改革教育財政撥款體制提高教育資源配置效率

1、改革教育財政撥款體制提高教育資源配置效率王善邁（北京師范大學(xué)王善邁）教育財政撥款包括各級政府對各級教育部門的撥款，各級教育部門對各級各類學(xué)校的撥款。本文討論的對象為教育撥款體制，不討論政府對教育撥款的數(shù)量。從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，教育投資多元化的格局已初步形成，但政府對教育的撥款仍是教育投資的主要部分。據(jù)統(tǒng)計，19 9 3年全部教育投資為1 0 5 9.5 5億元，其中財政撥款為6 4 4.3 9億元，占6 0.7 9 %,其它渠道為4 15.55億元，占39.21%。從教育投資來說，我國面臨的重要問題之一是：一 方面，教育投資短缺，政府教育撥款不足，影響教育發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；另一方面

2、，有限的教育投資利 用效率較低。本文的目的在于探討教育財政撥款體制改革的思路，以從體制上保證政府對教育的撥款，提高教育投資的效率，加快教育發(fā)展。一、實(shí)行教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列（一）什么是教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列在我國現(xiàn)行的國家預(yù)算科目中，按預(yù)算等級依次分為類、款、項(xiàng)、目四級，教育事業(yè)費(fèi)屬于文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)類中的款級，教育基本建設(shè)投資屬于基本建設(shè)費(fèi)類中的社會文教費(fèi)款級。從財力分配來說，國家預(yù)算首先在類級支出中分配，然后依次在款、項(xiàng)、目級中進(jìn)行再分配，教育經(jīng)費(fèi)為國 家預(yù)算的第二次分配。從財權(quán)來說，包括預(yù)算的編制，經(jīng)費(fèi)的分配權(quán)和管理權(quán)，教育事業(yè)費(fèi)屬于財政 部門，教育基本建設(shè)投資屬于計劃部門。從撥款程序來說，教育

3、部門舉辦的管理的高、 中、初等教育，其經(jīng)費(fèi)由財政部門撥付給教育部門，再由教育部門撥付給所屬學(xué)校，政府其它部門舉辦和管理的高等和中等教育，其經(jīng)費(fèi)由財政部門撥付給非教育的政府職能部門，再撥付給其所屬學(xué)校。教育費(fèi)預(yù)算單列的基本涵義為如下幾點(diǎn)。第一，提高教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的等級，將教育事業(yè)費(fèi)和教育基本建設(shè)投資合并，由款級升格為類級，將教育經(jīng)費(fèi)在國家預(yù)算支出中的第二次分配升格為第一次分配。第二，賦于教育部門對教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制權(quán)。教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算在平衡教育經(jīng)費(fèi)需求與供給的基礎(chǔ)上編制。先由教育部門提出教育經(jīng)費(fèi)需求預(yù)算，然后會同財政和計劃部門，根據(jù)財力可能，平衡需求與供給，提出教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算建議并納入國家預(yù)算，報同級政

4、府和人民代表大會審議批準(zhǔn)。第三，教育經(jīng)費(fèi)的分配權(quán)和管理權(quán)劃歸教育部門。包括教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算在內(nèi)的國家預(yù)算經(jīng)人民代表大會通過后，由財政部門劃撥給教育部門。教育經(jīng)費(fèi)在各級各類教育和學(xué)校之間（包括非教育部門舉辦的教育和學(xué)校）的分配、管理、監(jiān)控由教育部門行使。第四，教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列到縣級。同我國現(xiàn)行政權(quán)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，財政分為中央、省、縣、鄉(xiāng)四級，但財政預(yù)算只列前三級，因而教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列到縣級。（二）教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列的目的和必要實(shí)行教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列的基本目的，是通過提高教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的級次，實(shí)現(xiàn)教育事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一，確保政府對教育的投入，使教育發(fā)展與政府對教育撥款相協(xié)調(diào)，提高教育資源的使用效率。在現(xiàn)行體制下，

5、教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算等級較低，教育的事權(quán)屬教育部門，教育的財權(quán)屬財政與計劃部門，教育的事權(quán)與財權(quán)相分離。由此造成的問題有這樣幾點(diǎn)。第一，教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算數(shù)量相對彈性較 大，缺乏透明度。在國家預(yù)算科目中，級次越低，數(shù)量彈性越大、透明度越低。政府和人代會在審議 國家預(yù)算和決算時，一般只審議到預(yù)算的類級，而教育經(jīng)費(fèi)屬于預(yù)算款級，從而政府和人代會以及社 會公眾不能充分了解教育經(jīng)費(fèi)預(yù)決算數(shù)量，同樣，教育部門對教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算，預(yù)算執(zhí)行和決算也不 能直接掌握，只能靠財政部門反饋。第二，教育發(fā)展和政府對教育撥款脫節(jié)。按政府部門職能分工， 教育發(fā)展計劃由教育部編制，最后納入同級經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算由財政與計劃部

6、門編制，最后納入國家財政預(yù)算。二者依據(jù)不同的信息，按照不同的原則進(jìn)行編制，必然導(dǎo)致教育經(jīng)費(fèi)的 需求與供給不平衡，歷史上出現(xiàn)的問題大多是教育發(fā)展對教育經(jīng)費(fèi)的需求超過教育經(jīng)費(fèi)的供給。第三,教育部門無法有效行使教育的宏觀管理權(quán)與調(diào)控權(quán)，造成教育資源浪費(fèi)。眾所周知，財力與財權(quán)是事 權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)，教育部門無財權(quán)或財權(quán)范圍較小，也就難以有效行使事權(quán)。這在當(dāng)前高等教育改革中 尤為突出，在計劃經(jīng)濟(jì)下形成的部門辦學(xué)和條塊分割，導(dǎo)致高校與專業(yè)設(shè)置重復(fù)過多、平均規(guī)模偏小，造成資源利用率低。在市場經(jīng)濟(jì)體制下有必要進(jìn)行“第二次院系調(diào)整”，但教育部門難以實(shí)施，這既 是高等學(xué)校條塊分割的管理體制所致，也與高教事權(quán)與財權(quán)分離

7、分不開。將教育事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一于教育部門，實(shí)行教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列，無疑有助于上述問題的解決，促進(jìn)教育的改革與發(fā)展。教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列是基于教育在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位和教育經(jīng)費(fèi)在國家預(yù)算中的國家早已將教育列為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要地位。教育在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位無須再行討論,戰(zhàn)略重點(diǎn)。從人口結(jié)構(gòu)來說，普通三級教育在校生就達(dá)1.7億以上，教育人口占社會人口的16%。從就業(yè)結(jié)構(gòu)來說，全國教職工隊(duì)伍達(dá)千萬人，約占全民所有制單位就業(yè)人數(shù)的1/10。從國家預(yù)算 支出結(jié)構(gòu)來說，近幾年教育經(jīng)費(fèi)支出占預(yù)算總支出的12%左右，這是其它部門不能相比的。為保證 教育戰(zhàn)略地位落實(shí)，有必要實(shí)行教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列。有人擔(dān)心

8、教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列會引起攀比效應(yīng)，各部門都要求實(shí)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列，最終肢解國家預(yù)算。這種擔(dān)心可以理解，但是不必要的。如前所述，其它部門在國民經(jīng)濟(jì)中的地位，其經(jīng)費(fèi)預(yù)算 在國家預(yù)算中的比重，都是與教育無法相比的。有人擔(dān)心教育經(jīng)費(fèi)由教育部門分配和管理會導(dǎo)致非教育部門對其所辦教育預(yù)算外經(jīng)費(fèi)的減 少甚至中止。應(yīng)當(dāng)說這種情況有可能出現(xiàn)，在現(xiàn)行體制下，非教育部門如果出現(xiàn)這種現(xiàn)象，只能說是 一種短視。隨著政府職能的轉(zhuǎn)換，非教育部門預(yù)算外經(jīng)費(fèi)對教育支持的可能必將減少，這是正常的。 本來這部分經(jīng)費(fèi)數(shù)量就不大，為了改革，付出些代價也是必要的。隨著教育投資多元化機(jī)制的發(fā)展， 教育投資必將呈不斷增長的趨勢。（三）如何實(shí)施教

9、育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列涉及國家預(yù)算、教育經(jīng)費(fèi)與教育管理等體制的改革，是教育事權(quán)與財權(quán)的從新分配，應(yīng)采取積極而又慎重的態(tài)度，宜采取漸進(jìn)而不是突進(jìn)的改革方式。作為改革的目標(biāo)，是教育經(jīng)費(fèi)（含教育事業(yè)費(fèi)和教育基建投資）在國家預(yù)算中由款級升格為類級，將教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制權(quán)、教育經(jīng)費(fèi)的分配權(quán)與管理權(quán)劃歸教育部門，實(shí)現(xiàn)教育事權(quán)與財權(quán)的 統(tǒng)一。作為改革的步驟，第一步，在現(xiàn)行國家預(yù)算、教育與教育經(jīng)費(fèi)管理體制不變的條件下，將國家預(yù)算支出科目中的“教育事業(yè)費(fèi)款”和“教育基本建設(shè)費(fèi)款”合并和升格為“教育經(jīng)費(fèi)類”，其預(yù)算編制仍由財政和計劃部門進(jìn)行。第二步，教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制由教育與財政、計劃部門會同進(jìn)行，由教育

10、部門提出預(yù)算建議，經(jīng)同級政府和人代會批準(zhǔn)后，由財政部門劃撥給教育部門，由教育部門行使教育經(jīng)費(fèi)的分配權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)控權(quán)，將教育事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一于教育部門。同級政府中非教育部門舉辦的高等教育，中等專業(yè)教育的管理權(quán)，隨辦學(xué)與管理體制的改革，逐步過渡到中央和地方兩級教育部門歸口管理。為此，需要改革教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算和教育發(fā)展計劃的編制，以經(jīng)費(fèi)供給決定教育發(fā)展，使預(yù)算與 計劃的編制科學(xué)化、民主化。同時也需要改革教育經(jīng)費(fèi)和教育的管理，經(jīng)費(fèi)在各級各類教育和學(xué)校中 的分配應(yīng)科學(xué)化、公開化、經(jīng)費(fèi)與教育管理應(yīng)有利于教育資源優(yōu)化配置、有利于教育的改革和發(fā)展。二、多重目標(biāo)組合的撥款標(biāo)準(zhǔn)這里討論的問題限于教育部門對高等學(xué)校的財

11、政撥款。盡管在市場經(jīng)濟(jì)條件下高等教育投資主體和來源呈多元化的格局，政府撥款在高教投資中的比重呈緩慢下降的趨勢。但仍將是高教投資的主部分，在政府對高教撥款總量既定的條件下，按照什么標(biāo)準(zhǔn)在高校之間進(jìn)行分配，不僅關(guān)系著高教 的發(fā)展，而且關(guān)系著高教資源的利用效率和政府高教政策的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)行的中央與地方政府教育部門對高校的撥款，教育事業(yè)費(fèi)采用“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”。綜合定額基本上是依據(jù)在校生數(shù)和生均成本確定，專項(xiàng)補(bǔ)助依據(jù)學(xué)校特殊需要，經(jīng)學(xué)校申請主管教育部門批準(zhǔn)確定。學(xué)校基本建設(shè)投資，經(jīng)常性部分按規(guī)定的生均固定資產(chǎn)缺額和高教基建撥款總量可能 確定，達(dá)到規(guī)定單項(xiàng)投資限額以上的大型建設(shè)項(xiàng)目。按國家規(guī)定的基本建設(shè)

12、管理程序，報請教育部門 和計劃部門批準(zhǔn)后，按工程進(jìn)度分年拔給學(xué)校。在預(yù)算管理上，財政對教育，教育對學(xué)校實(shí)行“全額 預(yù)算包干”，超支不補(bǔ)，節(jié)余留用。在這種撥款制度中，在校學(xué)生數(shù)量是撥款的基本依據(jù)，生均成本實(shí)際是往年的決算數(shù)而非合理的成本。這種撥款方式，體現(xiàn)了學(xué)校之間在享有政府撥款上的公平，保證了學(xué)校工作的正常運(yùn)行， 有利于擴(kuò)大學(xué)校在經(jīng)費(fèi)使用上的自主權(quán)，有利于促進(jìn)學(xué)校節(jié)約。 但由于這種撥款標(biāo)準(zhǔn)不包括學(xué)校之間在資源利用效率與社會效益方面的差別，因而資源利用率較低。由于社會勞動力市場尚未形成，政府 對畢業(yè)生包分配包就業(yè)，學(xué)校的數(shù)量擴(kuò)張不受勞動力市場約束，只受資源約束，它助長了學(xué)校在數(shù)量 上和程度結(jié)構(gòu)（

13、?？婆c本科、本科與研究生）上的盲目擴(kuò)張和升級，不利于形成學(xué)校自我約束機(jī)制。在政府用行政方法控制學(xué)校規(guī)模與結(jié)構(gòu)的條件下，財政撥款也不能成為政府對高等教育發(fā)展實(shí)行宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)手段。高教財政撥款制度改革的社會經(jīng)濟(jì)背景是：第一，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，包括教育資源在內(nèi)的 資源利用率將成為優(yōu)先考慮的目標(biāo)；第二，普通高等教育將逐步建立政府宏觀調(diào)控、學(xué)校面向社會依 法自主辦學(xué)的新體制，學(xué)校在規(guī)模與專業(yè)和層次結(jié)構(gòu)上，將主要面向勞動力市場和社會需求自主決策，大多數(shù)畢業(yè)生將實(shí)行自主擇業(yè)的就業(yè)制度；第三，高教投資日趨多元化，政府撥款將成為對高教改革 和發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的主要經(jīng)濟(jì)手段。在這種背景下，高教財政

14、撥款體制改革的指導(dǎo)原則應(yīng)是：第一，要有利于提高高等教育和學(xué)校資源利用效率，以相對較少的投入獲得較多較好的產(chǎn)出；第二，要有利于高教的發(fā)展和結(jié)構(gòu)的調(diào)整,使其適應(yīng)未來經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的需要；第三，要使撥款成為政府對高教進(jìn)行政策導(dǎo)向、宏觀調(diào)控的重在教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列的前提下，教育部門對高校撥款體制改革的思路應(yīng)該是這樣的。（一）采用多重目標(biāo)合理組合的撥款公式1.公平目標(biāo)。根據(jù)當(dāng)量學(xué)生數(shù)和不同類別、 不同專業(yè)合理的生均成本作為撥款的基本依據(jù)， 體現(xiàn)學(xué)校之間在占有政府撥款上的公平，保證學(xué)校工作的正常運(yùn)行。2 效率目標(biāo)。根據(jù)學(xué)校人力、物力、財力資源利用效率撥款，以促進(jìn)學(xué)校資源利用效率的 提高。逐步建立科學(xué)的學(xué)校資

15、源利用率指標(biāo)體系，作為評價學(xué)校資源利用率和撥款的依據(jù)。3 效益目標(biāo)。根據(jù)畢業(yè)生對勞動力市場和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)程度，根據(jù)學(xué)校科技發(fā)展水平和社會效益進(jìn)行撥款。逐步建立相應(yīng)的評價指標(biāo)體系，作為衡量學(xué)校資源利用社會效益和撥款的依據(jù)。4政策目標(biāo)。根據(jù)政府的高教發(fā)展的政策撥款：為避免高教引入市場機(jī)制固有的缺陷，以及由此引起的高教在總量與結(jié)構(gòu)上的失衡，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的需要，政府必須制定并不斷調(diào)整高等教育的發(fā)展政策，包括總量發(fā)展與結(jié)構(gòu)調(diào)整，并運(yùn)用撥款手段進(jìn)行宏觀調(diào)控，從撥款數(shù)量上體現(xiàn) 數(shù)量控制與結(jié)構(gòu)調(diào)整政策。將上述多重目標(biāo)合理組合為量化的、客觀的、可操作的撥款公式，并定期調(diào)整，根據(jù)綜合撥 款公式在學(xué)校

16、間分配撥款，其中1為標(biāo)準(zhǔn)撥款基金，2 - 4為浮動基金。（二）可供選擇的實(shí)施方案1 近期內(nèi)，撥款分配以公平目標(biāo)和政策目標(biāo)為主要標(biāo)準(zhǔn)，隨著時間推移，逐步提高效率與 社會效益目標(biāo)的比重。因?yàn)樾逝c效益目標(biāo)量化有較大難度，而且影響它的因素除內(nèi)部以外，還有有 關(guān)體制不到位等外部因素。2 將現(xiàn)有撥款實(shí)際數(shù)為撥款基數(shù)，將高教撥款逐年增加的增量部分，按浮動基金確定。3 對不同地區(qū)、不同隸屬關(guān)系、不同類別和專業(yè)的學(xué)校，在基本撥款公式基礎(chǔ)上應(yīng)有所區(qū)別。實(shí)施步聚可先在國家教委直屬院?；蚰骋皇^(qū)院校進(jìn)行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、修正方案逐步推開。（三）設(shè)立高校評估機(jī)構(gòu)和撥款機(jī)構(gòu)高校評估機(jī)構(gòu)是介于政府和學(xué)校之間的社會中介組織，由有關(guān)專家組成、 其職能是對高校進(jìn)行綜合評估和專項(xiàng)評估，就撥款而言，對學(xué)校資源利用效率和效益根據(jù)評價指標(biāo)體系進(jìn)行評估，將學(xué) 校分成若干等級并公開化，作為撥款分配的依據(jù)，評估定期舉行。設(shè)立高校撥款委員會，實(shí)施對學(xué)校撥款，撥款委員會設(shè)中央和省兩級，為政府領(lǐng)導(dǎo)下的半官方機(jī)構(gòu)，由教育