1225“責(zé)任清單”與法治政府

1、“責(zé)任清單”與法治政府建立“責(zé)任清單”，逼著政府部門去承擔(dān)新責(zé)任，好比在傷口 處“撒鹽”。這是一個(gè)痛苦掙扎的過程，但只有這樣，才能倒逼權(quán) 力在運(yùn)行時(shí)更加謹(jǐn)慎。權(quán)力公開、信息公開，越來越成為各級(jí)政府的“必答題”而非 “選擇題”。2014年9月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在夏季達(dá)沃斯論壇上透露, 在全面深化改革的過程中，政府要拿出三張施政清單，除了“權(quán) 力清單”和“負(fù)面清單”，還首次提出了“責(zé)任清單”的概念，引起 廣泛關(guān)注。緊隨其后，安徽、浙江、湖北等地紛紛行動(dòng)，出臺(tái)了一系列 的相關(guān)文件和具體舉措。在黨的十八屆四中全會(huì)力推“依法治國(guó)” 的大背景下，“責(zé)任清單”具體實(shí)施成效如何，是各界普遍關(guān)切的 重要內(nèi)容。針

2、對(duì)這些話題，本刊專訪了中央黨校政法部憲法與行政法教 研室主任傅思明教授。為何提出“責(zé)任清單”決策：中央和地方政府為什么要提出責(zé)任清單？如何理 解責(zé)任清單，其內(nèi)涵與外延是什么？傅思明：黨的十八屆三中全會(huì)提出“權(quán)力清單”制度?！皺?quán)力 清單”制度的推行，有利于把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，從源頭上 反腐防腐，反對(duì)“四風(fēng)”。不過，僅靠“權(quán)力清單”還不足以遏制公 權(quán)力的濫用。因?yàn)闄?quán)力雖然被關(guān)進(jìn)了“權(quán)力清單”的籠子里面，但 如果籠子是“玻璃門”、“玻璃窗”，那遲早會(huì)跑出來的，一旦脫韁 起來，那是會(huì)傷人的。所以，曬“權(quán)力清單”僅僅是萬里征途的第一步，在權(quán)力責(zé)任 得不到根本厘清的情況下，就更像是一種毫無意義的政績(jī)秀

3、，無 法從根本上起到監(jiān)督和約束的作用，更談不上真正的高效便民。 要想“權(quán)力清單”真正發(fā)揮作用，“責(zé)任清單”還需及時(shí)跟上。我們 不僅需要堅(jiān)固的“防盜門”和“防盜窗”，而且門和窗里面是打不開 的，還需要一把“鑰匙”，來開啟“防盜門”。通過“權(quán)力清單”限制政府的亂作為，但絕不意味著政府可以 不作為。有權(quán)必有責(zé)，權(quán)力與責(zé)任、義務(wù)是對(duì)等的。沒有責(zé)任、 義務(wù)的權(quán)力是會(huì)發(fā)瘋發(fā)狂的。只有形成全方位、經(jīng)?；?、立體式 的監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制，將責(zé)任、義務(wù)與手中的權(quán)力有機(jī)結(jié)合起 來，“權(quán)力清單”才能真正體現(xiàn)公開，取得應(yīng)有成效，真正做到還 權(quán)于眾、還權(quán)于民。決策：權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單，三者有何種邏 輯關(guān)系？對(duì)于

4、厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系、轉(zhuǎn)變政府職能，具有哪些意 義？傅思明：“權(quán)力清單”，就是詳細(xì)規(guī)定權(quán)力究竟應(yīng)該干什么,不能干什么，到底怎么干。“負(fù)面清單”體現(xiàn)的則是“法無禁止即 自由”的法律理念?！柏?fù)面清單”從經(jīng)濟(jì)改革切入，瞄準(zhǔn)政府與市 場(chǎng)的關(guān)系，打破許可制，拓寬創(chuàng)新空間;“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單” 從行政體制改革入手，界定政府權(quán)力邊界。權(quán)力和責(zé)任是一個(gè)行 政結(jié)構(gòu)的缺一不可的兩個(gè)支柱，“責(zé)任清單”與“權(quán)力清單”互相制 約，防止責(zé)權(quán)失衡。三張“清單”雖然與簡(jiǎn)政放權(quán)有許多不同之處，但其本質(zhì)是從制度層面對(duì)政府與社會(huì)、市場(chǎng)關(guān)系的重新審視、定位，這與簡(jiǎn)政 放權(quán)在本質(zhì)上是吻合的。蘊(yùn)含在“三張清單”背后的邏輯其實(shí)就是限制

5、權(quán)力、激發(fā)活 力、鼓勵(lì)創(chuàng)新。只有劃出權(quán)力的邊界，權(quán)力才不會(huì)被濫用;只要 解除市場(chǎng)的束縛，企業(yè)創(chuàng)新就會(huì)更加有活力。那么如何界定政府 的權(quán)力邊界和企業(yè)的市場(chǎng)舞臺(tái)呢？這就是“責(zé)任清單”的任務(wù)。通 過“責(zé)任清單”讓“權(quán)力清單”師出有名，讓“負(fù)面清單”于法有據(jù)。 這樣一環(huán)扣一環(huán)，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新營(yíng)造廣闊空間，形成良好氛圍，提 供強(qiáng)大助力。在傷口處“撒鹽”決策：地方政府如何將“責(zé)任清單”落到實(shí)處呢？傅思明：要把這些責(zé)任落實(shí)到位，不能只靠事前審批，而要 通過加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管，把政府的責(zé)任貫穿市場(chǎng)運(yùn)行的全過 程。比如，市場(chǎng)會(huì)形成壟斷，壟斷會(huì)抑制市場(chǎng)活力，政府就要雷 霆萬鈞反壟斷;再如，假冒偽劣、坑蒙拐騙總會(huì)找機(jī)會(huì)

6、露頭，政府就要時(shí)時(shí)睜大除雜草的眼睛。做到了這一切，政府這個(gè)“裁判 員”才是公正的，這個(gè)“守護(hù)神”也才是管用的。拿出“責(zé)任清單”，首先要明確責(zé)任主體、理清責(zé)任事項(xiàng)。要 明確哪些是政府部門的“份內(nèi)事”，不該管的不要管、不該做的不 要做;全面梳理各部門的主要職責(zé)，明確公共服務(wù)事項(xiàng)，加強(qiáng)事 中事后監(jiān)管措施，并將改革任務(wù)逐項(xiàng)明確責(zé)任單位、責(zé)任人、時(shí) 間進(jìn)度，防止推諉扯皮。拿出“責(zé)任清單”，建立和維護(hù)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán) 境是目的。今年6月以來，國(guó)務(wù)院陸續(xù)發(fā)布了社會(huì)信用體系建 設(shè)規(guī)劃綱要（20142020年）、關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市 場(chǎng)正常秩序的若干意見、企業(yè)信息公示暫行條例，努力形成 權(quán)責(zé)明確

7、、公平公正、透明高效、法治保障的市場(chǎng)監(jiān)管格局，激 發(fā)企業(yè)活力，鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)造。拿出“責(zé)任清單”，規(guī)范審批程序、健全問責(zé)機(jī)制是保障。國(guó) 務(wù)院即將出臺(tái)規(guī)范行政審批行為的指導(dǎo)文件，建立標(biāo)準(zhǔn)明確、程 序嚴(yán)密、運(yùn)作規(guī)范、制約有效、權(quán)責(zé)分明的管理制度。各級(jí)政府 部門要嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)范辦事并接受社會(huì)廣泛監(jiān)督。如果失職失 責(zé)，將依法受到問責(zé)追究。因此，只有明確了“責(zé)任清單”，才能更好地讓公眾去監(jiān)督權(quán) 力的所作所為，對(duì)于僭越權(quán)力邊界的行為采取有效的監(jiān)督。只有 這樣，才能倒逼權(quán)力在運(yùn)行時(shí)更加謹(jǐn)慎。決策：有人認(rèn)為，建立責(zé)任清單，等于給政府套上了 “緊箍咒”。這對(duì)政府部門來說確實(shí)是一個(gè)痛苦的掙扎過程。對(duì)此， 應(yīng)該怎樣看

8、？傅思明：現(xiàn)代法治國(guó)家本質(zhì)上應(yīng)是“權(quán)利國(guó)家”而不是“權(quán)力 國(guó)家”，應(yīng)遵循的“權(quán)力法定”原則和“權(quán)利天賦”原則。這就要求, 對(duì)于公權(quán)力，應(yīng)當(dāng)適用“法無授權(quán)即禁止”的原則，凡是未經(jīng)法律 授予的權(quán)力都不是合法權(quán)力;而對(duì)于私權(quán)利，應(yīng)當(dāng)適用“法無禁止 即自由”的原則，公民的生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)、知情權(quán)都是與生俱來的合法權(quán)利。而要確保這種“合法權(quán)利”不受損，就 需要政府執(zhí)法人員乃至其他工作人員必須切實(shí)遵循“責(zé)任清單”， 而不單單依賴于“權(quán)力清單”。多年來，政府管了許多不該管、管不好、管不住的事，而又 顧不上那些應(yīng)該管、能夠管并且必須管好的事?？沉寺毮?，意味 著政府削自己的權(quán)、割自己的肉。因此，改革會(huì)有

9、一些阻力。但 再難也必須要做，這關(guān)乎國(guó)家和民族的前途命運(yùn)。建立了“責(zé)任 清單”，逼著這些部門去承擔(dān)新責(zé)任，好比在傷口處“撒鹽”。這 是一個(gè)痛苦掙扎的過程，需要時(shí)間來調(diào)節(jié)，時(shí)間是治療傷口最好 的辦法。改革任務(wù)有沒有完成、完成得怎么樣？人民群眾都將看在眼 里，記在心里。人民群眾的監(jiān)督最有力，這將倒逼改革責(zé)任部門 夙興夜寐、勇往直前，做到該取消的必須取消，該下放的必須下 放，該整合的必須整合，真正做到向市場(chǎng)放權(quán)、向社會(huì)放權(quán)，減 少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)。政府的權(quán)力來自于人民，政府的權(quán)力是一柄雙刃劍。政府權(quán) 力必須接受監(jiān)督，才能保證政府權(quán)力為人民利益服務(wù)，才能改進(jìn) 政府工作，防止和減少政府權(quán)力濫用和腐敗行為

10、。以這一共識(shí)為 邏輯起點(diǎn)，政府必然地是一個(gè)服務(wù)型政府，為人民服務(wù)，光嘴上 說不算數(shù)，必須有規(guī)則、制度進(jìn)行約束與規(guī)范。完善制度的籠子，首先要健全權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制，一靠民 主，二靠法制。其次，要完善政府權(quán)力監(jiān)督體系。包括政府系統(tǒng) 內(nèi)部的監(jiān)督，審計(jì)監(jiān)察部門監(jiān)督，上級(jí)監(jiān)督和法制部門監(jiān)督;也 包括政府系統(tǒng)外部監(jiān)督，如人大監(jiān)督，政黨監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督，社 會(huì)公眾監(jiān)督和司法監(jiān)督。責(zé)任政府的深層含義決策：建設(shè)責(zé)任政府、法治政府，還需做出哪些努力？傅思明：政府是公共服務(wù)產(chǎn)品的提供者，廣大群眾是一個(gè)公 共服務(wù)產(chǎn)品的消費(fèi)者和接受者，不是上下級(jí)關(guān)系，而是平行的關(guān) 系，對(duì)等的關(guān)系，所以我們要建立一個(gè)服務(wù)型政府。要建立法治

11、 型政府，中央和地方的關(guān)系、政府和市場(chǎng)的關(guān)系是有法律界定的, 建立一個(gè)法治型政府，才能清楚政府的邊界在什么地方，中央管 理的權(quán)限到什么地方，地方有多大的管理空間。長(zhǎng)期以來，政府職能存在“越位”和“缺位”。在現(xiàn)有的簡(jiǎn)政放 權(quán)、下放和取消行政審批事項(xiàng)基礎(chǔ)上，大力推行權(quán)力清單制，削 減行政權(quán)力，切實(shí)劃清政府和市場(chǎng)、社會(huì)、企業(yè)之間的關(guān)系，把 權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，讓權(quán)力運(yùn)行受到嚴(yán)格的規(guī)范和制約。目前的權(quán)力清單主要集中在前端信息，但真正要約束政府的 手，把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，還需要向中端和后端延伸，把權(quán) 力行使的過程動(dòng)態(tài)公開出來，并及時(shí)公布結(jié)果，讓公共權(quán)力得到 全方位的監(jiān)督制約。一是確立市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法

12、律地位;二是加 強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管立法，對(duì)行業(yè)監(jiān)管的權(quán)力和責(zé)任作出法律規(guī)定，為支 持社會(huì)性監(jiān)管，尤其是鼓勵(lì)媒體參與對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管提供法律依據(jù); 三是嚴(yán)格規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)管程序，以法律制約監(jiān)管權(quán)力。決策：黨的十八屆四中全會(huì)提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)”。 這對(duì)地方政府意味著什么？傅思明：從落實(shí)責(zé)任清單、建設(shè)責(zé)任政府的角度來看，我認(rèn) 為至少釋放了兩個(gè)信號(hào)：第一個(gè)信號(hào)，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行?！皺?quán)力清單”只是明確權(quán)力者該干什么，不該干什么，而“責(zé) 任清單”則指出必須干什么，一旦不作為、亂作為，就必須承擔(dān) 相應(yīng)的責(zé)任。以前有一種說法，“上管天，下管地，中間還要管空氣”，幾 乎沒有什么是權(quán)力不能做的。基于此，倘使權(quán)力以“政府工作

13、人 員除了當(dāng)好人民的公仆外，沒有任何其他權(quán)力”為基本準(zhǔn)則，自 然甚妙，但一旦權(quán)力主體貪了贓、枉了法、徇了私，民眾也無可 奈何。權(quán)力公開、信息公開，越來越成為各級(jí)政府的“必答題”而非 “選擇題”。敢于公開、主動(dòng)公開、充分公開、彰顯出政府大力推進(jìn)政府政務(wù)公開的信心、決心和勇氣。讓百姓看得到、信得過， 正是政府對(duì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的保障。第二個(gè)信號(hào)，讓權(quán)力受到有效監(jiān)督?！坝袡?quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”是現(xiàn)代法治政府的基本要求。法 治政府的標(biāo)準(zhǔn)是有限有為、透明公開、權(quán)責(zé)一致、便民高效。政 府行使決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各項(xiàng)權(quán)力均應(yīng)符合這一標(biāo)準(zhǔn)。讓監(jiān)督 的陽光照射到權(quán)力運(yùn)行的每個(gè)角落，才能有效消除各種濫用、私 用公權(quán)力的“腐敗微生物