略論當下國情中如何構建我國行政調解

1、略論當下國情中如何構建我國行政調解蔡武隨著我國建設服務型政府的步伐不斷加快，行政機關在處理各類糾紛中的作用越來越受到社會各界的重視，而相 對人家比較熟悉的行政調解不管是從立法到司法，還是從應然到實然都存在很人的缺陷，有待于進一步對行政調解從 理論立法和實踐執(zhí)法進行強化，使之更好的化解補會才盾和糾紛。我國歷史上就有行政調解，而且在實際當中其運用 數量和次數遠遠遠超過了司法，只是在近代變法后，行政與司法才逐漸分離。到目前為止，對行政調解有重大突破性 的全而性的研究成果尚不是很多，這也是我國到口前為止，詢沒有一部真正意義上的行政調解法原因。就我國1=1前的 行政調解制度來說，存在不全面和不完善z處，

2、給我國法治進程帶來了諸多問題，如訴訟觀念的極端化、訴訟案件數 量激增使法院不堪重負等等。在新的補會形勢下，必須重視行政調解，不斷完善行政調解制度，充分發(fā)揮行政調解在 化解社會才盾、增進社會和諧方而的功能與作用。以人為本是構建社會主義的出發(fā)點和落腳點，而行政調解以尊重當 事人的自主意思表示、自主選擇為基本前提的，行政調解充分肯定了當事人享有的權利價值。由雙方當事人自主決定 以何種方式和內容來解決紛爭。只是在當事人雙方很難達成i致意見時，行政機關才居間說合、幫助雙方交換意見并 且提供與糾紛相關的正確信息，或者在明確糾紛真正對立點的基礎上提供切實可行的解決方案，從而幫助當事人達成 合意。在行政調解中

3、，當事人有權在法律規(guī)定范i羽內做自己的主人，自愿處分權利，而不必聽從行政機關的強制命令, 這無疑是會在很大和度上提高當事人的權利意識。一、行政調解的涵義調解作為一種具有東方特色的一項糾紛解決機制在解決糾紛中有著重要地位，許多西方國家都對此進行過借鑒。 西方社會口 20世紀70年代起開始興起簡稱adr(altornativedisputerosolution)的所謂“解決糾紛的另類選擇”運 動，即一般意義上的非訴訟解糾方式，提倡重視糾紛解決的非訴訟方式，并作為司法改革的一項重要內容。行政調解 作為作為一種“東方經驗”在中國源遠流長，這種“東方”式的糾紛解決機制力求建構公共權力與公民權利間的平衡,

4、具有主持調解的主體上的特定性、調解方式上的非強制性、調解形式上的準司法性以及調解協(xié)議效力上的非拘束性等 特點。行政調解不僅有助于轉變政府職能、弘揚公民口治，更有利于矛盾的徹底解決，社會秩序的有效維護，卓有成 效地彌補了司法審判制度的不足。在行政調解中應嚴格遵循雙方口愿合意，做到法、理、情相結合，尊重糾紛當爭人 訴權。我國行政調解的歷史可以追溯到原始社會。當時人們z間的爭端由部族首領（現代意義上的行政主腦）按照原始社 會的風俗、習慣，通過協(xié)商或者其他為糾紛當事方所認可的方式予以解決。而對于本氏族個別不遵守習慣的人，則是 依靠社會輿論和社會道德力量，采取調和的辦法，使其歸順，認識錯誤，達到平息矛盾

5、、排紛解爭、調整好相互z間 關系的tj的，以維持正常補會生活秩序和生產秩序。可以說，這就是行政調解的最初的原始形式。奴隸補會的行政調 解與原始社會相比，在性質和內容上已經發(fā)牛了變化，并且在官府調解（即相當于現代意義上的政府調解）z外還有民 間調解（與現代意義上的人民調解很相似）的劃分。在我國周代專門設有“掌司萬民之難而諧和之”的“調人”之職， 這可能是我國歷史上最早的設立的專職“行政調解員” 了。春秋時期儒家學派創(chuàng)始人孔子也是積極提倡調解，其在做 魯國司寇時就宣稱“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎?！边M入封建社會后，統(tǒng)治階級為了推行禮治和道德教化，更加 注重發(fā)揮行政調解的息事省訟功能。“鄉(xiāng)有三老，

6、有秩、嗇夫、游繳。”其中嗇夫的上要職責就是調解爭訟。唐代的 鄉(xiāng)里訟事，則先市里正、村正、坊正調解。而到了宋代，行政調解制度則正式得到法律確認并被引入司法程序，當然 當時的行政調解含有行政干預的成份在內，要求地方官員“當以職務教化為先，刑罰為后”，“每遇聽訟，于父子之 間，則勸息教慈;于兄弟z間，則勸以愛友。”行政調解被廣泛用于解決當事的民事糾紛，鄉(xiāng)里設社，社長負有調解職 責即“諸論訴訟婚姻、家財、田宅、債負，若不系違法事重，并聽社長以量諭解免使妨廢農務，煩擾官司。”此厲明 朝的教民榜文和清朝的大清民事訴訟法典都有關于行政調解的規(guī)定。而在中國近現代，社會發(fā)牛了巨大變革, 中國共產黨在領導全國人民

7、爭取獨立解放的同時，也人力推動了行政調解制度的發(fā)展。在我國新民主主義革命時期， 革命根據地的基層人民政府就負有調解民事糾紛和輕微刑事案件的職責，特別是自1941年起，各根據地民主政權相繼頒布了適用木地區(qū)的有關調解工作的單行條例和專門指示，如山東省調解委員會暫行組織條例、晉西北村調解 暫行辦法等，使調解工作走上了制度化與法律化軌道。建國后，隨著民主與法制建設的不斷完善和加強，調解制度也走上了一條不斷完善和發(fā)展的道路。中華人民共 和國憲法首先明確了人民調解委員會的地位，1989年國務院頒布的人民調解委員會組織條例和2002年司法部發(fā) 布的人民調解工作若干規(guī)定，對人民調解工作的性質、任務和原則等作岀

8、了一系列的規(guī)定，確立了我國現行的人 民調解制度。1991年頒布的中華人民共和國民事訴訟法將1982年中華人民共和國民爭訴訟法（試行）規(guī)定的“著 重調解”改為“口愿合法調解”,據此確立了我國現行的訴訟調解制度。1999年頒布的行政復議法取消了 1990 年行政復議條例關于“復議機關審理復議案件，不適用調解”的規(guī)定，2007年頒布的國務院行政復議法實施條 例明確規(guī)定兩種案件可以適用調解，從而最終在行政復議中也確立了行政調解制度。所謂行政包括國家行政、社會行政和企業(yè)行政，我們在這里要論述的是國家行政，它是指一個國家的行政機關與 該國的其他國家機關，政黨組織，群眾團體等之間權力關系及其制度的總稱，其核

9、心是行政機關在政治體制中擁有的職 權范曲i和權力地位;而所謂調解，是指雙方或多方當事人之間發(fā)生權益糾紛，在第三者（即調解主持人）的主持下，通過 第三者依照法律和政策的規(guī)定，對雙方當事人的思想進行排解疏導，說服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當事人，互相協(xié) 商，互諒互讓，依法自愿達成協(xié)議，由此而解決糾紛的一種活動。它是排解糾紛，調整當事人之間關系的重要途徑， 也是當前法律工作者耍面對的一項經常性的工作。行政調解就是通過行政主體的主導使糾紛當爭方在口愿意和合法的 情況下解決糾紛，是使不同的利益主體之間趨于平衡，達到和諧一致的一種手段和方法?？v觀各種行政調解的定義可 以看出，學者們一般都把行政調解的主體定位

10、在國家行政機關，而將其他社會主體排除在外。依照我國現行法律法規(guī)的規(guī)足和實踐經驗，筆者認為，行政調解，就是國家行政機關依照法律法規(guī)的規(guī)足，在其 行使行政管理的職權范圍內，対特足的民、商事糾紛及輕微刑事案件在分清是非查明事實的基礎上，在糾紛當事方平等到口愿意的前提下，所進行的一種通過調而解紛的行政活動。行政調解的范圍應當包括民事領域的糾紛、商事領域 的糾紛和情節(jié)輕微、危害不大的刑事口訴案件。二、我國當前行政調解的現狀我國尚沒有現行法律對行政調解進行專門的規(guī)定，有關行政調解的規(guī)定人多散見于中華人民共和國民事訴訟法、 中華人民共和國行政訴訟法、中華人民共和國行政復議法等專門的程序法及其司法解釋和中華人

11、民共和國 婚姻法、中華人民共和國道路交通安全法、中華人民共和國治安管理處罰法等法律及中華人民共和國行 政復議法實施條例、人民調解委員會組織條例、醫(yī)療事故處理條例、中華人民共和國道路交通安全法實 施條例等行政法規(guī)中。此外，人民調解工作若干規(guī)定、交通事故處理程序規(guī)定等規(guī)章中也有行政調解的相 關具體規(guī)定。糾紛所反映的是當爭人間復雜的利益對立與矛盾，而不是簡單地此對彼錯的問題，機械地通過“法律規(guī)定+事實認 定二處理結果”的方式作出裁斷并不利于妥當處理糾紛和化解矛盾。正rti于訴訟機制的局限性，許多國家在承認和堅持 司法最終解決糾紛的原則z下，人力發(fā)展訴訟外的糾紛處理機制。過去，我國的調解機制比較發(fā)達，

12、現在仍有大量的 調解，特別是行政調解機制存在。據不完全統(tǒng)計，當前僅法律、行政法規(guī)乃至部門規(guī)章中所涉及的行政調解規(guī)定多達 40余項，除個別規(guī)定某些的行政機關可調解一般民事糾紛外，大部分則是以特定領域的民事糾紛為調解對彖，涉及到 資源權屬糾紛、電信糾紛、消費糾紛、知識產權糾紛、交通爭故糾紛等等。行政調解在化解社會矛盾方面發(fā)揮著重要 的作用。以一般民間糾紛的行政調解為例，司法行政機關和公安部門均在此方面負有相應的職責，而且大量普通的民 間糾紛是通過行政調解得到解決的。這些糾紛主要fi常?；钪邪l(fā)牛的，案情并不復雜，涉案金額一般也不高，不過數 量龐人，處理妥當則可以及時化解民間矛盾，反z可能使矛盾不斷激

13、化，進而引發(fā)民爭訴訟乃至治安、刑事案件甚至 群體性事件。行政調解無論從其宗旨還是形式上都是以人為木觀念的最直接的反映，它是一種混合了情、理、法的糾紛解決機 制，它不同丁人民調解和法院調解，其存在有助丁轉變政府職能，促進行政管理現代化，同時還有助于提高公民的權 利意識，弘揚意思口治。尤其是在以人為本的今天行政調解作為非訴訟方式更具有其不可比擬的優(yōu)勢。但是我國的行 政調解目前卻存在著很多問題，其重要性常被人忽略，其木身的性質、效力、和貝體程序存在更是存在很多問題，我 國現行行政調解制度發(fā)展的不夠完善，這與其在我國整個調解制度中的重要地位不相符，不利于發(fā)揮行政調解化解糾 紛、促進社會穩(wěn)定的巫大作用。

14、我國現行法律制度關于行政調解的規(guī)定比較散亂，尚耒形成制度化體系。同時，在行 政實踐工作中，行政調解由于涉及到行政權力的介入，行政機關不易把握權力運用所耍達到的合理性程度，導致行政 調解工作在實踐中開展不力。因此，我國行政調解制度面臨著諸多亟待解決的問題，主要表現在以下兒個方面：首先，行政調解的職能范圍不確定。在整個調解過程中，行政主體有可能獨立主持調解，起主導作用，也可能僅 僅參與主持，起輔助或指導作用：如中華人民共和國行政復議法實施條例第50條規(guī)定由行政復議機關進行調解的 情形及中華人民共和國道路交通安全法第74條規(guī)定對交通事故損害賠償的爭議，當事人請求公安機關交通管理部 門調解等就是由行政

15、機關主導主持進行的調解;而后者所指的行政主體參與并起輔助或指導作用的法律規(guī)定，主要是指 關于行政調解與法院調解、人民調解的協(xié)作規(guī)定，如人民調解工作若干規(guī)定第9條規(guī)定司法行政機關依照木法對 人民調解工作進行指導和管理。中華人民共和國民事訴訟法的相關規(guī)定較間接，該法笫87條規(guī)定人民法院進行調 解，可以邀請有關單-位和個人協(xié)助。行政機關應屬于可受邀請的單-位范疇。不過行政機關在此處是否履行了行政調解 職能是一個存有爭議的問題。值得一提的是，中華人民共利國行政訴訟法笫50條規(guī)定人民法院'市理行政案件不適 用調解。應該說該法中不適用調解的規(guī)定指的是人民法院不能主持行政糾紛雙方當事人之間的調解，但

16、并未禁止由于 另一行政機關對原告和被告z間的糾紛進行調解，從使而被告最終接受調解并向法院提出撤訴的悄形。由這些散亂的 法律規(guī)定可以看出，我國口前對行政機關在主持行政調解中的職能范fpi尚未進行有效區(qū)分，也沒有作出具體法律規(guī)定。 行政調解的職能范|1；1要么被界定得過寬，造成行政權力不恰當地介入法院調解或人民調解活動，造成行政權力的濫用； 要么被界定得過窄，導致行政調解工作缺乏相應的法律依據，不利丁其開展工作。由此也導致部分人對行政介入處理民爭糾紛往往持反對、消極的態(tài)度。許多人認為，行政權力只能用于行政管理，而不能過多介入處理民事糾紛;應主要 通過訴訟解決民爭糾紛，否則便有違法治的原則，也會為行

17、政權的濫用創(chuàng)造條件。該認識在實務界和學術界均有一定 的影響。尤其是，近些年來在“維權” 口號下，到法院討“說法”被過分地加以強調，并被作為衡量法制進步的重要 標準。其次，行政調解效力不明。行政調解不具有直接的司法執(zhí)行效力使得調解效果受到極人的影響。行政調解所達成 的調解協(xié)議僅相當丁糾紛當爭人z間就解決糾紛另行簽訂民爭合同，在履行上主要依靠當爭人的口覺。調解結束后， 當事人反悔或者拒不履行調解協(xié)議的，只能將糾紛再次進行行政裁決或者仲裁或者訴訟程序。調解效力的有限性無疑 會影響一部分糾紛主體通過調解處理其糾紛的積極性和信心，而傾向于直接將糾紛提交法院。這也在實際上影響了行 政機關的積極性，而不愿在

18、行政調解方面投入過多精力，最終影響到行政調解的質量，正是由此會逐漸導致了我國行 政調解機制的萎縮。而且行政調解的這樣的不其明陰的效力顯然也不利于社會誠信構筑。如果任何人都可以隨意反悔 口己口愿簽署的調解協(xié)議而無需承擔法律上的責任，就會助長社會不良風氣，人們就會對社會誠信喪失信心，交易成 木就會進一步增加。法院調解協(xié)議與及人民調解協(xié)議，我國法律法規(guī)和相應的司法解釋賦予其明確的法律效力。前者 一旦生效，若一方不履行法院調解協(xié)議，另一方可以持調解書向人民法院申請執(zhí)行。厲者，相關司法解釋規(guī)定經人民 調解委員會調解達成的、有民事權利義務內容，并市雙方當事人簽字或者蓋章的調解協(xié)議，具有民事合同性質。但對

19、于行政調解的效力我國法律卻規(guī)定得并不明確。關于確定行政調解效力的問題，實際上要解決的問題是：當事人雙方 經行政調解達成的協(xié)議具何種效力，行政調解需不需要制作行政調解卩及行政調解書是否具有法律上的強制執(zhí)行效力。 行政機關在參與主持行政調解過程中實際發(fā)揮了兩個方而的作用：一個是協(xié)助、指導等輔助功能，另一是裁決判斷功 能。而我國現行的法律制度在這兩個方面均沒有作出明確的規(guī)定。如果這些問題沒有獲得合理解決，在實踐工作中將 不利于行政調解工作的開展，將使行政機關過于謹慎行使行政權力，不能為當事人提供更好的解決糾紛的方案，其至 認為當事人不愿執(zhí)行行政調解協(xié)議有損于行政機關的威望，從而怠于行使行政權力。雖然

20、，2007年頒布施行的中華人民共和國行政復議法實施條例對丁行政復議調解朽的效力作出了規(guī)定，但對丁該規(guī)定是否具有法律上的強制執(zhí)行 效力尚未作岀明確規(guī)定。再次，行政調解程序缺乏制度上的保障。隨著中華人民共和國民事訴訟法、人民調解委員會組織條例、人民調解工作若干規(guī)足等法律法規(guī)的頒布及相關司法解釋的出臺，有關司法調解和人民調解的程序制度正逐步完 善。而有關行政調解的程序規(guī)定則比較炭乏，人多體現為一些法律法規(guī)和部門規(guī)章中的抽彖規(guī)定。行政調解的程序性 規(guī)定還不夠健全。重實體、輕程序的問題也存在于行政調解機制中。在此方而，既缺乏行政機關進行行政調解的方法、 時限等方面的具體規(guī)定，也缺乏如何在該機制中確保各方

21、當爭人的參與以保障其合法權益、確保糾紛處理公正性的相 關規(guī)定。許多調解機制仍保留著較強的行政化色彩，只注重行政機關的單-方性，而不重視糾紛當事人的參與，不顧及 當爭人的主張和理由。對于當爭人而言，相關的糾紛處理程序缺乏必要的透明度和可預測性，容易導致當事人對該糾 紛處理機制公正性等缺乏信心，影響該機制的親和力。從我國現行法律制度來看，行政調解程序規(guī)定得比較好的是交 通爭故損害賠償的行政調解程序。從中華人民共和國道路交通安全法到中華人民共和國道路交通安全法實施條 例，再到交通爭故處理程序規(guī)定對公安機關交通管理部門如何進行交通爭故賠償損害的行政調解作出了詳細的 規(guī)定。然而這樣的行政調解規(guī)定在其他行

22、政機關職能部門中并不多見。由于行政機關相對于發(fā)生糾紛的當事人在實際 ?；钪刑幱谳^強勢的地位，如果不從行政調解程序上加強對于行政機關的規(guī)制，容易出現行政機關濫用行政權力，侵 害當事人權益的情形。同時，在我國現行的調解制度中，行政調解并不是法定的訴訟詢置制度。人多數情況下，法律 賦予了當爭人在行政調解和提起訴訟z間口由選擇的權利。由于缺乏行政調解程序上的規(guī)定，而作為行政機關管理職 能之一的行政調解本身只具有單-向服務功能，使得有些行政機或出于怕麻煩，或出于怕承擔責任，往往在工作中消極 應對行政調解，要求當爭人直接向人民法院起訴，這是違背我國全面建設服務型政府發(fā)展理念的。最后，行政調解機制中有關行政

23、調解組織的獨立性和專業(yè)性還有待提高。當詢可以進行行政調解的各類行政機關 中，絕人多數仍屬于普通的行政機關，這類行政機關既要履行相關的行政管理職責，乂要調節(jié)處理相關民事糾紛。而 實際負責調處糾紛的往往只是其中的有關職能部門，行政調解主持的人員也絕人多數是來自所屬的行政機關，法律法規(guī)通常僅耍求聘請相關專業(yè)人員,但是聘請與否完全rh有關機構口行決定；而且對于外部人員以及各類專業(yè)人士的比例 也沒有硬性規(guī)足。三、如何完善我國當詢的行政調解當代行政法的精神是利益一致、服務與合作、信任和溝通。公共利益與個人利益間的一致關系，是利益關系運動 的重要成果之一公共利益與個人利益間的一致關系，是一定祉會的公正價值的

24、實現狀態(tài)和補會持續(xù)發(fā)展，秩序穩(wěn)定的 體現，是政府與公眾間相互信任與溝通、服務與合作的反映。政府與相對人之間的關系應該是一種和諧的關系，這種 關系在行政訴訟中無法體現，在行政仲裁、行政裁決中也不易體現，只有在行政調解中，當政府為協(xié)調雙方當事人關 系，穩(wěn)定社會關系而調解時，就會即反映了政府的服務精神，另一又體現了相對人對政府的信任與合作，二者的溝通 隨即實現并有可能進一步發(fā)展。應當正確看待民事糾紛處理的行政介入的行政調解機制。強調該機制是以確保司法最終解決糾紛和有效控制行政 權濫用為前提。行政權保障和實現公共利益和公共秩序的目標并不與保障公民的合法權益z間存在木質的沖突。行政 機關介入處理民爭糾紛

25、同樣也是現代行政的重要內容。從這一點上講，民爭糾紛處理的行政介入機制也是實現公共行 政目的所不可或缺的。而且，通過該機制可以發(fā)揮有關行政機關的專業(yè)性，提高糾紛處理效果，合理配置訴訟資源， 促進社會穩(wěn)足和諧。應當注意加強行政調解機制中相關機構的獨立性和專業(yè)性。應當使行政調解機構相対獨立于相關 的行政機關乃至糾紛當爭人，以確保糾紛處理結果的公正性，消除當事人的戒備與抵觸心理。還應當適當吸收外部專 家參與，并對人員的選配和比例設定明確的條件，如耍求擔任相關工作的人員必須具備相關的工作經驗或閱歷，并且 應當明確其任命程序。要逐步細化行政調解程序方面的規(guī)定。要對行政調解的具體過程、時限乃至糾紛當事人的權

26、利 義務及調解機關的職權等做盡可能細致的規(guī)定。同時，在程序的具體設計方面，既耍發(fā)揮相關行政機關依職權進行調 查的優(yōu)勢，乂要發(fā)揮當爭人的主動性和積極性，尊重當爭人的主張和證明的權利。應當嘗試改進關于行政調解效力方 面的規(guī)足。為了提高行政調解的適用效果，可以考慮參考韓國等的做法，對于特足領域的行政調解，在確保相關行政調解機構獨立性、專業(yè)性和調解程序公正性的基礎上，直接賦予該調解協(xié)議等同于法院調解的效力，即允許其具有執(zhí) 行力。當事人一旦口愿在調解協(xié)議上簽字蓋章，承諾接受調解結果，則不得再反悔。否則，對方當事人可以向法院中 請強制執(zhí)行。當然，也可以參考我國臺灣地區(qū)的做法，即當爭人簽訂調解協(xié)議后，有關行

27、政機關應將該協(xié)議送交有管 轄權的法院，市法院依專門程序進行審核。經其審核無誤，便賦予其等同于法院調解的效力，允許其具有執(zhí)行力。當 然，設置上述制度的前提是進行行政調解的行政機關具有相應的獨立性和專業(yè)性，其調解程序一燉而言能夠保障結果 的公正性。要充分認識行政調解的功能，并在此基礎上合理界足行政調解的職能范圍，并就不同范圍做出相應的具體法律規(guī) 定。如前述，行政機關在參與主持行政調解過程中發(fā)揮了兩個方而的作用：一個是協(xié)助、指導等輔助功能，另一是裁 決判斷功能。行政機關在發(fā)揮協(xié)調、指導等輔助功能時，應當加強與人民法院、人民調解委員會的協(xié)作職能。若人民 法院進行民事調解時，邀請了相關行政機關進行協(xié)助，

28、行政機關要充分發(fā)揮自己的調解作用協(xié)助法院工作，但不能干 涉法院辦案的獨立性。同時，司法行政機關應進一步完善相關的工作制度，依照法律對人民調解工作進行更有效的指 導和管理。另一方面，我國構建“服務型政府”的理念就是希與在合法的基礎上充分發(fā)揮行政權力的積極能動性為公 民、法人和其他組織提供高效便捷的服務。因此行政機關在發(fā)揮裁決判斷功能時，應充分利用自己的專業(yè)知識和行政 實踐工作經驗，為當爭人提供高效、便捷的服務，有效地解決各種事故糾紛，保持社會穩(wěn)定，同時節(jié)省有限的司法資 源。我國tj前設定行政調解的法律規(guī)范主要集中在公安行政、醫(yī)療衛(wèi)生行政、勞動行政、自然資源行政、環(huán)境保護行 政、公共交通行政、商業(yè)

29、行政、計量行政、郵政行政以及民政行政等領域。各種法律規(guī)范對行政調解的規(guī)定都很分散, 不統(tǒng)一、不具體，操作性不強，導致在實踐中行政調解應有的功能沒有發(fā)揮出來。為適應構建和諧社會的需要，必須 積極完善行政調解制度。為此，筆者提出以下兒點設想:1、在規(guī)范層面為行政調解制度設左統(tǒng)一的法律依據，制定一部行政調解法。耍從法律和制度上逐步完善行政調解程序制度。行政調解的完善離不開對于其程序的法律規(guī)制，而我國現行的法律制度對于行政調解程序的規(guī)足不足。我 國現行法律制度對交通爭故損害賠償的行政調解程序的規(guī)定方式較為合理，在實際應用中取得了很好的效果，因此可 以其作參照，從法律到行政法規(guī)再到部門規(guī)章的漸進式規(guī)足対

30、行政調解程序做出逐步細化的規(guī)足。同時承擔相關具體 行政職能的行政機關在此基礎上可再制定出相應的工作制度以指導行政調解具體工作。這樣既能確保行政機關發(fā)揮行 政權力的積極能動性為行政相對人服務，體現其專業(yè)性強和實踐經驗豐富的優(yōu)勢，乂能在嚴格的程序規(guī)定z下防止行 政權力被濫用，發(fā)牛侵害行政相對人權益的情形。而在完善行政復議調解制度方面，盡管新施行的中華人民共和國 行政復議法實施條例對行政復議調解作岀了一些規(guī)定，但耍對行政復議實踐工作起到良好的指導作用仍需要在實踐 中摸索出更加具體的工作模式?？梢钥闯?，在我國訴訟并不是公民尋求救濟的最佳方式，它僅僅是一種迫于無奈的選擇，通過訴訟方式解決糾紛 還不能被我

31、國當前的倫理、現實狀況所完全接受，因而行政調解的存在便成為一種必要。行政調解法的出臺只是 順應這種現狀的耍求。目前我國行政調解制度并沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，對丁行政調解的相關內容只是零散地規(guī)定在一 些法律文件之中。這便導致我國的行政調解制度在法律規(guī)范上缺乏統(tǒng)一性。在遵循制定法傳統(tǒng)的我國，要有效發(fā)揮行 政調解的作用，必須完善立法，增強行政調解在法律規(guī)范上的統(tǒng)一性。制定“行政調解法”，對行政調解的原則、范圍、方式、程序、效力與法律責任等規(guī)定下來，這有利于緩解法院 和各級政府信訪部門的工作壓力，可以彌補國家行政法制建設中的立法空缺，保障行政調解工作有效運行。2、確立行政調解的原則。行政調解應該遵循以下原

32、則：（1）合法原則。行政調解必須遵循法律、法規(guī)的規(guī)定，要 受到法的理念與精神的支配，公平、公正地化解糾紛，有效地保護各方當事人的合法權益。（2） 口愿原則。其內容包 括：一是當爭人屮請調解口愿;二是當事人是否達成協(xié)議以及達成何種協(xié)議自愿;三是行政機關在行政調解程序中不能 介入任何強權的因索，必須完全尊重當事人的意識口治，為當事人口愿達成調解提供最大限度的便利。（3）效益原則。設立行政調解的一個重要目的就是其解決糾紛具有高效益的優(yōu)點。因此，在行政調解中，必須避免調而不解等“和稀 泥”現象的產牛。3、明確行政調解的范i刑。從社會發(fā)展的角度上看，行政調解的受案范曲i應不僅包括公民與公民之間、公民與法

33、人或其他組織之間發(fā)生的民 事爭議，也應涵蓋了公民、法人或其他有關組織與行政機關之間發(fā)生的行政爭議。行政調解應針對民事案件、行政爭 議案件和勞動爭議案件，對于民事案件、行政爭議口詢本來就屬于調解的范曲1，我們所要做的是對民事案件的范曲i的 擴人，只要認為行政機關有能力處理的案件，當事人向行政機關申請行政機關必須予以調解;而對于勞動爭議案件，m 前多采用行政仲裁來解決，但是現實中通過仲裁來解決勞動爭議并沒有起到很好的效果，如果采用行政機關對其采用 行政調解的單一方式，就容易體現行政法的人文精神，行政機關與當事人之間是服務與合作、信任與溝通的關系，如 果采用行政仲裁就無法體現行政機關作為溫和的政府的

34、一面，因此建議廢除行政仲裁，采用行政調解作為單一的處理 勞動爭議案件。這也是以人為本對行政調解應有制度的要求。因此，行政調解的范i羽應該具有廣泛性，包括與人身、 財產有關的民事糾紛、部分行政糾紛（如內部行政糾紛、行政賠償與補償糾紛、非強制性行政行為引起的糾紛、行政自 由裁量行為引起的糾紛），以及一些小型的刑事糾紛籌，以盡可能地使多種糾紛能通過調解的方式有效地得到解決。從 美國的經驗來看，其調解發(fā)展非常迅速，適用范曲i也在逐步擴人。近年來，行政調解解決爭議范|;|進一步擴人，對于 有關消費者權益保護，租佃關系的民爭爭議和小型的刑爭案件等諸多糾紛均納入到調解的范圍z中。當然，行政調解 也不是萬能的

35、，行政調解的范圍也不是無限的，對于法律有專門規(guī)定的某些刑事爭議和行政爭議等，則不應納入行政 調解的范圍,而應當按照專門的法律程序解決。4、設置專門的行政調解機構。雖然人們在遇到糾紛時，眾多情形下會優(yōu)先考慮請求行政機關的解決。但巾于糾紛 類別的不同，人們所訴求的行政機關也千差萬別，有的糾紛主體可能訴求于工商行政部門，有的糾紛主體可能訴求于 上地行政部門等等。構建一種制度必須耍具有社會基礎，而不能脫離現有的制度現實。因此，筆者主張在行政系統(tǒng)設置專門的行政調解機構，配備專門的行政調解人員。行政調解機構的工作人員必須具有專門的法律知識或較為豐富的 社會經驗，這樣有利于提高行政調解運作的效率，推進行政調解向專門化、職業(yè)化的方向發(fā)展。此外，在行政調解的 機構設置和案件管轄上，應堅持以基層為主的原則，以體現出便民的要求。5、規(guī)范行政調解的運作程序。調解具有靈活性的特點，但靈活性并不代表就不需要程序。如果沒有程序的適當規(guī) 制，缺乏最低限度要求的正當程序的保障，當爭人也難丁達到完全口由的合意的理想狀態(tài)，就不可能