試論政府對(duì)高等教育的干預(yù)

1、    試論政府對(duì)高等教育的干預(yù)    摘要：隨著我國(guó)高等教育改革的深入，高等教育是自由發(fā)展還是政府干預(yù)問(wèn)題凸顯出來(lái)。因?yàn)楦叩冉逃袌?chǎng)是一個(gè)不完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，若要使短缺的高等教育資源達(dá)到合理的配置，政府應(yīng)該對(duì)高等教育的投資、供給、制度等方面進(jìn)行干預(yù)。關(guān)鍵詞：政府；高等教育；干預(yù)政府對(duì)高等教育的干預(yù)是由來(lái)已久，各國(guó)高等教育發(fā)展都有政府干預(yù)的烙印。政府適度地干預(yù)國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活是有益于社會(huì)發(fā)展的，自由放任的市場(chǎng)和政府的壟斷的極端行為都不利于高等教育發(fā)展。所以，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，分析政府對(duì)高等教育的干預(yù)作用，是為了保證高等教育市場(chǎng)更加有序化，以促進(jìn)我國(guó)高等教

2、育的持續(xù)發(fā)展。 一、政府對(duì)高等教育干預(yù)的簡(jiǎn)述在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府調(diào)節(jié)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般稱為政府干預(yù)。同樣，政府對(duì)高等教育的調(diào)節(jié)亦稱作高等教育的政府干預(yù)。無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論上分析，還是從各國(guó)的高等教育發(fā)展，均可以見(jiàn)證政府對(duì)高等教育的干預(yù)是十分必要。1政府對(duì)高等教育干預(yù)的理論基礎(chǔ)政府干預(yù)的行為起源于經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究。實(shí)行自由放任的還是采取政府干預(yù)，這一直是各國(guó)發(fā)展面臨的嚴(yán)重問(wèn)題，也是學(xué)者們爭(zhēng)論不休的熱門話題。對(duì)政府干預(yù)的理解可謂仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智。縱觀學(xué)者們的見(jiàn)解，典型觀點(diǎn)有四種：(1)政府旨在彌補(bǔ)市場(chǎng)失敗，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效率、公平穩(wěn)定。(2)政府干預(yù)包含了政府對(duì)自由的一切干預(yù)，亦即政府干預(yù)在

3、很大程度上等于重新分配利益和好處而修正法律規(guī)定的調(diào)節(jié)政策。(3)通過(guò)、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和采取財(cái)政金融手段，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行必要的調(diào)節(jié)或管理。(4)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物斯蒂格利茨指出：國(guó)家國(guó)家機(jī)器和國(guó)家權(quán)力是一個(gè)社會(huì)中每個(gè)產(chǎn)業(yè)潛在的資源和潛在的威脅。國(guó)家可以而且確實(shí)通過(guò)禁止或強(qiáng)制，取走或給予資金等方式有選擇地幫助或損害了許多企業(yè)。這些觀點(diǎn)是以當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為背景提出的，都從不同角度反映了政府干預(yù)的特征。應(yīng)該說(shuō)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府干預(yù)的范圍是有所不同的。政府職能的強(qiáng)弱和活動(dòng)范圍的大小是與生產(chǎn)力發(fā)展水平密切相關(guān)。以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，不能損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律，這是政府干預(yù)的基本信條。在此需要特別澄清的是對(duì)政府干預(yù)

4、的理解我們不能極端化，不是絕對(duì)要與不要政府干預(yù)，即使在今天中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府干預(yù)也是必不可少的。筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·穆勒的觀點(diǎn)是有益于理解政府干預(yù)，他認(rèn)為“個(gè)人要比政府更了解自己的事情和利益?！币虼耍鶕?jù)個(gè)人是自己利益的最好判斷者這一原則，政府不必干預(yù)個(gè)人利益的。同時(shí)又認(rèn)為，如果個(gè)人不能做出判斷，或者是個(gè)人已經(jīng)做出判斷，但是，僅憑個(gè)人的力量無(wú)法實(shí)施對(duì)個(gè)人有益的判斷時(shí)，就應(yīng)該由政府實(shí)施對(duì)個(gè)人有益的判斷；如果人們自己不能去做，而要得到別人的幫助，特別是人人都需要這種幫助，而人人又不能提供或者不愿提供這種幫助時(shí)，就需要政府提供這種幫助；如果關(guān)系到社會(huì)利益，由于個(gè)人的能力或者得不

5、到應(yīng)有的報(bào)酬而不愿去做的事情，應(yīng)該由政府去做。這就是政府在一定程度上應(yīng)該干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的依據(jù)，也是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的必然性。2政府對(duì)高等教育干預(yù)的歷史分析世界各國(guó)政府都在干預(yù)本國(guó)的高等教育。英國(guó)則是較早實(shí)現(xiàn)高等教育國(guó)家干預(yù)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家之一。政府對(duì)高等教育干預(yù)始于19世紀(jì)50年代，其干預(yù)行動(dòng)是政府在組織專門委員會(huì)的調(diào)查基礎(chǔ)上的高等教育活動(dòng)立法化。在立法干預(yù)手段上建立的同時(shí)，英國(guó)政府也開(kāi)始通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段加強(qiáng)其對(duì)高等教育活動(dòng)的調(diào)控。從1889年開(kāi)始，中央政府任命了一系列特別委員會(huì)，為經(jīng)過(guò)選擇的大學(xué)提供撥款。1919年，中央政府建立了一個(gè)常設(shè)撥款組織大學(xué)撥款委員會(huì)，處理國(guó)家對(duì)高等教育財(cái)政撥款的資源分配。

6、政府干預(yù)的宗旨是最大限度地依靠市場(chǎng)力量，最低限度地行使政府干預(yù)。政府的教育政策有意使高等教育機(jī)構(gòu)相互競(jìng)爭(zhēng)，為了公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件。美國(guó)的高等教育發(fā)展是一個(gè)自然增長(zhǎng)的過(guò)程，屬于一種自由狀態(tài)。然而，高等教育的自由發(fā)展在歷史上也表現(xiàn)出諸多弊端，并受到了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。在新的生產(chǎn)力發(fā)展和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步力量“西進(jìn)運(yùn)動(dòng)”由農(nóng)業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)向工業(yè)國(guó)的推動(dòng)下，傾向于國(guó)家干預(yù)的政治力量日益強(qiáng)大。1862年，林肯總統(tǒng)簽署批準(zhǔn)了莫雷爾增地學(xué)院法，在美國(guó)高等教育史上開(kāi)始了國(guó)家以立法和經(jīng)濟(jì)式干預(yù)時(shí)代。在看到國(guó)家干預(yù)的效果后，聯(lián)邦政府在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，運(yùn)用立法和經(jīng)濟(jì)手段，相繼頒布了哈欽法案等對(duì)美國(guó)高等教育發(fā)展方向和進(jìn)程起舉足輕重作用的

7、法案，形成了美國(guó)高等教育運(yùn)行中的另一機(jī)制國(guó)家干預(yù)機(jī)制。新中國(guó)成立以來(lái)政府對(duì)高等教育的影響與發(fā)達(dá)國(guó)家截然不同，可以說(shuō)是一種壟斷和統(tǒng)治。政府對(duì)市場(chǎng)或高等教育運(yùn)行過(guò)程以及這一過(guò)程的某些方面的排他性控制的壟斷。這種控制多半以高等教育系統(tǒng)或子系統(tǒng)的進(jìn)入障礙為基礎(chǔ)，或以特定的教育決策權(quán)力的高度集中為前提。表現(xiàn)在將所有私立和其他形式的學(xué)校改為公立或收歸國(guó)有，在教育投資、教育內(nèi)容、教育形式和教育產(chǎn)出等方面嚴(yán)格地按照國(guó)家意志進(jìn)行。隨著經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的日臻完善壟斷必然被打破，但是，政府仍然對(duì)高等教育進(jìn)行統(tǒng)治。政府對(duì)高等教育市場(chǎng)的統(tǒng)治就是高等教育運(yùn)行中沒(méi)有直接市場(chǎng)調(diào)節(jié)完成，完全由國(guó)家指令性計(jì)劃直接管理的過(guò)程，表現(xiàn)在政府制

8、定教育價(jià)格、教育的生產(chǎn)投入計(jì)劃調(diào)節(jié)，甚至教育系統(tǒng)內(nèi)的專業(yè)設(shè)置、教育內(nèi)容、教學(xué)形式都由政府計(jì)劃規(guī)定。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，原有政府統(tǒng)治也無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以政府干預(yù)高等教育市場(chǎng)形式逐步建立起來(lái)。政府只是通過(guò)教育計(jì)劃去調(diào)節(jié)高等教育運(yùn)行中市場(chǎng)無(wú)法調(diào)節(jié)的那些方面，至此中國(guó)的高等教育政府干預(yù)建立。二、政府為何要對(duì)高等教育進(jìn)行干預(yù)從高等教育發(fā)展的歷史上看，政府對(duì)高等教育的推動(dòng)是不可否認(rèn)的，但是，政府為什么要干預(yù)高等教育并不是一個(gè)不言自明的問(wèn)題，從政府干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的理論的啟示，政府對(duì)高等教育的干預(yù)理由很多，歸根結(jié)底有兩個(gè)重要的原因，其一，高等教育市場(chǎng)不是一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)；其二，維護(hù)社會(huì)的公平角度

9、促進(jìn)高等教育機(jī)會(huì)均等。1高等教育市場(chǎng)不是一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的理論前提是教育邊際成本等于價(jià)格，價(jià)格又等于平均成本，在邊際成本等于平均成本時(shí)，教育供求便達(dá)到充分均衡。換言之，在競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，高等教育生產(chǎn)者為使成本最小且投資效益最大，形成一系列價(jià)格，這些價(jià)格反映了高等教育供給者的生產(chǎn)成本即供給價(jià)格，同時(shí)也反映了消費(fèi)者為了得到教育商品和勞務(wù)而準(zhǔn)備付出的犧牲即需求價(jià)格。當(dāng)教育供求價(jià)格相等時(shí)，可以形成完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。事實(shí)上，高等教育的供給價(jià)格不能完全正確地反映高等教育成本。由于教育勞動(dòng)的特殊性，教育的對(duì)象是人，當(dāng)個(gè)人在法定離校年齡后仍繼續(xù)接受教育，那么他就必須有工作收入，這種收入理應(yīng)包

10、含進(jìn)教育成本之中?，F(xiàn)實(shí)中這部分成本卻不可能精確計(jì)量，只能間接接觸地通過(guò)與其他就業(yè)者的收入差異來(lái)衡量。再有也就是說(shuō)教育市場(chǎng)供求價(jià)格不能得到真實(shí)反映，具有不確定性，無(wú)法作為一種市場(chǎng)信號(hào)來(lái)調(diào)節(jié)供求關(guān)系，達(dá)到競(jìng)爭(zhēng)均衡。高等教育產(chǎn)品價(jià)格相當(dāng)復(fù)雜，對(duì)高等教育供給者來(lái)說(shuō)，供給價(jià)格由成本多寡決定；對(duì)需求者來(lái)說(shuō)，需求價(jià)格除了直接成本外還包括機(jī)會(huì)成本，實(shí)質(zhì)上，高等教育的需求價(jià)格也是一個(gè)不容易確定的變量，它受諸多因素影響，高等教育消費(fèi)者個(gè)人家庭的經(jīng)濟(jì)狀況的差異、教育需求的連續(xù)性和教育收益的積累性等。如果完全由價(jià)格自由調(diào)節(jié)供求的話，而需求價(jià)格總是低于供給價(jià)格，這樣高等教育供求就難以達(dá)到均衡。高等教育需求行為決策總是在

11、比較成本和收益得失中做出決定，各種教育的收益率并不相同，同一種教育對(duì)于不同的需求者也有差異，高等教育收益率若不反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，無(wú)論對(duì)個(gè)人還是對(duì)國(guó)家都會(huì)不利。因此，完全靠競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)高等教育運(yùn)行，勢(shì)必出現(xiàn)教育供給膨脹和教育需求不足的資源配置失調(diào)局面。所以，高等教育不能稱得上是一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，高等教育運(yùn)行中單純的市場(chǎng)調(diào)節(jié)無(wú)法完成，即“市場(chǎng)失靈”，則需要非市場(chǎng)的手段介入，即政府干預(yù)才能實(shí)現(xiàn)高等教育的正常運(yùn)行。2促進(jìn)高等教育機(jī)會(huì)均等為了社會(huì)的公平則必需實(shí)施政府干預(yù)。由于受高等教育可以提高未來(lái)獲得收入的能力，而教育需求的現(xiàn)期能力取決于家庭收入狀況。一些家庭經(jīng)濟(jì)條件差，不能為其子女提供受高等教

12、育的費(fèi)用，那么高等教育越來(lái)越多地賣給最高的出價(jià)者而不是在各階層中進(jìn)行平均分配，也就是說(shuō)政府的高等教育投資流向富裕家庭，那么良好高等教育的分配，就越有利于富人的財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)。如果僅根據(jù)購(gòu)買力分配高等教育，必將扼殺有潛能的低收入者受高等教育的權(quán)利，高等教育便成為再生產(chǎn)社會(huì)不公平的工具。經(jīng)濟(jì)學(xué)中分配和再分配的觀點(diǎn)給機(jī)會(huì)均等以很好的解釋，如果為了獲得更多收入則必須接受更多教育，如果當(dāng)前的收入分配不公平，那么向窮人子女提供教育是使未來(lái)收入分配變得公平的方式之一。因?yàn)?，高等教育程度與收入是呈正比的，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)收入分配曲線的結(jié)論得知，受教育程度高收入高而且持久。所以，政府要努力為收入水平低的家庭子女提供更多的

13、經(jīng)濟(jì)資助，如政府貸款、各種獎(jiǎng)學(xué)金、各類生活補(bǔ)助及擔(dān)保。三、政府干預(yù)高等教育的模式和內(nèi)容據(jù)各個(gè)國(guó)家的高等教育發(fā)展過(guò)程，政府對(duì)高等教育的影響都是極其深刻的。在高等教育發(fā)展進(jìn)程中，政府壟斷和自由放任的都是極端化的政府行為，并不可取，那么，政府應(yīng)當(dāng)適度地對(duì)高等教育進(jìn)行干預(yù)，但是，這個(gè)度實(shí)在是不容易把握的。無(wú)論如何，政府對(duì)高等教育干預(yù)，應(yīng)該說(shuō)是必要的。但是，政府對(duì)高等教育的干預(yù)形式和內(nèi)容等方面是需不斷改進(jìn)。1政府對(duì)高等教育干預(yù)的模式改進(jìn)政府對(duì)高等教育的干預(yù)應(yīng)該從“國(guó)家控制模式”向“國(guó)家監(jiān)督的模式”轉(zhuǎn)變。所謂“國(guó)家控制模式”是指政府試圖控制高等教育系統(tǒng)的動(dòng)力的一切方面，入學(xué)機(jī)會(huì)、課程學(xué)位要求、考試制度、教

14、學(xué)人員的聘任和報(bào)酬，等等?！皣?guó)家監(jiān)督的模式”則指“國(guó)家所施加的影響是微弱的，很多諸如課程、學(xué)位、人員的吸收和財(cái)政的基本決策都留給學(xué)校自己決策。國(guó)家提出高等教育運(yùn)作的寬闊的參數(shù)，但是有關(guān)使命和目標(biāo)的基本決策乃是系統(tǒng)及其各院校的職權(quán)。政府對(duì)高等教育干預(yù)既不能“越位”，也不能“缺位”，高等學(xué)校是獨(dú)立自主的法人實(shí)體。作為高等教育投資主體之一的政府，在保證自己成為投資國(guó)家高等教育事業(yè)的表率的同時(shí)，要為其他投資主體創(chuàng)造良好的投資辦學(xué)環(huán)境，而不應(yīng)過(guò)多地插手學(xué)校的具體辦學(xué)事務(wù)和管理。2政府對(duì)高等教育干預(yù)的手段根據(jù)世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)以及中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的高等教育運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，政府對(duì)高等教育干預(yù)應(yīng)是在宏觀上對(duì)高等教育調(diào)

15、控。政府通過(guò)立法的手段對(duì)高等教育實(shí)施干預(yù)，包括對(duì)高等教育的投資、撥款、供給的調(diào)節(jié)，并且建立有效的制度規(guī)則對(duì)高等教育的評(píng)估、監(jiān)督等系統(tǒng)的調(diào)控。具體地表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：(1)規(guī)劃與立法。政府通過(guò)制定宏觀規(guī)劃以及相關(guān)法律，協(xié)調(diào)和指導(dǎo)高校的發(fā)展，使之與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相平衡相適應(yīng)并確保高等教育事業(yè)在社會(huì)中應(yīng)有的地位，保護(hù)高校的權(quán)益不受其它社會(huì)部門的侵害。在多元投資體制下，政府營(yíng)造投資環(huán)境，賦予各個(gè)投資主體行使高等教育投資權(quán)利與義務(wù)，應(yīng)當(dāng)允許公立與私立并舉、非營(yíng)利法人和營(yíng)利法人共存的辦學(xué)格局的存在。政府只是要?jiǎng)澢甯叩冉逃漠a(chǎn)權(quán)界限、明確其權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)。(2)投資與撥款。一個(gè)國(guó)家的高等教育投資中，政府發(fā)揮著重要作用。各級(jí)政府作為國(guó)立、公立高等學(xué)校的舉辦者，要嚴(yán)格履行自己法律上的投資承諾與義務(wù)，確保對(duì)這些高等學(xué)校的投入，尤其要確保基本的辦學(xué)條件。政府不直接干預(yù)高等學(xué)校的融資事務(wù)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，并不意味著可