農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)形勢判斷要矛盾與制度創(chuàng)新

1、 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)：形勢判斷、主要矛盾與制度創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)：形勢判斷、主要矛盾與制度創(chuàng)新 基于國際比較的視角基于國際比較的視角王王 國國 軍軍 對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院 教授教授 博士生導(dǎo)師博士生導(dǎo)師 北京大學(xué)中國保險(xiǎn)與社會(huì)保障研究中心研究員北京大學(xué)中國保險(xiǎn)與社會(huì)保障研究中心研究員 http:/ 一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展形勢與主要矛盾：一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展形勢與主要矛盾：數(shù)據(jù)：數(shù)據(jù)：截至2011年10月，中央財(cái)政累計(jì)撥付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金262.1億元，為“三農(nóng)”事業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)保障逾1.5萬億元。2007年至2011年8月，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向農(nóng)戶支付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款共計(jì)356億元，受益農(nóng)戶達(dá)

2、5990萬戶次。重視：重視： 多個(gè) 一號(hào)文件+保監(jiān)會(huì)+財(cái)政部123456主要矛盾：主要矛盾： 法律：缺失；制度:進(jìn)步 道德：地方政府、公司、公眾 技術(shù)：承保（成本高） 理賠（損失難以確定） 費(fèi)率分區(qū)等 補(bǔ)貼:去向與效率7u 二、國際比較：中國缺什么二、國際比較：中國缺什么/國際有什么國際有什么?(一一) 德國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及啟示德國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及啟示8 特征：1.民辦公助： 2.單一責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)雹災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、火災(zāi) 比如雹災(zāi)保險(xiǎn)：1791年開始。19世紀(jì)發(fā)展迅速。 需求：19世紀(jì)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營，故損失巨大； 冰雹災(zāi)害頻仍：1884-1903年，20年每年降雹次數(shù)圖林根州 32次；而勃蘭登堡 550次。 供給

3、：1972年，聯(lián)邦德國出售雹災(zāi)保單的企業(yè)24家保險(xiǎn)公司5；相互會(huì)社合作社12家，公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)7家 不做農(nóng)作物一切險(xiǎn)：1.風(fēng)險(xiǎn)單位是有限，精算不準(zhǔn)。357020.22平方公里約吉林省18.74萬的兩倍 啟示：有所為，有所不為 2. 水災(zāi)旱災(zāi)險(xiǎn)會(huì)影響防災(zāi)防損的積極性啟示：a.考慮的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的負(fù)面效應(yīng)；b.國家對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼應(yīng)更重在風(fēng)險(xiǎn)管理（防災(zāi)防損）。 3. 豐富的社會(huì)保障和商業(yè)保險(xiǎn) 啟示：社會(huì)保險(xiǎn)（合作醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)）；商業(yè)保險(xiǎn)(人身和財(cái)產(chǎn)） 在德國農(nóng)業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)體系中，德國聯(lián)邦政府提供了大量的補(bǔ)貼。2004年農(nóng)業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)的全部支出為62億歐元，其中，聯(lián)邦資金為大約39億歐元。在農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)中，

4、聯(lián)邦資金占75.6，在醫(yī)療保險(xiǎn)中占55.6，在事故保險(xiǎn)中占25.4。 9農(nóng)業(yè)份額小，農(nóng)業(yè)份額小，wto的綠箱正常促進(jìn)了歐洲政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展的綠箱正常促進(jìn)了歐洲政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展10(一一)美國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及啟示美國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及啟示特征：曲折1922 1924 1933 1936 1938 1939 1942 19431922年，美國議會(huì)通過由參議院組織專門委員會(huì)調(diào)查農(nóng)險(xiǎn)問題的決議 1924年 ，聽證會(huì)：要取得農(nóng)作物保險(xiǎn)的成功，農(nóng)作物保險(xiǎn)必須在全國范圍內(nèi)實(shí)施，并需要全面可靠的統(tǒng)計(jì)資料19331934年旱災(zāi)，美國農(nóng)業(yè)遭受嚴(yán)重?fù)p失，也使大量的農(nóng)民破產(chǎn)1936年，羅斯福政府起草由政府經(jīng)營農(nóng)作物保險(xiǎn)

5、的立法建議。111938年，美國通過了聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法，在農(nóng)業(yè)部內(nèi)設(shè)立了聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司（簡稱fcic），只保小麥以往平均產(chǎn)量的5070%綜合險(xiǎn) 。1939年，只有幾個(gè)州遭受旱災(zāi)，全國小麥產(chǎn)量也高于正常年景。但保險(xiǎn)人的賠付率高達(dá)152%。逆向選擇|費(fèi)率計(jì)算不準(zhǔn)3年中，政府支付的超過保費(fèi)收入的賠款高達(dá)1200多萬美元，加上管理費(fèi)補(bǔ)貼，三年中財(cái)政拿出了2800萬美元。1942年，fcic增加了棉花保險(xiǎn)，1942和1943年，fcic兩年的管理費(fèi)共花了350萬美元，超過保費(fèi)收入的賠款達(dá)1100萬美元。1943年，國會(huì)聽證會(huì)，小麥和棉花保險(xiǎn)項(xiàng)目受到嚴(yán)厲指責(zé)，決定取消農(nóng)作物保險(xiǎn)。理由是：1、連續(xù)五年賠

6、款都超過保費(fèi)收入；2、投保農(nóng)民太少。12 1944年，經(jīng)修訂的農(nóng)業(yè)調(diào)整法獲國會(huì)通過，農(nóng)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目隨即恢復(fù)，并且將保險(xiǎn)標(biāo)的擴(kuò)大到亞麻。1945年又在15個(gè)縣開辦了玉米保險(xiǎn)，在12個(gè)縣開辦了煙葉保險(xiǎn)。 1946年，開始試驗(yàn)舉辦的小麥保險(xiǎn)和棉花保險(xiǎn)，以便減少逆選擇和減少銷售保單的費(fèi)用。 1947年，（試驗(yàn)第9年），fcic的綜合保費(fèi)收入第一次超過了賠款。有趣的是這一年政府決定大大縮減農(nóng)作物保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)。將試驗(yàn)農(nóng)作物保險(xiǎn)的縣由2500個(gè)減少到375個(gè)。1944 1946 1947 1950 1952 1956 1960 1967 1969131950年代初，大范圍嚴(yán)重旱災(zāi)，證實(shí)了對的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的價(jià)

7、值。1951-1952年fcic的保險(xiǎn)賠款超過4200萬美元。從1948到1952年，這5年累計(jì)保費(fèi)收入減去賠款還有225萬美元的盈余。5年的賠付率平均是97%。這表明農(nóng)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目開始在健康的基礎(chǔ)上運(yùn)行。1956年起，fcic不再在科羅拉多州等14個(gè)災(zāi)害頻繁的縣出售農(nóng)作物保險(xiǎn)，因?yàn)檫@些風(fēng)險(xiǎn)太高的縣年年虧損，不適于也不可能的農(nóng)作物保險(xiǎn)。1960s，fcic注重?cái)U(kuò)大保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，參與率增加，賠付率增大。財(cái)務(wù)狀況有所惡化，僅1967-1969三年公司支付的賠款就相當(dāng)于1948-1969年21年總賠款的29%。 14fcic在1970年的經(jīng)營中，對許多產(chǎn)棉縣提高了保費(fèi)降低了保額。同時(shí)還停辦了一些（例如土

8、豆保險(xiǎn)）。還根據(jù)農(nóng)業(yè)部特別工作組的調(diào)查結(jié)果，決定還是把農(nóng)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目建立在單個(gè)農(nóng)場風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，按各個(gè)農(nóng)場的不同情況提供不同的保障，因?yàn)橐钥h為基礎(chǔ)訂定費(fèi)率，不利于農(nóng)民的更廣泛參與。40年的試驗(yàn)有一定成效但影響不大，到1980年，fcic也只為全美半數(shù)地區(qū)的30種農(nóng)作物提供農(nóng)作物保險(xiǎn)，就是在這些地區(qū)，農(nóng)民的參與率也是很低的，投保的作物面積不過10%，占總播種面積的7%。1580后后美國從1980年開始全面推行農(nóng)作物保險(xiǎn) 1980年，美國第12次修訂農(nóng)作物保險(xiǎn)法，決定在前40年試驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將農(nóng)作物保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)災(zāi)害保障的主要形式，并把保險(xiǎn)項(xiàng)目擴(kuò)展到所有農(nóng)業(yè)有重要地位的縣，原則上fcic可以承保在美

9、國生產(chǎn)的任何商品農(nóng)產(chǎn)品（包括水產(chǎn)養(yǎng)殖）。為了鼓勵(lì)農(nóng)民參加農(nóng)作物保險(xiǎn)，該法規(guī)定，以作物平均產(chǎn)量的50%和65%為其保障水平的投保農(nóng)民，政府補(bǔ)貼保費(fèi)的35%。保障水平為75%的投保農(nóng)民，政府的保費(fèi)補(bǔ)貼要少一些。還規(guī)定在投保一切險(xiǎn)農(nóng)作物保險(xiǎn)的農(nóng)民可另外購買火災(zāi)和雹災(zāi)保險(xiǎn)，但農(nóng)作物保險(xiǎn)的保額和保費(fèi)要相應(yīng)減少。16根據(jù)1980年的農(nóng)作物保險(xiǎn)法，私人保險(xiǎn)公司可以申請參與fcic的農(nóng)作物保險(xiǎn)和再保險(xiǎn),他們可以根據(jù)其每年經(jīng)營的業(yè)務(wù)量，到fcic去拿管理費(fèi)和保費(fèi)補(bǔ)貼，但是他們要獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)損失責(zé)任。私人保險(xiǎn)公司也可以做所謂“主銷售商”（master seller），實(shí)際上就是代理人，只拿傭金不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。有3

10、0家私營保險(xiǎn)公司申請為1981年的農(nóng)作物保險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)。另外由6家私營保險(xiǎn)公司與fcic簽約，為其做代理服務(wù)業(yè)務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1981年，17家簽約的再保險(xiǎn)公司的保費(fèi)收入有1300萬美元，約占保費(fèi)總收入的4%。這是一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折，從此之后，fcic逐漸減少自己直接做業(yè)務(wù)，直接保險(xiǎn)業(yè)務(wù)向私人保險(xiǎn)公司轉(zhuǎn)移。政府、fcic、私人再保險(xiǎn)公司、私人直接保險(xiǎn)公司、投保農(nóng)戶之間的關(guān)系如圖所示。到2001年，fcic基本上已經(jīng)不做直接業(yè)務(wù)，盡管他們在全國仍然有12個(gè)業(yè)務(wù)辦公室。17181980年以后，美國農(nóng)作物保險(xiǎn)有了較大發(fā)展，1980年到1990年，加入的州由39個(gè)增加到50個(gè)，加入的縣由4632個(gè)，增加到21

11、354個(gè)。承保的作物種類由30種增加到51種。農(nóng)民的參與率有所提高，1980年的參與率是9.6%，1988年上升到22.9%。1988年政府把購買農(nóng)作物保險(xiǎn)作為提供災(zāi)害救濟(jì)款的前提條件，使得1989年的參與率（投保面積占可保面積的百分?jǐn)?shù)）一下子提高到40%。實(shí)際投保的面積1980年是2627萬多英畝，1990年增加到1.01億英畝（約占可保面積的40%），相當(dāng)于1980年的3.85倍。私人保險(xiǎn)公司介入農(nóng)作物保險(xiǎn)的步伐加快，到1990年，89%的fcic的保單都是有私人保險(xiǎn)公司簽發(fā)的。到2000年，fcic自己基本上不直接出售保單了。19問題：問題：首先，某些風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)單位巨大。其次，由于fci

12、c缺乏足夠的信息資料來區(qū)分不同農(nóng)場的風(fēng)險(xiǎn)，造成風(fēng)險(xiǎn)大小不同的農(nóng)場繳納相同的保費(fèi)，風(fēng)險(xiǎn)高的農(nóng)場就更愿意投保。由于這種逆選擇所造成的賠款損失占總賠款的3-6%，有的作物甚至高達(dá)10-15%。第三，道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重又無有效手段加以防范。據(jù)fcic的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，至少有20%的小麥和高粱的產(chǎn)量損失是由農(nóng)民的道德風(fēng)險(xiǎn)造成的，并非不可抗拒的自然災(zāi)害造成的。例如，農(nóng)民通過減少投入（如不及時(shí)使用殺蟲劑）等手段來增加損失，面對如此廣袤的地域和眾多的農(nóng)民，保險(xiǎn)人及其代理機(jī)構(gòu)在理賠中，很難確定損失發(fā)生的真正原因。第四，為提高參與率而設(shè)計(jì)的條款，增加了逆選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。例如允許農(nóng)民為比預(yù)期產(chǎn)量高的產(chǎn)量投保，規(guī)定每年保費(fèi)

13、增長不超過20%，農(nóng)作物保險(xiǎn)簽單的最后期限過長等，這些條款對保險(xiǎn)人經(jīng)營都是不利的。2090年代美國農(nóng)作物保險(xiǎn)制度的改革與完善年代美國農(nóng)作物保險(xiǎn)制度的改革與完善 1994年農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法年農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法取消了“巨大災(zāi)害救助計(jì)劃”，考慮到這些“不交保費(fèi)的保險(xiǎn)”對農(nóng)作物保險(xiǎn)的替代作用，決定取消有關(guān)巨大災(zāi)害救助計(jì)劃。第二、建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度(catastrophic risk protection,簡稱 cat)。這是提高農(nóng)民參與率的重要措施。福利性農(nóng)業(yè)計(jì)劃（價(jià)格支持與生產(chǎn)調(diào)節(jié)計(jì)劃、農(nóng)民家庭緊急貸款計(jì)劃、互助儲(chǔ)備計(jì)劃等）聯(lián)系起來進(jìn)行強(qiáng)制。區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)計(jì)劃 group risk plan, 簡稱g

14、rp對不可保農(nóng)作物，實(shí)施非保險(xiǎn)農(nóng)作物（nap）災(zāi)害援助計(jì)劃。這是專門為目前fcic不可保農(nóng)作物（主要是蘑菇、芹菜、胡蘿卜、土豆、草莓、哈密瓜、花菜等23種）提供的一項(xiàng)援助計(jì)劃。實(shí)施這種援助計(jì)劃目的是為了體現(xiàn)公平。該項(xiàng)計(jì)劃規(guī)定，當(dāng)某地區(qū)不保作物的平均產(chǎn)量低于正常產(chǎn)量的65%時(shí)，生產(chǎn)者個(gè)人的損失大于平均產(chǎn)量的50%時(shí)，fcic即可按該作物市場價(jià)的60%予以補(bǔ)償。 1994年農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法出臺(tái)后，由于低保障水平的保險(xiǎn)產(chǎn)品的推出，并實(shí)行與福利政策相聯(lián)系的強(qiáng)制投保，以及提高保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，使農(nóng)作物保險(xiǎn)的參與率（投保面積占可保面積的比率）從前一年的 38%一下子提高到創(chuàng)紀(jì)錄的85%（其中單買巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)的占

15、44%，買一切險(xiǎn)保險(xiǎn)的占41%），投保的作物面積達(dá)到2.2以英畝。 21從美國的農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃的業(yè)務(wù)績效來看，從1980年以來，不斷取得了成功和新的發(fā)展。1980年承保的作物只有30種，目前已達(dá)到100多種，承保的面積是1980年的10倍。承保的面積已占可保面積的75%。政府實(shí)施這個(gè)計(jì)劃付出了高昂的代價(jià)，從1980-1999年政府舉辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的總成本是150億美元，2000年的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障法出臺(tái)后，2000-2007年，每年政府給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支持都超過30億美元。如此高昂的計(jì)劃成本，其他國家特別是發(fā)展中國家難以效仿。但按照美國決策者的意愿和某些決策目標(biāo)，目前的這項(xiàng)計(jì)劃還不盡如人意，例如

16、，他們一直想用農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃取代其他的福利性政策計(jì)劃，但是最終還是沒有實(shí)現(xiàn)，這20年政府在其他福利性政策計(jì)劃上的開支約150億美元，只比農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃的政府開支少70億美元。這項(xiàng)計(jì)劃也不斷受到各方面的批評，認(rèn)為如此高比例的補(bǔ)貼會(huì)干擾市場信號(hào)，從而影響生產(chǎn)者的種植決策和對投入品的使用。22(三三) 日本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)日本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)1. 政府支持下的相互會(huì)社模式 國家通過立法對主要的關(guān)乎國計(jì)民生和對農(nóng)民收入影響較大的農(nóng)作物(水稻、早稻、小麥、大麥)和飼養(yǎng)動(dòng)物(牛、馬、豬、蠶)實(shí)行法定保險(xiǎn)。其他作物（例如商業(yè)價(jià)值較高的蔬菜、水果、花卉等）和飼養(yǎng)動(dòng)物實(shí)行自愿投保。 其二是直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的不是政府保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)

17、，也不是商業(yè)性保險(xiǎn)公司，而是民間的、不以盈利為目的的市、鎮(zhèn)、村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合與都、道、府、縣農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)，后者實(shí)際上主要只接受前者的再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。 其三， 第一，通過農(nóng)林省對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)； 第二，通過官方(中央政府農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)特別會(huì)計(jì))和非官方(國家保險(xiǎn)協(xié)會(huì))等機(jī)構(gòu)，為農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)提供再保險(xiǎn)； 第三，通過財(cái)政部門一般會(huì)計(jì)給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼和管理費(fèi)補(bǔ)貼。這兩項(xiàng)補(bǔ)貼額是比較大的，據(jù)統(tǒng)計(jì)19471977年30年累計(jì)總補(bǔ)貼額約占總保費(fèi)收入的59%。2324日本政府對改進(jìn)后的農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃付出的代價(jià)仍然是昂貴的。如果把政府在保險(xiǎn)費(fèi)、管理費(fèi)和再保險(xiǎn)上花的錢加在一起，在70年代后期每年高達(dá)1

18、500億日元左右。當(dāng)然對農(nóng)民和消費(fèi)者來說它帶來的利益是具體的。25日本的農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃，在二次大戰(zhàn)后的糧食短缺時(shí)期，目標(biāo)之一是增加全國水稻生產(chǎn)。而農(nóng)作物保險(xiǎn)確實(shí)在鼓勵(lì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的農(nóng)民擴(kuò)大水稻生產(chǎn)方面，發(fā)揮了有效的作用。這在農(nóng)作物生長季節(jié)頻繁遭受低溫凍害的日本北部，尤其得到證實(shí)。荷開都府是日本的高風(fēng)險(xiǎn)水稻區(qū)之一，年水稻面積從1950年的13.1萬公頃增加到1965年的20.3萬公頃，全國的稻米生產(chǎn)量由19481950年間的年均940萬噸增加到19671969年間的年均1410萬噸。當(dāng)然，水稻生產(chǎn)技術(shù)的改進(jìn)和水稻價(jià)格政策在擴(kuò)大水稻生產(chǎn)方面也發(fā)揮了重要作用。在實(shí)施農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃中，農(nóng)場普遍加強(qiáng)了病蟲害防治。這對農(nóng)作物產(chǎn)量的提高也有很大促進(jìn)作用，每個(gè)農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合都為會(huì)員提供預(yù)防農(nóng)作物病蟲害的設(shè)備和農(nóng)藥。農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合的技術(shù)員也幫助被保險(xiǎn)農(nóng)民進(jìn)行防治工作，農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合還向農(nóng)民預(yù)報(bào)災(zāi)害來臨的信息，這些活動(dòng)不僅有助于提高水稻產(chǎn)量，而且有利于減少保險(xiǎn)成本。三、三、 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度創(chuàng)新 比較總結(jié)國際經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)幾個(gè)制度創(chuàng)新的路徑：比較總結(jié)國際經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)幾個(gè)制度創(chuàng)新的路徑：2