué)校條例中擬定了中國現(xiàn)代大學(xué)治理模式。國立大學(xué)校條例確立了由校長、教授、社會人士等利益相關(guān)主體共同參與的“多元共治”治理體制，這是移植美國大學(xué)治理體制的結(jié)果。國立大學(xué)校條例形成了由董事會、評議會、教務(wù)會和教授會組成的“四會共治”治理結(jié)構(gòu)，這是中國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)本土化的展現(xiàn)。關(guān)鍵詞：治理模式，多元共治，國立大學(xué)校條例中國大學(xué)治理現(xiàn)代化是我國高等教育研究的重要議題之一。在中國現(xiàn)代大學(xué)百年發(fā)展史中，美國大學(xué)模式曾對

2、中國大學(xué)的發(fā)展產(chǎn)生重要影響，集中體現(xiàn)于國立大學(xué)校條例之中（以下簡稱條例）。“任何社會的法律都是為了維護(hù)并鞏固其社會制度和社會秩序而制定的”1，條例亦是如此。立法者在擬定條例時，借鑒美國大學(xué)治理模式，孕育出中國現(xiàn)代大學(xué)治理模式，并通過立法的形式予以確定，這對當(dāng)時及后來的大學(xué)治理實(shí)踐都產(chǎn)生了深刻的影響。然而，受本土因素的影響，條例并沒有完全照搬美國大學(xué)治理模式，而是對其進(jìn)行了本土化改造，從而形成具有本土特色的中國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。本文基于條例文本，通過探討美國大學(xué)治理模式在我國大學(xué)發(fā)展過程中的移植與型變，來梳理我國現(xiàn)代大學(xué)治理模式的發(fā)展理路，為我國大學(xué)治理模式的完善提供借鑒。一、國立大學(xué)校條例制定的歷

3、史背景北洋政府時期，中國正處于現(xiàn)代社會的奠基和轉(zhuǎn)型時期，政治經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境跌宕起伏，這為中國現(xiàn)代大學(xué)教育的發(fā)展制造了一個極為復(fù)雜的歷史環(huán)境。政治上，雖然北洋政府當(dāng)政者都較為重視大學(xué)教育，但是政權(quán)的頻繁更替和政局的復(fù)雜混亂，使得政府在處理大學(xué)教育的發(fā)展上顯得力不從心，從而形成了相對寬松和自由的政治環(huán)境。經(jīng)濟(jì)上，西方列強(qiáng)因第一次世界大戰(zhàn)，無暇顧及東方國家，中國迎來工業(yè)化發(fā)展的黃金時代，民族資產(chǎn)主義經(jīng)濟(jì)得到一定程度的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為大學(xué)教育奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，也激勵大學(xué)教育改革，以培養(yǎng)符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的各類人才。文化上，隨著新文化運(yùn)動發(fā)展，民主科學(xué)思潮大盛，各種教育思潮或教育觀點(diǎn)得到廣泛傳播和討論，

4、教育界逐漸形成了學(xué)習(xí)美國大學(xué)模式推進(jìn)中國大學(xué)教育改革的主導(dǎo)思想。1915年4月召開的全國教育聯(lián)合會指出了“壬子癸丑學(xué)制”的弊害，提出改革學(xué)校系統(tǒng)的草案。1921年10月仿效美國教育系統(tǒng)，制定新學(xué)制系統(tǒng)草案。1922年正式頒布新學(xué)制，即“壬戌學(xué)制”，這標(biāo)志著新時期中國教育改革運(yùn)動全面開始。在大學(xué)教育方面，主要借鑒美國大學(xué)的理念與制度，1924年頒布的條例標(biāo)志著美國大學(xué)模式被正式引入中國大學(xué)法律制度之中。二、國立大學(xué)校條例的主要內(nèi)容及其核心成果1924年2月23日，北洋政府教育部令第二十三號頒布了條例，其有正文20條，附則3條，在附則第三條中明確規(guī)定：“大學(xué)令、大學(xué)規(guī)程自本條例施行日起廢止?！庇纱?/p>

5、可見，條例替代了民國初期的大學(xué)令，成為調(diào)整大學(xué)教育的主要法律，開啟了“壬戌學(xué)制”時期大學(xué)教育改革的新篇章。條例的主要內(nèi)容包括教育宗旨、科目設(shè)置、基層組織、入學(xué)結(jié)業(yè)、教學(xué)管理、學(xué)位制度和治理模式等多個方面。其一，在教育宗旨方面，條例第一條保留了大學(xué)令所確定的“教授學(xué)術(shù)”和“人才培養(yǎng)”教育宗旨，而且在第十條中規(guī)定“大學(xué)得設(shè)推廣部”，以此增加了“服務(wù)社會”的教育宗旨。其二，在科目設(shè)置方面，條例第二條依然保留了文、理、法、醫(yī)、農(nóng)、工、商七科設(shè)置，并在第三條中規(guī)定允許設(shè)立單科大學(xué)。其三，在基層組織上，條例刪除了大學(xué)令中的講座制，在第四條中將“學(xué)門”修改為“學(xué)系”，成為大學(xué)的最基層組織。其四，在入學(xué)結(jié)業(yè)方

6、面，條例在第五、第八條分別規(guī)定本科和大學(xué)院的入學(xué)資格和畢業(yè)條件，與大學(xué)令基本保持一致。其五，在教學(xué)管理方面，條例在第六條中改大學(xué)令的“年級制”為“選課制”。其六，在學(xué)位制度方面，條例在第七條中進(jìn)一步明確了“學(xué)士”學(xué)位，并規(guī)定得設(shè)“學(xué)位規(guī)程”。除此之外，條例在第九至十八條都是關(guān)于大學(xué)治理模式的規(guī)定，而且相比于大學(xué)令，條例在治理模式方面發(fā)生了重大變革，治理模式成為條例革新的核心成果。民國初期，大學(xué)令確立了“三體兩會一座”的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，“三體”為校長、學(xué)長、教授；“兩會”為評議會和教授會；“一座”指代講座制，其核心是以評議會和教授會為中心的“教授治?！敝卫眢w制，評議會是大學(xué)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和最高決策

7、機(jī)構(gòu)，教授會是大學(xué)教授主導(dǎo)學(xué)術(shù)事務(wù)的重要載體。條例在大學(xué)令的基礎(chǔ)之上，仿效美國大學(xué)治理模式，確立了董事會、評議會、教務(wù)會和教授會四會共治的治理結(jié)構(gòu)，其中董事會為政府和社會人士參與大學(xué)治理提供了條件，校長在大學(xué)治理過程中居于主導(dǎo)地位，評議會和教授會是教授參與大學(xué)治理的主要路徑，從而形成由校長、教授、社會人士和政府共同參與的“多元共治”治理模式，這是我國現(xiàn)代大學(xué)“多元共治”治理模式的最早嘗試，也是條例移植美國大學(xué)模式所取得的核心成果。三、美國大學(xué)治理模式的典型特征美國大學(xué)“共同治理”模式是由校長、教授、學(xué)生和社會人士共同參與的“多元共治”治理體制，其主要有以下三點(diǎn)典型特征：其一，以學(xué)術(shù)自由為基點(diǎn)。

8、1915年1月，以杜威為代表的美國部分大學(xué)的教授在紐約聯(lián)合成立了“美國大學(xué)教授協(xié)會（aaup）”，公布有關(guān)學(xué)術(shù)自由的聲明，提出學(xué)術(shù)自由在大學(xué)中的基石地位，并在制度上確立學(xué)術(shù)自由理念。學(xué)術(shù)自由是現(xiàn)代大學(xué)的精神內(nèi)核，也是大學(xué)內(nèi)部治理的邏輯基點(diǎn)，摒棄了學(xué)術(shù)自由思想，大學(xué)治理也就不能實(shí)現(xiàn)其功能。美國大學(xué)秉持學(xué)術(shù)自由思想，把學(xué)術(shù)自由理念作為大學(xué)治理的基點(diǎn)，將學(xué)術(shù)自由作為一種精神貫穿于大學(xué)治理的整個過程，并通過制度加以維護(hù)，以保障大學(xué)治理朝著實(shí)現(xiàn)大學(xué)功能的方向發(fā)展。其二，以民主化管理為原則。民主化管理是美國大學(xué)治理的傳統(tǒng)思想，也是美國大學(xué)治理的基本原則。根據(jù)實(shí)用主義教育思想的觀點(diǎn)，民主社會的存續(xù)需要教育的

9、支持，而民主社會所蘊(yùn)含的“民主秩序”又是民主教育存在的前提。為了實(shí)現(xiàn)大學(xué)教育之目標(biāo)，首先應(yīng)在大學(xué)營造一個良好的“民主秩序”，而“民主秩序”的營造要求大學(xué)教育趨向民主化方向發(fā)展，實(shí)行民主化管理，美國大學(xué)設(shè)置以校長、教授、學(xué)生和社會人士共同參與的治理模式正是這種民主化管理理念的具體呈現(xiàn)。其三，以社會參與下的多元共治為路徑?！吧鐣⑴c”是美國大學(xué)治理模式的典型特征之一，其實(shí)現(xiàn)路徑是董事會統(tǒng)攝下的“四會共治”治理結(jié)構(gòu)。美國大學(xué)董事會制度的發(fā)展較為完善，無論公立或者私立大學(xué)，董事會都是美國大學(xué)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和最高決策機(jī)構(gòu)。董事會的成員由工商企業(yè)界人士、慈善家、卸任官員、杰出校友等社會人員組成，其職責(zé)主要

10、是處理任命校長、管理經(jīng)費(fèi)等重大事務(wù)，這就為社會力量參與大學(xué)治理提供了實(shí)施路徑。四、國立大學(xué)校條例對美國大學(xué)治理體制的移植條例在移植美國大學(xué)過程中取得的核心成果是“多元共治”治理體制。效仿美國大學(xué)“多元共治”治理體制，條例確立了由校長、教授、社會人士和政府等多元主體共同參與的大學(xué)治理體制，這是我國大學(xué)“多元共治”治理體制的最早實(shí)踐，對之后我國大學(xué)治理體制的演變和治理理論的發(fā)展都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。（一）設(shè)立社會人士參與治理的董事會制度效仿美國大學(xué)董事會制度，條例增設(shè)了大學(xué)董事會。條例第十三條第一款規(guī)定：“國立大學(xué)校得設(shè)董事會，審議學(xué)校進(jìn)行計劃及預(yù)算、決算暨其他重要事項(xiàng)”。并規(guī)定了董事會的組成人員：

11、“（甲）例任董事，即校長；（乙）部派董事，由教育總長就部員中指派者；（丙）聘任董事，由董事會推選呈請教育總長聘任者，第一屆董事由教育總長直接聘任”。條例第十三條第二款規(guī)定：“國立大學(xué)校董事會議決事項(xiàng)，應(yīng)由校長呈請教育總長核準(zhǔn)施行”。在中國大學(xué)教育發(fā)展史中，董事會制度較早存在于中國獨(dú)立創(chuàng)辦的私立大學(xué)教育實(shí)踐之中。清末時期，中國獨(dú)立創(chuàng)辦的私立大學(xué)就開始嘗試設(shè)立董事會制度，如1874年徐壽在其擬定的格致學(xué)院章程中提到“經(jīng)理書院各務(wù)，公舉董事八人”2；1905年馬相如等創(chuàng)辦復(fù)旦公學(xué)（復(fù)旦大學(xué)前身）時，為籌得辦學(xué)經(jīng)費(fèi)奔走努力，雖無董事之名，卻行董事之事，被認(rèn)為是中國校董事會制度的萌芽。民國以來，國家處于

12、持久動亂之中，教育經(jīng)費(fèi)難以保障，籌措和管理經(jīng)費(fèi)成為創(chuàng)辦大學(xué)的首要大事。為了籌集經(jīng)費(fèi)，私立大學(xué)在創(chuàng)辦之初一般會成立董事會，專責(zé)籌措和管理經(jīng)費(fèi)的事宜。1913年1月16日，北洋政府教育部制定了私立大學(xué)規(guī)程，其中專門規(guī)定了“私立學(xué)校的代表是校董事會”。私立大學(xué)規(guī)程關(guān)于設(shè)立董事會的規(guī)定，促進(jìn)了董事會制度在中國私立大學(xué)中的推廣，如1913年1月24日的民立報關(guān)于復(fù)旦公學(xué)召開第二次董事會議的報道。3中國公立大學(xué)設(shè)立董事會制度始于新文化運(yùn)動以來的北洋政府時期，影響其形成的因素有內(nèi)外兩個方面。外部因素主要有兩點(diǎn)：其一，美國大學(xué)董事會理念和制度的移植；其二，中國傳統(tǒng)校董事會實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的影響。內(nèi)部因素主要也有兩點(diǎn)：

13、其一，教育經(jīng)費(fèi)問題。北洋政府時期，無論公私大學(xué)都面臨著教育財政危機(jī)的問題，引入董事會制度成為公立大學(xué)解決教育財政問題的客觀需求。如1917年清華大學(xué)創(chuàng)建時設(shè)立董事會主要負(fù)責(zé)對庚子賠款等教育經(jīng)費(fèi)的管理工作；1921年東南大學(xué)創(chuàng)辦時設(shè)立董事會除增強(qiáng)社會影響力之外，主要還是為了解決經(jīng)費(fèi)不足的問題；1924年北京師范大學(xué)創(chuàng)辦時設(shè)立董事的直接動因便是籌措經(jīng)費(fèi)。設(shè)置董事會制度為政府解決教育財政危機(jī)提供了契機(jī)，使得政府也支持公立大學(xué)設(shè)立董事會，甚至通過立法形式在全國推廣，這就直接促成董事會制度在條例中的確立。其二，大學(xué)自治問題。民國時期，大學(xué)教育改革先驅(qū)極力倡導(dǎo)大學(xué)自治，試圖在大學(xué)中引入董事制度，保障辦學(xué)自主權(quán)，使大學(xué)獨(dú)立于政治之外，如蔡元培致北京國立各校教職員聯(lián)合會議函中提到：“北京政府破產(chǎn)之勢已成，而政客官僚摧殘教育之計劃方興未艾鄙意似宜及此時機(jī)，由八校教授會公推全國最有信用之人物，組織一北京國立八校董事會，負(fù)經(jīng)營八校之全責(zé)?！?由此可見，大學(xué)中設(shè)立董事會也是部分教育界人士追求大學(xué)自治的美好期望。基于條例第十三條之規(guī)定，我們可以得出以下兩個觀點(diǎn)：第一，董事會在大學(xué)治理過程中居于統(tǒng)攝地位。條例規(guī)定董事會處理學(xué)校計劃、經(jīng)費(fèi)籌支等與學(xué)校干系