淺談我國農(nóng)村社會保障法律制度存在問題及對策分析

1、  淺談我國農(nóng)村社會保障法律制度存在問題及對策分析   論文 關(guān)鍵詞： 農(nóng)村 社會保障 法律 制度對策論文摘要：有無完備的法律規(guī)范是一個(gè)國家社會保障制度是否成熟的基本標(biāo)志，只有社會保障法規(guī)健全，才能保證社會保障事業(yè)的順利 發(fā)展 。而作為社會保障法律制度重要組成部分的農(nóng)村社會保障法律制度尚不健全，給農(nóng)村的社會保障帶來一系列的問題，成為推動我國 現(xiàn)代 化建設(shè)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的瓶頸性障礙。因此，健全我國農(nóng)村社會保障法律制度具有重大的意義。目前不管是專門針對農(nóng)村社會保障的立法，還是相關(guān)的法學(xué)研究，都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)社會保障。因此，全面、系統(tǒng)、深入地研究 中國

2、 農(nóng)村社會保障的法律問題是十分緊迫的。一、我國現(xiàn)行農(nóng)村社會保障法律制度存在的問題長期以來，國家的立法理念和立法實(shí)踐從來都以是城市人還是農(nóng)村人而有所區(qū)別，在社會保障立法方面尤其表現(xiàn)出“城鄉(xiāng)二元制”的特征，從而導(dǎo)致農(nóng)村社會保障缺乏法律的規(guī)定性。存在的突出問題主要有：(一)立法滯后法律體系不健全立法滯后，制約了社會保障制度的建立和運(yùn)行。從總體來講，立法還缺乏合理的理念，社會保障立法的機(jī)制和程序也有問題。如法律法規(guī)的起草由不同的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，社會保險(xiǎn)的立法由勞動保障部承擔(dān)，社會救助的由民政部門負(fù)責(zé)，這不僅使法律法規(guī)增加了很多部門色彩，有時(shí)甚至法律本身服務(wù)于部門利益。從另一個(gè)角度看，也是對制度非常不自信的表

3、現(xiàn)，很容易造成各地各自為政、層次低、制度統(tǒng)一難等問題。盡管憲法對社會保障作了明文規(guī)定，但迄今為止，關(guān)于農(nóng)村社會保障的立法在許多方面仍屬空白。目前還沒有農(nóng)村社會保障法，僅有一部農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例對五保對象作了較為明確規(guī)定，其他方面均缺乏法律的規(guī)定性。法律制度的欠缺給農(nóng)村社會保障帶來一系列問題，如保障對象不明確、保障資金來源不穩(wěn)定、保障標(biāo)準(zhǔn)不一致、保障管理方面的隨意性和盲目性等，又如對權(quán)利的規(guī)定過于籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。法條用語多屬于原則性的宣示，缺乏程序性保障等等，使農(nóng)村社會保障工作無法可依，元章可循。(二)立法層次低法律規(guī)范強(qiáng)制力差現(xiàn)有的社會保障法律法規(guī)立法層次低，缺乏較高的法律效力和必要的法

4、律責(zé)任制度。社會保障法是我國法律體系中一個(gè)獨(dú)立的法律部門，應(yīng)該由全國人民代表大會及常務(wù)委員會制定社會保障的基本法律，其效力應(yīng)該僅低于憲法。由全國人民代表大會制定的社會保障法仍處于起草階段。國務(wù)院及相關(guān)部委頒布的行政法規(guī)和部門規(guī)章大多以“規(guī)定”、“決定”、“意見”、“通知”的形式出現(xiàn)，農(nóng)村社會保障的相關(guān)內(nèi)容，主要散見于政策文件、部門規(guī)章、相關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)布的通知、命令等等。如民政部出臺的縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)方案、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案、關(guān)于進(jìn)一步做好社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的意見；勞動與社會保障部辦公廳頒發(fā)的(2002年農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作安排等。各地分散的地方立法使社會保障制度難以統(tǒng)一，它帶來的結(jié)果將是社會保

5、障立法嚴(yán)重缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性。關(guān)于農(nóng)村社會保障的立法在許多方面仍屬空白。同時(shí)，在我國已經(jīng)制定出來的社會保障法規(guī)中，比較普遍地存在著缺乏法律責(zé)任的現(xiàn)象，無法確保社會保障措施的有效實(shí)施。(三)現(xiàn)行社會保障法規(guī)適用范圍窄從各種有關(guān)社會保障行政法規(guī)、規(guī)章的適用范圍來看，其適用對象主要為城鎮(zhèn)的各種 企業(yè) 。如1999年1月國務(wù)院頒布的社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例中規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的征繳范圍是國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工?；踞t(yī)療保險(xiǎn)征繳范圍是國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，國家機(jī)

6、關(guān)及其工作人員，事業(yè)單位及其職工，民辦非企業(yè)單位及其職工，社會團(tuán)體及其專職人員。失業(yè)保險(xiǎn)的征繳范圍是國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，事業(yè)單位及其職工。廣大農(nóng)村未被納入社會保障的范圍。如勞動法中關(guān)于社會保險(xiǎn)的規(guī)定簡單、籠統(tǒng)，缺乏具體操作性，覆蓋面僅限于城市的一部分人，農(nóng)村勞動者等未被納入保障范疇。正在起草的社會保障法等有關(guān)法律，也把廣大的農(nóng)民排斥在外，這種享受社會保障對象的有限性客觀上剝奪了農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的憲法賦予的社會保障權(quán)。(四)管理制度欠缺監(jiān)督機(jī)制薄弱管理機(jī)制欠缺，監(jiān)督機(jī)制薄弱。合法的籌資機(jī)制、穩(wěn)定的保障機(jī)制、嚴(yán)格的管理機(jī)制、有效的運(yùn)行機(jī)制，有力的監(jiān)

7、督機(jī)制都不夠健全。當(dāng)前，由于缺少農(nóng)村社會保障的管理和監(jiān)督體制，農(nóng)村社會保障基金管理不規(guī)范，混亂無序，缺乏約束，影響了農(nóng)村社會保障基金在運(yùn)行過程中的保值增值和安全可靠。一些地方政府利用掌管的社會保障基金的便利條件而擠占、挪用和揮霍的情況時(shí)有發(fā)生，有的將社會保障基金借給企業(yè)周轉(zhuǎn)使用，有的用來搞投資、炒股票，更有甚者利用職權(quán)貪污、揮霍，致使農(nóng)民的“保命錢”大量流失，嚴(yán)重影響了基金正常運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)前農(nóng)村社會保障工作缺乏法律依據(jù)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟僮鞴芾沓绦?，無法可依，無章可循，監(jiān)督機(jī)制極為薄弱，隨意性大，給社會帶來不應(yīng)有的消極影響。社會保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有與管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格劃分開來，缺乏對欠繳社會保險(xiǎn)費(fèi)的行為和拖欠離退休人

8、員、失業(yè)人員保險(xiǎn)金行為的法律制裁措施；對非法挪用、擠占保險(xiǎn)金的違法甚至犯罪行為得不到及時(shí)懲處，保險(xiǎn)基金的運(yùn)營處于不安全狀態(tài)。二、完善我國 農(nóng)村 社會保障 法律 制度的對策在我國，要建立起適應(yīng)農(nóng)村 經(jīng)濟(jì) 和社會 發(fā)展 的具有 現(xiàn)代 意義的農(nóng)村社會保障體系，就必須立足現(xiàn)實(shí)，放眼未來，借鑒當(dāng)今世界各國在農(nóng)村社會保障立法方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，制定出一整套集 科學(xué) 性、前瞻性、可行性、操作性為一體的具有 中國 特色的社會保障法律體系。應(yīng)當(dāng)把社會保障立法作為建立我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律制度的重要組成部分，放在突出的位置上，加快完善我國農(nóng)村社會保障法律制度。(一)我國農(nóng)村社會保障立法應(yīng)遵循的原則農(nóng)村社會保障立法

9、必須立足農(nóng)村實(shí)際，建立起符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的農(nóng)村社會保障制度，因此，應(yīng)該堅(jiān)持的基本原則應(yīng)該是立足農(nóng)村實(shí)際、實(shí)事求是原則。具體而言，應(yīng)當(dāng)從當(dāng)前我國農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)，在進(jìn)行農(nóng)村社會保障的立法時(shí)應(yīng)堅(jiān)持“全覆蓋”、“低水平”、“與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)”和“社會保障一體化”等具體原則。“全覆蓋”要求社會保障立法必須考慮全體公民的平等性，不得把廣大農(nóng)民排斥在外，以便讓所有中國公民都充分享受憲法賦予的社會保障權(quán)?！暗退健币笤谵r(nóng)村社會保障法規(guī)明確規(guī)定，農(nóng)民在保障水平方面只可以享受到基本生活水平的保障，并承認(rèn)不同地方社會福利和救助水平的差別。“與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適”要求充分考慮社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對社會保障的宏觀要求，

10、既要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展程度出發(fā)，又要體現(xiàn)出社會保障同經(jīng)濟(jì)社會的相互協(xié)調(diào)與相互促進(jìn)。“一體化社會保障”要求社會保障體系必須是符合我國國情的統(tǒng)一的社會保障體系，農(nóng)村社會保障應(yīng)與城鎮(zhèn)社會保障有所區(qū)別，但理論體系、社保項(xiàng)目、資金管理辦法等規(guī)定必須相互銜接且立法一致。(二)建立多層次的農(nóng)村社會保障法律體系首先，盡快制定農(nóng)村社會保障法。全國人大必須把制定農(nóng)村社會保障法提到立法的議事日程上來，對農(nóng)村社會保障應(yīng)遵循的原則、受保人與社會保障機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)、農(nóng)村社會保障的主要內(nèi)容及形式、管理體制、社會保障的監(jiān)督及法律責(zé)任等方面作出明確規(guī)定，依法對農(nóng)民實(shí)行社會保障。其次，根據(jù)農(nóng)村社會保障法的要求制定相關(guān)條例。國

11、務(wù)院應(yīng)根據(jù)農(nóng)村社會保障法的要求，制定農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)條例、農(nóng)村合作醫(yī)療條例、農(nóng)村生育保險(xiǎn)條例、農(nóng)村失業(yè)保險(xiǎn)條例、農(nóng)村社會福利工作條例、農(nóng)村社會救濟(jì)工作條例，農(nóng)村優(yōu)待撫恤工作條例等條例，使農(nóng)村社會保障主要內(nèi)容的法律規(guī)定具體化，以增加其可操作性。第三，根據(jù)各地農(nóng)村實(shí)際情況，抓緊地方立法。由于中國農(nóng)村地域廣闊，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)等方面存在不平衡性，因此各地在農(nóng)村社會保障基本法未出臺前，用地方法來規(guī)范農(nóng)村社會保障工作極為重要。即使基本法出臺后，各地區(qū)也可根據(jù)基本法的精神，結(jié)合本地實(shí)際，制定出適合當(dāng)?shù)厍闆r的地方法規(guī)和規(guī)章制度。(三)農(nóng)村社會保障法要與其他法律部門的立法相銜接解決農(nóng)村社會保障的立法問題，不僅需要制定相關(guān)領(lǐng)域的專門法，還要解決其他法律部門的協(xié)調(diào)問題。社會保障法律制度的立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與其他法律部門的立法內(nèi)容相銜接，以保證社會保障法律規(guī)范的有效實(shí)施。主要表現(xiàn)在社會保障法要與物權(quán)法、勞動法、侵權(quán)法、刑法等法律相銜接、相配合才能達(dá)到立法的預(yù)期效果。由于沒有相應(yīng)的法律規(guī)范制裁違法挪用、擠占社會保險(xiǎn)金的行為，所以，至今無法追究挪用、擠占保險(xiǎn)基金行為人的法律責(zé)任。為保證社會保障法律規(guī)范的有效實(shí)施，在修訂中華人民共和國刑法時(shí)增加對挪用、擠占社會保險(xiǎn)基金的行為情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的制裁措施等內(nèi)容。(四)加強(qiáng)農(nóng)村社會保障的司法保護(hù)我國農(nóng)村長期以國家救濟(jì)和農(nóng)民互助為主體的社會保障制度，農(nóng)民的權(quán)