美國聯(lián)邦政府高等教育的治理機構(gòu)及其組織設(shè)計_2

1、    美國聯(lián)邦政府高等教育的治理機構(gòu)及其組織設(shè)計    摘要：美國作為世界頭號高等教育強國，其聯(lián)邦政府在高等教育治理機構(gòu)的組織設(shè)計中如何布局和分配高等教育公共治理權(quán)，對他國高等教育公共治理具有重要的參考價值。通過對聯(lián)邦行政機關(guān)中高等教育的主管機構(gòu)、立法機關(guān)中高等教育的主治機構(gòu)以及作為高等教育外部治理主體但無“對口”的主治機構(gòu)的聯(lián)邦司法機關(guān)的介紹及其組織設(shè)計的描述，歸納出了上述三類高等教育治理機構(gòu)的權(quán)能和主要權(quán)力清單。研究發(fā)現(xiàn)，美國聯(lián)邦政府高等教育公共治理權(quán)具有多元共治和間接駕馭這兩大主要特點。這兩大特點使美國大學(xué)等高等教育機構(gòu)既不偏離國家利益的軌道，又

2、能按照高等教育的發(fā)展規(guī)律自主辦學(xué)。關(guān)鍵詞：聯(lián)邦政府，大學(xué)，高等教育，治理機構(gòu)，組織設(shè)計，權(quán)能，權(quán)力基金項目：教育部人文社科規(guī)劃項目“混合研究方法應(yīng)用中的美國府學(xué)關(guān)系問題研究以權(quán)力邊界為切入點”(16yjazh019)；江西省社科規(guī)劃重點項目“學(xué)科交叉、視角切入：美國聯(lián)邦、州兩個層級的政府與大學(xué)的權(quán)力關(guān)系研究”(15zqzd06)。研究美國政府高等教育的治理機構(gòu)及其組織設(shè)計問題有助于理解美國政府是如何介入大學(xué)自治事務(wù)以及對大學(xué)自治權(quán)干預(yù)的權(quán)力邊界問題。組織設(shè)計是為了有效地實現(xiàn)組織目標，對組織結(jié)構(gòu)、組織溝通渠道體系、分工、協(xié)調(diào)、控制、權(quán)力與責(zé)任進行合理配置和組合的過程。要深入了解美國政府與大學(xué)關(guān)系

3、(下文簡稱“府學(xué)關(guān)系”)中的權(quán)力邊界問題，就有必要對高等教育治理機構(gòu)的組織設(shè)計進行研究。具體地講，就是研究政府的高等教育公共治理權(quán)主要分配給了哪些部門？在不同層次的政府間以及在同一層次的不同的政府主治部門間其權(quán)力是如何分配的。而要研究美國政府高等教育治理機構(gòu)的組織設(shè)計，就必須要了解美國的憲政。憲政是指人類創(chuàng)設(shè)的控制公權(quán)力行使，保障人權(quán)，保護公權(quán)力相對人權(quán)利、自由，體現(xiàn)現(xiàn)代政治文明的一種國家和社會治理機制1。憲政是活的憲法，其包括創(chuàng)制憲法(立憲)、實施憲法(行憲)、維護憲法(護憲)、發(fā)展憲法(修憲)整個政治運作過程及民主、法制、人權(quán)三大要素2。憲政治理是指一個國家在民主、法制、人權(quán)三大要素的框架

4、內(nèi)，經(jīng)過對“活憲法”某個過程的政治運作，合理界定公權(quán)力的邊界，以保護公權(quán)力相對人權(quán)利、自由為目的的頂層政治設(shè)計。美國政府高等教育治理機構(gòu)的組織設(shè)計受制于美國憲政。在美國的憲政設(shè)計中，美國實行聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)形式。雖然聯(lián)邦可以制定一部統(tǒng)一的全國性憲法和法律，但各州作為相當于國家的政治實體也可以制定各自的憲法和法律。很顯然，在美國憲政設(shè)計中，合眾國實行的是分權(quán)管理體制。另外，在美國的憲政設(shè)計中，美國實行“三權(quán)分立”的政治體制，而“三權(quán)分立”只在聯(lián)邦和州兩級政府實施，州以下的地方政府的“三權(quán)”并不一定分立。同時，美國憲法并沒有賦予聯(lián)邦政府直接管理教育的權(quán)力，而是將聯(lián)邦憲法沒有列舉的教育權(quán)保留給州政府

5、，這樣州政府就擁有了直接管理教育的權(quán)力。但聯(lián)邦憲法也為聯(lián)邦政府間接介入教育事務(wù)預(yù)留了一定的空間。美國憲法決定了美國高等教育的責(zé)任主體主要在州一級政府，但聯(lián)邦政府并沒有因此完全放棄高等教育的治理責(zé)任。上述美國憲政的這些頂層設(shè)計，決定了美國政府高等教育治理機構(gòu)的組織設(shè)計涉及到州和聯(lián)邦兩級政府，其中州政府在組織設(shè)計中的權(quán)力更廣泛、更直接。上述美國憲政的這些頂層設(shè)計，也決定了政府高等教育治理機構(gòu)的權(quán)力必定分散在聯(lián)邦和州兩級政府的行政、立法和司法部門且各自的權(quán)力邊界會有所不同。盡管美國聯(lián)邦憲法并沒有賦予聯(lián)邦政府直接管理教育的權(quán)力，但在美國高等教育史中聯(lián)邦政府對大學(xué)的影響極為深遠：“在克拉克·克

6、爾看來，盡管美國私立和公立的高教機構(gòu)各接近一半，但是導(dǎo)致這些機構(gòu)在過去130年內(nèi)發(fā)生改變的絕大多數(shù)重大政策來自聯(lián)邦政府”3。聯(lián)邦政府對大學(xué)的深遠影響離不開聯(lián)邦政府高等教育治理機構(gòu)的功能發(fā)揮，研究這些治理機構(gòu)及其組織設(shè)計對從國家的層面審視、借鑒高等教育公共治理權(quán)的權(quán)力邊界問題具有重要的參考價值?；诖瞬⒁蚱拗疲疚闹粚γ绹?lián)邦政府高等教育治理主體及其組織設(shè)計進行專門研究。在此需要特別強調(diào)的是，主治機構(gòu)有別于主管機構(gòu)。主治機構(gòu)是指作為治理主體的主要的和“對口的”治理機構(gòu)；主管機構(gòu)是指作為管理主體的主要的“對口的”管理機構(gòu)，而治理和管理是兩個不同的概念。主管機構(gòu)一般也是主治機構(gòu)，而主治機構(gòu)未必是

7、主管機構(gòu)。行政機關(guān)中的主治機構(gòu)實際上就是主管機構(gòu)，而立法機關(guān)中的主治機構(gòu)在習(xí)慣上一般不稱呼為主管機構(gòu)。美國聯(lián)邦司法系統(tǒng)并沒有“對口”治理高等教育的專門法院，但聯(lián)邦政府所有具有憲法地位的各級法院(共100多個)都可以在自己司法管轄范圍內(nèi)受理與高等教育有關(guān)的案件。因此，盡管美國聯(lián)邦法院并沒有高等教育的主治機構(gòu)，實際上卻是參與大學(xué)等高等教育機構(gòu)外部治理的主體之一。為了更全面地理解聯(lián)邦政府與大學(xué)關(guān)系中的權(quán)力邊界問題，本文除介紹聯(lián)邦行政機關(guān)和立法機關(guān)的主治機構(gòu)之外，也花了一定的筆墨介紹作為高等教育治理主體但無主治機構(gòu)的聯(lián)邦司法機關(guān)(即聯(lián)邦法院)的概況及其在高等教育公共治理中的權(quán)能。根據(jù)美國的憲政設(shè)計，美

8、國聯(lián)邦政府高等教育的治理主體主要是行政、立法和司法三大國家機關(guān)。其中聯(lián)邦有關(guān)行政機關(guān)往往被視為具有對口管理權(quán)(以間接為主)的主治機構(gòu)，習(xí)慣上更傾向稱為主管機構(gòu)；聯(lián)邦有關(guān)立法機關(guān)往往被視為具有對口治理權(quán)的主治機構(gòu)，習(xí)慣上更傾向稱為主治機構(gòu)。而聯(lián)邦法院雖然也是高等教育的外部治理主體，但卻沒有“對口”的主治機構(gòu)，因而習(xí)慣上更傾向稱為作為非主治機構(gòu)的治理主體。這樣，聯(lián)邦政府高等教育的治理機構(gòu)的主體實際上為聯(lián)邦行政機關(guān)中的主管機構(gòu)、聯(lián)邦立法機關(guān)的主治機構(gòu)以及無主治機構(gòu)的聯(lián)邦法院。下面筆者分別對這三類主要的高等教育治理機構(gòu)及其組織設(shè)計分別加以介紹和專門研究。一、聯(lián)邦行政機關(guān)中的高等教育主管機構(gòu)及其組織設(shè)計

9、行政機關(guān)即狹義上的政府。美國的行政機關(guān)包括總統(tǒng)執(zhí)行辦公室、部委(內(nèi)閣成員機構(gòu)，相當于我國的政府組成部門)、獨立機構(gòu)、獨立監(jiān)管委員會、政府公司和半官方機構(gòu)。美國管理教育的行政機關(guān)主要在相關(guān)部委。美國是一個實行大部制的國家，截至今日，美國共有15個部委，其中教育部(department of education，簡稱ed)是教育的行政主管部門4?！懊绹?lián)邦教育部最早設(shè)立于1867年，其任務(wù)僅限收集資料與研究發(fā)展，功能極為有限。到了1953年改隸屬于衛(wèi)生教育福利部。1979年10月國會通過教育部組織法，教育部從衛(wèi)生教育福利部脫離獨立，教育部長具有內(nèi)閣成員身份”5。目前，美國聯(lián)邦教育部內(nèi)設(shè)了26個管理

10、某些或某類內(nèi)部或外部具體事務(wù)的教育行政機構(gòu)，這些內(nèi)設(shè)行政機構(gòu)由部長辦公室(office of the secretary)、副部長辦公室(office of the deputy secretary)、次部長辦公室(office of the under secretary)三個部門分別管轄6。在表1中的26個內(nèi)設(shè)教育行政機構(gòu)中，大多數(shù)與大學(xué)有直接或間接的關(guān)系。其中，高中后教育司(office of postsecondary education，簡稱ope)是管理與服務(wù)高等教育的“對口”部門，是教育行政機關(guān)中高等教育的主治機構(gòu)，與大學(xué)的關(guān)系最為緊密。ope的主要權(quán)能概括起來主要兩項：一是制定

11、聯(lián)邦高等教育的規(guī)劃性政策；二是管理能滿足全國性的重大需求并以此來增加國民接受優(yōu)質(zhì)高等教育機會之項目。具體而言，其權(quán)能可以描述如下：為合格的學(xué)生上大學(xué)提供聯(lián)邦援助；通過為合格的高等教育機構(gòu)提供財政支持來改善高等教育的設(shè)施和完善高等教育的項目；吸納并訓(xùn)練弱勢學(xué)生使其成功完成高等教育學(xué)習(xí)計劃；促進在美國本土進行的外語和國際事務(wù)學(xué)習(xí)并支持國際教育研究和學(xué)生互換活動7。ope下轄高等教育項目管理處，政策、計劃和創(chuàng)新管理處，國際和外語教育管理處三個管理具體業(yè)務(wù)的職能處室，其權(quán)能描述見表2。表1 美國聯(lián)邦教育部的內(nèi)設(shè)機構(gòu)分管領(lǐng)導(dǎo)分管的內(nèi)設(shè)機構(gòu)部長通訊與外聯(lián)司(office of communications

12、 and outreach)總法律顧問辦公室(office of the general counsel)監(jiān)察總長辦公室(office of inspector general)教育科學(xué)研究所(institute of education sciences)民權(quán)司(office for civil rights)立法與國會事務(wù)司(office of legislation and congressional affairs)首席財務(wù)官辦公室(office of the chief financial officer)管理司(office of management)首席信息官辦公室(offic

13、e of the chief information officer)計劃、評估、政策發(fā)展司(office of planning，evaluation and policy development)預(yù)算司(budget office)宗教和鄰里伙伴關(guān)系互動中心(center for faith based and neighborhood partnerships)教育技術(shù)司(office of educational technology)國際事務(wù)司(international affairs office)副部長創(chuàng)新與改進司(office of innovation and improv

14、ement)特殊教育與康復(fù)服務(wù)司(office of special education and rehabilitative services)風(fēng)險管理服務(wù)中心(risk management service)小學(xué)和中學(xué)教育司(office of elementary and secondary education)英語語言習(xí)得司(office of english language acquisition)次部長聯(lián)邦學(xué)生援助司(office of federal student aid)職業(yè)教育與成人教育司(office of vocational and adult education)

15、高中后教育司(office of postsecondary education)亞裔美國人和大平洋島居民的白宮行動辦公室(white house initiative on asian americans and pacific islanders)拉美裔卓越教育白宮行動辦公室(white house initiative on educational excellence for hispanics)黑人高等院校白宮行動辦公室(white house initiative on historically black colleges and universities)美國印第安和阿拉斯加土

16、著居民民教育白宮行動辦公室(white house initiative on american indian and alaskan native education)表2 美國聯(lián)邦教育部高中后教育司的主要權(quán)能8序號職能處室權(quán)能描述1高等教育項目管理處管理聯(lián)邦政府的trio項目，增加低收入家庭、美國原生家庭及身有殘疾的學(xué)生接受高等教育的機會；通過加強學(xué)術(shù)項目和慈善機構(gòu)的管理，改善機械設(shè)備，提高捐助基金，以增強高等院校服務(wù)更多弱勢學(xué)生的能力；為促進高等教育改革、創(chuàng)新和進步提供補助資金；給各州提供補助以提升高等教育質(zhì)量并與各州在高等教育公共行政中加強溝通與協(xié)調(diào)。2政策、計劃和創(chuàng)新管理處發(fā)展高等教

17、育政策并提出立法建議；負責(zé)高等教育項目的預(yù)算編制；掌控高中后教育司的戰(zhàn)略計劃；負責(zé)一些數(shù)據(jù)的收集和報告。3國際和外語教育管理處負責(zé)鼓勵和促進美國本土基礎(chǔ)較差的學(xué)生學(xué)習(xí)外語和他國文化；管理能夠增進外語和國際研究專門知識的教育項目；協(xié)調(diào)其他聯(lián)邦機構(gòu)國際和國外語言教育的項目；給高等教育機構(gòu)和研究人員提供補助基金，以增強他們用外語和國際研究進行“美國式教育”的能力。另外，在聯(lián)邦教育部的26個內(nèi)設(shè)行政機構(gòu)中，黑人高等院校白宮行動辦公室(white house initiative on historically black colleges and universities)的主要權(quán)能是為美國黑人和歷史上形成的黑人大學(xué)(簡稱hbcus)提供服務(wù)并管理相關(guān)業(yè)務(wù)，因此，其成為hbcus特殊的“對口”管理部門9。聯(lián)邦行政機關(guān)中主治高等教育的機構(gòu)是教育部的高中后教育司。根據(jù)前文對教育部高中后教育司的介紹，其主要權(quán)能可概括如下：為全國的大學(xué)生提供各種學(xué)生資助，增進弱勢群體的教育公平；為促進高等教育發(fā)展提供資金，包括為鼓勵各州提升高等教育質(zhì)量提供補助；在高等教育公共行政中與各州加強溝