中國財政體制變革與國有企業(yè)改革相互關系的研究

1、  中國財政體制變革與國有企業(yè)改革相互關系的研究   中國財政體制變革與國有企業(yè)改革相互關系的研究陳金橋      九十年代以來，中國的經(jīng)濟體制改革中心逐漸從宏觀領域轉入微觀領域，政府作為主導力量，在制度變革中所發(fā)揮的作用發(fā)生了變化。即由直接的發(fā)起人、組織者和參與者轉變?yōu)楦母锏囊龑д吆头照?。本文選擇財政體制變革和國有企業(yè)改革這兩個密切相關的改革領域，對比分析它們的主要聯(lián)系，在制度變革中的協(xié)調配套作用，并且說明在此過程中，政府經(jīng)濟職能的變遷。對照現(xiàn)實，圍繞國有企業(yè)改革這個中心環(huán)節(jié)，財政體制的變革

2、仍然大有可為。  回顧兩類變革的歷史進程，我們發(fā)現(xiàn)一個突出的現(xiàn)象，即80年代以前，國有企業(yè)改革并沒有作為一項單獨的內容納入國家經(jīng)濟體制改革的總體規(guī)劃之中，而成為政府財政體制變革的一個組成變量。出現(xiàn)這種狀況的原因，主要在于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，利益目標和利益主體高度單一，政府是全民利益的天然代理人，而且充當了主要的社會經(jīng)濟主體，因此人們對社會主義國家政府財政的職能及其體制的認識比較模糊，國有企業(yè)改革的作用沒有凸現(xiàn)出來。盡管如此，仍然可以分別觀察兩類變革的軌跡。  依照變革內容逐步深化的順序，本文將兩類變革劃分為不同的階段和時期。其中，國有企業(yè)改革分為兩個階段

3、、七個時期。從增強企業(yè)自主權、試行經(jīng)濟責任制、利改稅、承包經(jīng)營責任制、稅利分流、轉換企業(yè)經(jīng)營機制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度。財政體制變革初步劃分為兩個階段，一是90年代以前采用中央集權為主，嘗試地方分權的管理體制，二是94年開始實行比較徹底的分權管理體制，即分稅分級管理的財政體制。前一個階段又可以劃分為高度集權的體制和適度分權的各種財政包干體制。劃分上述階段和時期的邏輯依據(jù)是，兩類變革都遵循了從利益劃分、權限分配到構建利益主體的演變順序，內容逐漸深化。  兩類變革具有不同的演變特征和規(guī)律。對于財政體制改革而言，主要有如下影響因素：政府經(jīng)濟職能變化是它的內在依據(jù)；經(jīng)濟體制和增長方式轉

4、型是其推動力量；財政資金管理上的集權和分權是變革的主線；擺脫財政困境是變革的啟動因素；調整中央、地方政府和國有企業(yè)的利益分配關系是主要內容；實現(xiàn)各級政府財政收支平衡是重要目標；促進經(jīng)濟和財政的良性循環(huán)是努力方向。對于國有企業(yè)改革而言，體現(xiàn)為如下的特征：放權讓利是總體改革思路；政府是改革進程的主導力量；改革的結果產(chǎn)生了雙重效應；改革的目標是以產(chǎn)權制度改革為突破口，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。  如果把兩類變革納入社會主義市場經(jīng)濟體制改革的總體框架中來研究，可以發(fā)現(xiàn)它們的諸多共性。本文側重從宏微觀領域的配套角度，來認識它們之間的共性特征。首先指出，角色變換是它們一脈相承的變革方式。中央、

5、地方政府和國有企業(yè)構成變革的三級，其中中央政府是主體因素和決定性力量。變換的過程可以概括為“由上及下”和“以下帶上”兩個階段，借用制度經(jīng)濟學的概念，前一階段分為強制性制度變遷和誘致性制度變遷兩個時期，后一階段稱為自發(fā)性制度變遷時期。回顧改革歷史和變遷趨勢，不難得出這樣的結論，即“地方政府和國有企業(yè)從被動的執(zhí)行者轉為積極的參與者和推動者，是多元利益主體格局下利益驅動的結果。盡管角色變換使得中央政府在制度變革中的地位和作用發(fā)生了一定的變化，但是兩類變革可能產(chǎn)生的沖突，卻將它推向更加重要的協(xié)調者位置。從放權讓利過渡到產(chǎn)權制度變革階段，國有企業(yè)改革目標的轉型，得益于中央政府財政職能重點向公共財政的轉移

6、；政府財政分工格局從集權主導下的分級管理過渡到分稅分級的管理體制，中央政府對事權范圍的重新配置是關鍵的因素。兩類變革可能發(fā)生的沖突，主要起源于利益格局的重組、管理體制和經(jīng)營機制各有傾斜的目標取向。為增強改革的效益，避免沖突帶來的消極影響，中央政府必須采取多種措施協(xié)調它們的矛盾。  在總體目標上，兩類變革都致力于增強宏微觀經(jīng)濟效益，但是國有企業(yè)對改善微觀經(jīng)濟效益負有更大的責任，政府財政則要努力消除微觀效益向宏觀效益轉化過程中的效益流失現(xiàn)象。為了協(xié)調宏觀經(jīng)濟效益，兩類變革在企業(yè)經(jīng)營機制上的共同要求是，國有企業(yè)應當實行生產(chǎn)經(jīng)營和資產(chǎn)經(jīng)營雙重經(jīng)營模式，改變過去單純依靠生產(chǎn)經(jīng)營的局面

7、。但是，必須分清兩種經(jīng)營的特征和功能，避免走向另一個極端。  以時間為變量觀測兩類改革的內在聯(lián)系，也許更能說明它們在改革中的同步趨勢。這種同步性體制在三個方面：一是時期交叉，大致同步，主要是集權和分權周期的關系；二是在變革內容上，表現(xiàn)出相當一致的、逐步深化的邏輯演變，本文概括為前后相繼、又有一定程度交叉的三個階段：劃分利益、分配權限和構建利益主體；三是變革目標模式趨同，財政體制轉向集中、財權分散的管理模式，而國有企業(yè)轉向決策集中、經(jīng)營分散的經(jīng)營管理模式。  接下來，本文將深入論述兩類變革的交互作用，力圖從中發(fā)現(xiàn)協(xié)調配套的途徑。首先立足于國有企業(yè)，本文認為

8、隨著其制度變革的深化，將有力地推動政府財政行為的轉變。這種論述似乎與財政體制改革相距較遠，但誠如在導論中對財政體制及其改革所做的說明，財政體制是為財政職能服務的，當國有企業(yè)改革對財政職能行為提出新要求時，也就意味著財政體制應當轉化它不適應職能變化的方面。由此，選擇了當前急需解決的三個問題企業(yè)投融資功能、利益分配機制和雙重經(jīng)營模式，進入對深化國有企業(yè)改革的論述。  在企業(yè)投融資功能方面，我們認為國有企業(yè)存在主體缺位現(xiàn)象，這是它的重大功能缺陷。形成缺位的原因很多，利益主體和利益目標單一是最重要的因素，而企業(yè)財務軟約束助長了這一趨勢，兩方面都與財政職能及其體制相關。國有企業(yè)投融資

9、功能缺陷和其他因素一起，共同促進了“倒逼機制”，并且導致了財政主導投融資的不合理格局。所謂“倒逼機制”，借用了貨幣超經(jīng)濟發(fā)行中的“倒逼機制”的內核，其含義是：國有企業(yè)投融資功能不足，引起政府投融資行為對其進行強制替代進一步導致銀行信貸資金經(jīng)由財政流向國有企業(yè)，形成倒逼的貸款；而國有企業(yè)因為財務軟約束，容易形成對銀行的不良負債（其反面是銀行的不良資產(chǎn)）。倒逼機制是形成國有企業(yè)債務累積，阻礙政府投融資行為轉型的重要原因。為了克服上述消極效應，必須強化國有企業(yè)投融資功能；并且轉換政府投融資行為。二者的主要分工在于，融資方式、投資項目及其產(chǎn)業(yè)分布、項目經(jīng)營的盈利性問題。  市場經(jīng)濟

10、中，企業(yè)從事以重經(jīng)營活動本來是正常的現(xiàn)象，然而我國國有企業(yè)繼承了傳統(tǒng)體制下的經(jīng)營思路，對于資產(chǎn)經(jīng)營的內容、方向和規(guī)律都存在諸多誤解。在公有制的經(jīng)濟基礎條件下，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營和資產(chǎn)經(jīng)營活動密切相關，并存在相互轉化的途徑。它們與政府的財政運行具有對應關系，即盈利性的生產(chǎn)經(jīng)營活動主要服務于政府公共財政的需要，而企業(yè)法人資產(chǎn)經(jīng)營活動構成政府資產(chǎn)財政的微觀基礎。對于國有企業(yè)而言，必須分解政府財政的雙重復合職能，才能更好地保障企業(yè)面向市場經(jīng)濟的靈活經(jīng)營機制。當前，在改革中出現(xiàn)的不良現(xiàn)象是，政府以出資人身份，強制發(fā)起兼并、聯(lián)合和組建企業(yè)集團等資產(chǎn)經(jīng)營活動，既不尊重企業(yè)的法人產(chǎn)權主體地位，又沒有充分利用資本市

11、場優(yōu)化資產(chǎn)結構的功能，所以這種運動化的趨勢應當注意避免。  國有企業(yè)成為獨立和產(chǎn)權利益主體之后，具備了自主的內部分配權利。但它們面臨的利益矛盾比改革前更為復雜，根源在于企業(yè)內部的多元利益主體所帶來的利益沖突。本文說明，效用最大化目標對于出資人、企業(yè)法人、職工和經(jīng)理階層構成利益分配機制中的約束，并提出利益均衡的要求。沖突將主要發(fā)生在總量分割和分配優(yōu)先權方面，一個焦點是國有企業(yè)職工的社會保障問題。這就在財政體制改革提出了新要求，因為建立多級化的社會保障體系，也是財政體制改革的一項和內容要求。分析國有企業(yè)通過內部利益分配為職工提供社會保障的種種缺陷，本文得出結論：必須從明晰企業(yè)內

12、部分配關系入手，進一步深化社會保障制度改革。改革的基本方向是：樹立“以人為本”的社會保障觀念；企業(yè)繳納保障基金和實物福利貨幣化；政府實施社會保障預算；個人付費和收益對稱。  以下轉換角度，從深化財政體制改革入手，分析它與國有企業(yè)改革的交互作用。這是全文研究的重點，也符合目前改革的中心?；舅悸肥?，財政體制和國有企業(yè)最直接的聯(lián)系是分配制度上的聯(lián)系，政府和國有企業(yè)分配關系不順，具有深刻的財政原因。所以，應當致力于理順政企分配關系，促進政府職能轉化和政企分開。方法是：首先從解決國有企業(yè)目前最緊迫的高負債經(jīng)營狀況入手，通過消除非自主性負債的財政根源，重組國有企業(yè)債務，為它們進行公司

13、制改造奠定基礎。其次，圍繞建立合理規(guī)范的稅利分配制度展開主體工程，主動調整稅收、利潤分配關系中的不協(xié)調，采取切實有效的措施，治理以收費為主要內容的制度外分配手段，從而基本理順政府和國有企業(yè)的分配關系。第三，為了避免國有企業(yè)負擔反彈，必須依靠完善分稅財政體制，來消除政企分配關系紊亂的制度根源。為了促進國有企業(yè)制度轉型，應當將財政體制改革繼續(xù)繼續(xù)推向深入。本文提供的一條思路是：各級財政實行雙重運行模式，與國有企業(yè)的雙重經(jīng)營機制形成協(xié)調配合的局面。實際上，這是對財政體制改革內容的深化，因為體制運轉的效率如何，不僅取決于資金分配和權限分割，更重要的因素是各級財政利益主體的活動方式。由單一的政府財政運行

14、，過渡到資產(chǎn)財政和公共財政的雙重運行，符合市場經(jīng)濟體制的要求，也是轉變政府經(jīng)濟職能的重要方面。  對于國有企業(yè)債務負擔的認識，首先區(qū)分了自主性負債和非自主性負債，它們與國有企業(yè)和政府的投融資行為緊密相關。其中，非自主性負債是指企業(yè)的對外負債中，一部分屬于外部因素的強制，迫使國有企業(yè)用負債資金替代所有權資金，或者高成本債務替代低成本債務，而這些資金的使用不能償還債務本息。以理性負債人的角度衡量，這種容易導致債務累積的負債融資是國有企業(yè)的非自主性負債。在我國國有企業(yè)目前的債務負擔中，屬于非自主性負債的部分居于優(yōu)勢，它會形成企業(yè)未來的投融資障礙，必須盡快消除。因為財政職能及其體制

15、是形成非自主性負債的重要根源，所以在重組國有企業(yè)債務方面，各級財政應當承擔職責。本文建議，應在以下方面進行嘗試：適量注資彌補財政欠帳和政策性虧損；國家部分債權轉股權；組建債務托管基金，轉化稀釋企業(yè)債務；分解承擔企業(yè)的社會性職責。  在政府和國有企業(yè)的分配關系上，著重從稅收、利潤、以收費為主的制度外分配的不協(xié)調，體現(xiàn)在工商稅制結構不合理、稅制建設落后于國有企業(yè)的產(chǎn)權交易活動、出口退稅的政策效應沒有得到充分發(fā)揮等方面。利潤分配關系存在很大的不確定性，其一是利潤形式的多樣化，其二是企業(yè)保留利潤的外生性，其三是出資人所有權等級化，其四是公共積累收益歸屬未定?；稹⑹召M和集資是各級財

16、政和其他政府外分配的手段。造成制度外分配泛濫的最重要原因是，各級政府職能范圍不清，分稅財政體制對財政利益主體的劃定仍不徹底。其后果是：嚴重侵害國有企業(yè)的法人產(chǎn)權利益，影響它們的市場競爭能力；導致新的政企不分，阻礙公司化改制進程；侵害國有企業(yè)其他出資人的資本收益權，不利于建立有效的公司法人治理結構。這里，需要解釋一下出資人所有權等級化問題。它是指國有企業(yè)的出資人在企業(yè)內部的責權利，不取決于出資額的多少，而決定于出資人的政治經(jīng)濟地位，由此帶來資本金收益權的不平衡。在本文中，特指政府作為國有企業(yè)的出資人，其收益要求和職責履行不對稱，從而減少了其他出資人的收益?？朔陨厦艿姆椒ㄊ菍ΠY下藥，采取多種手

17、段，完善工商稅收制度，平衡利益分享機制，治理和規(guī)范制度外分配手段，以形成政府和國有企業(yè)之間穩(wěn)定、合理的利益分配關系。  現(xiàn)行分稅財政體制在運行中出現(xiàn)的問題，是導致政府和國有企業(yè)分配關系紊亂的制度根源。為了規(guī)范、穩(wěn)定它們之間的分配關系，還必須完善分稅財政體制。根據(jù)目前出現(xiàn)的重點問題，應當著重從以下方面努力：1.明確分稅財政體制改革的三重目標含義表層次目標：合理劃分政府之間的事權和財權；中層次目標：完善中央政府的宏觀調控體系；深層次目標：轉換政府職能，實現(xiàn)財政運行機制的轉型。2.現(xiàn)階段，通過調整稅種結構，重點建立以共享稅為主體的分稅體系，實現(xiàn)稅源和稅率的分享。3.健全地方稅體系

18、，強化地方稅在地方財政收入中的主體地位，并賦予地方政府適度的稅收管理權限。4.合理界定中央和地方政府事權，建立科學規(guī)范的轉移支付制度。  建立公共財政和資產(chǎn)財政雙重運行模式，既是分離政府財政職能的需要，又是國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求。尤為重要的是，從中央到地方政府，采用雙重財政運行模式，實際上是對財政利益主體行為方式的一次變革，是對現(xiàn)行分稅財政體制的深化。它對于轉變政府的經(jīng)濟職能，改變財政運行方式，提高財政體制的效率，具有不可替代的作用。在實際運作中，應當注意中央和地方雙重財政模式的協(xié)調，以及它們與國有企業(yè)雙重經(jīng)營機制的協(xié)調，二者之間不是簡單的對應關系，而是交叉的協(xié)調配合關系。  最后，本文借助于現(xiàn)代生理學的細胞組織演變規(guī)律，對兩類改革進程作出了形象的歸納和描述，即它們遵循了一條“孕育催化裂變”的變革軌跡。目前的改革已經(jīng)進入到以構建利益主體為中心的制度創(chuàng)新階段，即裂變階段，而裂變需要