論政府在化解高校債務(wù)中的責(zé)任與作用

1、    論政府在化解高校債務(wù)中的責(zé)任與作用     摘要：高等教育事業(yè)的迅猛發(fā)展，對(duì)我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。高校建設(shè)產(chǎn)生的巨大的優(yōu)質(zhì)教育資源，屬于國(guó)家和社會(huì)的公有資產(chǎn)，因而政府是高等教育建設(shè)發(fā)展中的最大受益者。由于政府資金投入不足，高校建設(shè)資金主要靠銀行貸款來(lái)解決。在巨額債務(wù)面前，高校已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了自身的償還能力。因此，政府有責(zé)任主動(dòng)采取措施，發(fā)揮公共財(cái)政的職能作用，積極償還和化解高校債務(wù)，并指導(dǎo)高校制定有效的償還機(jī)制，控制和降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)鍵詞：政府，化解，高校，債務(wù)，責(zé)任高等學(xué)校負(fù)債發(fā)展是我國(guó)積極財(cái)政政策的產(chǎn)物。由于中央和

2、地方政府的支持，“適當(dāng)運(yùn)用財(cái)政、金融、信貸手段發(fā)展教育事業(yè)，合理利用銀行貸款”1的政策，突破了阻礙高校發(fā)展所需建設(shè)資金的瓶頸，實(shí)現(xiàn)了高等教育事業(yè)跨越式發(fā)展。我國(guó)高等教育在較短的時(shí)間內(nèi)完成了從精英教育向大眾教育的發(fā)展，為社會(huì)提供了巨大的人力資源；高校征用土地，興建新校舍，形成了大量的優(yōu)質(zhì)教育資產(chǎn)，而資產(chǎn)屬于國(guó)家所有；高校擴(kuò)招和基本建設(shè)拉動(dòng)了內(nèi)需，產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值成倍增長(zhǎng)。在這場(chǎng)高校大建設(shè)、大發(fā)展中，政府是最大的受益者。但是，由于高校建設(shè)所形成的巨額債務(wù)，超過(guò)了高校自身的償還能力，影響了高校健康和可持續(xù)發(fā)展。政府是公共債務(wù)的最終承擔(dān)者，高校是償還債務(wù)的責(zé)任主體，公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些債務(wù)責(zé)任，如何發(fā)揮

3、政府的職能作用，指導(dǎo)、監(jiān)督、化解高校債務(wù)，這是當(dāng)前政府、教育主管部門和高校迫切需要解決的焦點(diǎn)問(wèn)題。一、高校貸款產(chǎn)生的歷史背景及其面臨的困境當(dāng)前高校建設(shè)所形成的債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)成為社會(huì)的熱點(diǎn)問(wèn)題，一部分人對(duì)此問(wèn)題缺乏辯證的、理性的認(rèn)識(shí)，只看到高校貸款債務(wù)，而忽視了其間高校優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的增加、學(xué)校建設(shè)的跨越式發(fā)展以及更大范圍上的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益；只看到了現(xiàn)在的高校貸款危機(jī)，而忽視了還貸危機(jī)給高校帶來(lái)的深層次的負(fù)面影響。（一）高校貸款產(chǎn)生的歷史回顧高校貸款是我國(guó)積極財(cái)政政策的產(chǎn)物。上世紀(jì)90年代中后期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨資金短缺、財(cái)政宏觀調(diào)控功能弱化、東南亞金融危機(jī)等不利的局面，為了改變這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困難狀

4、況，自1998年起，我國(guó)政府開(kāi)始實(shí)行了以增加投資、擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)的擴(kuò)張型、反周期調(diào)節(jié)的積極財(cái)政政策。其中，作為賣方市場(chǎng)的高等教育消費(fèi)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)學(xué)家的視野，他們提出的通過(guò)高等教育拉動(dòng)內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的建議和設(shè)想得到了有力的支持。1999年，黨中央、國(guó)務(wù)院做出了“高校擴(kuò)招”的戰(zhàn)略決策，高校招生規(guī)模迅速擴(kuò)大，這對(duì)于提高社會(huì)發(fā)展水平、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、緩解就業(yè)壓力起到了重要的作用，也帶來(lái)了新一輪經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期的開(kāi)始。高校貸款是高等教育大眾化的必然選擇。自1999年擴(kuò)大招生以來(lái)，高等教育規(guī)模急劇擴(kuò)大，但國(guó)家教育投入和學(xué)生學(xué)費(fèi)收入并沒(méi)有同比增加。因此，各高校擴(kuò)招后不久就都面臨著學(xué)校辦學(xué)資源全面緊張

5、、繼續(xù)擴(kuò)招難度加大等困境。如何解決這些矛盾并為高等教育籌措發(fā)展所必需的建設(shè)資金，是當(dāng)時(shí)面臨的發(fā)展中的最大難題。1996年6月中共中央、國(guó)務(wù)院頒布關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定，明確提出“積極利用財(cái)政金融、稅收政策，繼續(xù)鼓勵(lì)社會(huì)、個(gè)人和企業(yè)投資辦學(xué)捐資辦學(xué)，不斷完善多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的體制”。2001年7月，教育部印發(fā)全國(guó)教育事業(yè)第十個(gè)五年計(jì)劃，也明確提出“建立健全符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和政府公共財(cái)政體制的教育撥款政策和成本分擔(dān)機(jī)制，適當(dāng)運(yùn)用財(cái)政、金融、信貸手段發(fā)展教育事業(yè)，合理利用銀行貸款，繼續(xù)爭(zhēng)取世界銀行貸款項(xiàng)目”。利用銀行貸款發(fā)展高等教育等政策的出臺(tái)，突破了阻礙高校發(fā)展所需建設(shè)資

6、金的瓶頸，此后，高校、政府、銀行進(jìn)入合作的“蜜月期”。（二）高校貸款問(wèn)題的現(xiàn)狀及面臨的困境據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的2006年：中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)社會(huì)藍(lán)皮書(shū)顯示，目前我國(guó)公辦高校向銀行貸款約為2000億元至2500億元，部分高校貸款甚至已經(jīng)達(dá)到數(shù)十億元。2007年3月底，吉林大學(xué)自曝負(fù)債30億元，并在校內(nèi)征集解決財(cái)務(wù)困難的建議，在全國(guó)引起較大的反響。2008年“兩會(huì)”期間，有媒體稱高校貸款規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了4000億元。巨額債務(wù)使許多高校陷入了還貸危機(jī)，這種危機(jī)正在給學(xué)校的發(fā)展帶來(lái)諸多負(fù)面影響，主要可以概括為以下幾個(gè)方面：一是沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)制約了高校的健康、可持續(xù)發(fā)展。由于貸款規(guī)模相對(duì)于學(xué)校的收入

7、來(lái)說(shuō)，非常巨大，許多學(xué)校由于資金短缺，致使教學(xué)科研條件的改善受到嚴(yán)重影響、科研工作和教學(xué)質(zhì)量的提高受到嚴(yán)重的制約。貸款較多的高校，銀行大多收緊了貸款額度，從而導(dǎo)致一些學(xué)校面臨資金鏈斷裂的窘境，直接威脅到學(xué)校的正常運(yùn)行。二是沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)給高校背上沉重的包袱，甚至扭曲高校領(lǐng)導(dǎo)的決策。由于還貸的壓力，致使高校領(lǐng)導(dǎo)不得不終日為錢而苦惱，分散了對(duì)高校教學(xué)、科研、管理等方面的精力。三是高校的債務(wù)負(fù)擔(dān)直接影響了學(xué)生的利益。在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)比較緊張的情況下，學(xué)生的學(xué)習(xí)條件難以得到較滿意的改善，對(duì)困難學(xué)生進(jìn)行獎(jiǎng)、勤、貸、補(bǔ)、免的名額和款額都會(huì)相應(yīng)減少，學(xué)生的生活條件改善也會(huì)受到影響2。四是高校進(jìn)一步內(nèi)涵提升乏力。許

8、多高校經(jīng)過(guò)一段時(shí)間規(guī)模擴(kuò)張后，正進(jìn)入內(nèi)涵提升階段。資金不足、債務(wù)負(fù)擔(dān)使內(nèi)涵提升缺乏條件保障和動(dòng)力支持，特別對(duì)那些面臨辦學(xué)轉(zhuǎn)型高校，困難重重。二、政府在高校負(fù)債發(fā)展中的責(zé)任高等教育具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，按照我國(guó)現(xiàn)行的高等教育辦學(xué)體制和運(yùn)行機(jī)制，政府是高等教育的主要投資者、管理者，也是高等教育的最大受益者3。在高校負(fù)債建設(shè)發(fā)展進(jìn)程中，一定要厘清政府的責(zé)任。（一）高校負(fù)債建設(shè)發(fā)展產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值客觀地說(shuō)，我國(guó)高校貸款建設(shè)的積極意義是非常顯著的。這主要可以從3個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)：首先，作為經(jīng)濟(jì)財(cái)政政策的一種手段，高校貸款建設(shè)的確拉動(dòng)了國(guó)內(nèi)需求，促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。高校擴(kuò)招啟動(dòng)了社會(huì)潛在的教育消費(fèi)、促進(jìn)了

9、各地高校的基本建設(shè)高潮，全國(guó)許多城市建設(shè)大學(xué)城，多數(shù)高校建設(shè)新校區(qū)，必然直接拉動(dòng)金融、房地產(chǎn)、建筑、傳媒、信息文化等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)高校周邊社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的興起，推動(dòng)了我國(guó)城市化建設(shè)的進(jìn)程。其次，高校貸款建設(shè)產(chǎn)生了巨大的社會(huì)效益。它使我國(guó)高等教育在較短的時(shí)間內(nèi)基本完成了從精英型向大眾化的轉(zhuǎn)型、擴(kuò)大了人才培養(yǎng)規(guī)模、提升了培養(yǎng)層次，為社會(huì)提供了巨大的人力資源，提高了全民族的文化素質(zhì)，同時(shí)也緩解了就業(yè)壓力等。第三，由于高等教育規(guī)模的迅速擴(kuò)大，高?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)上了一個(gè)大臺(tái)階，優(yōu)質(zhì)的國(guó)有資產(chǎn)大量形成積累。可以毫不夸張地說(shuō)，世紀(jì)之交的高等教育招生規(guī)模擴(kuò)招時(shí)期，是我國(guó)優(yōu)質(zhì)高等教育資產(chǎn)形成速度最快、規(guī)模最大及最

10、有效率的時(shí)期。全國(guó)很多高校都征用了大量土地、興建了新校區(qū)、擴(kuò)大了學(xué)?；窘ㄔO(shè)，而這些土地或其他基本建設(shè)成果，現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了成倍的增長(zhǎng)。因此，從這個(gè)層面來(lái)看，高校的貸款債務(wù)總量與由于貸款而形成和積累的大量?jī)?yōu)質(zhì)教育資源總量相比還是要小得多。應(yīng)該說(shuō)高校抓住了發(fā)展的歷史性機(jī)遇，適應(yīng)了擴(kuò)招的需要，奠定了發(fā)展的基礎(chǔ)，以較少的投入積累了大量的教育資源，取得了巨大的效益。（二）高校貸款建設(shè)與政府責(zé)任政府是高校貸款建設(shè)最主要的責(zé)任者。這可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行理解：1.政府是高校貸款建設(shè)行為的最主要的推動(dòng)者。國(guó)家出于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的措施，開(kāi)始了高等教育的大擴(kuò)招，但是，隨著高等教育規(guī)模的擴(kuò)大，政府并沒(méi)有對(duì)高等

11、教育的財(cái)政投入同比增加；政府積極促成了高校與銀行間的合作，而且在其間扮演了最重要的推動(dòng)者的角色。因此，政府必須對(duì)高校負(fù)債建設(shè)行為的產(chǎn)生承擔(dān)主要責(zé)任。2.政府對(duì)高校的基本建設(shè)投入缺失。我國(guó)高等教育自1999年擴(kuò)招以來(lái)，在校學(xué)生規(guī)模增長(zhǎng)5倍以上（見(jiàn)表1），如果以2004年教育部本科教學(xué)工作水平評(píng)估中規(guī)定的普通高等學(xué)校的基本辦學(xué)條件指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，高校每擴(kuò)招一名大學(xué)生，約需增加固定資產(chǎn)投資45萬(wàn)元，其中基建投資約4萬(wàn)元左右。這樣，共需增加固定資產(chǎn)投資約6800多億元，其中主要是基建投資約5500億元。但是，在近幾年高校大發(fā)展的基本建設(shè)中，政府實(shí)際投入非常有限。時(shí)任教育部部長(zhǎng)周濟(jì)在講話中指出，在我國(guó)大學(xué)開(kāi)

12、展基本建設(shè)、形成5000億元資產(chǎn)的過(guò)程中，國(guó)家財(cái)政投入500億元，形成債務(wù)2000多億元，還有2000多億元是通過(guò)各方支持來(lái)解決的4。因此，政府應(yīng)將本應(yīng)給予學(xué)校的財(cái)政投入逐漸補(bǔ)償給高校。 3.政府對(duì)高校的貸款行為的監(jiān)督與管理失職。我國(guó)高校大擴(kuò)招、大建設(shè)開(kāi)始于1999年，但是直到2004年，由于高校貸款發(fā)展很快，加上個(gè)別高校出現(xiàn)危機(jī)，教育部、財(cái)政部才頒布了關(guān)于進(jìn)一步完善直屬高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，加強(qiáng)銀行貸款管理，切實(shí)防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)，對(duì)高校貸款的預(yù)警體系和貸款風(fēng)險(xiǎn)加以控制。盡管如此，由于資金市場(chǎng)的供求狀況和銀行對(duì)高校的預(yù)期，高校取得銀行貸款并不困難?？梢哉f(shuō)，1999年到2004年間，政府對(duì)

13、高校的貸款行為基本是“無(wú)為”的放任政策，無(wú)法推卸政府在此問(wèn)題上的監(jiān)管責(zé)任。（三）政府是高校貸款建設(shè)的最大受益者政府也是高校貸款建設(shè)的最大受益者。首先，高校貸款建設(shè)所形成的資產(chǎn)屬于國(guó)有資產(chǎn)。經(jīng)過(guò)幾年的大建設(shè)，高校的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)迅速增加，而高校只是這些資產(chǎn)的受托管理者和實(shí)際使用人，高校的成員或者管理者個(gè)人并不能從此項(xiàng)資產(chǎn)中獲得利益。雖然公辦高校具有法人資格，但在現(xiàn)行體制之下，無(wú)論何方投入高校的資產(chǎn)，最終都?xì)w國(guó)家所有。在國(guó)家沒(méi)有增加投入的情況下，高校利用政策貸款建設(shè)，實(shí)際上為國(guó)家積累了大量的國(guó)有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)的優(yōu)化與增值。其次，高校貸款建設(shè)是高等教育大眾化的需要。高校為了執(zhí)行政府?dāng)U大高等教育規(guī)模的

14、決策，利用貸款建設(shè)校舍，滿足了擴(kuò)招后辦學(xué)條件的需要，實(shí)現(xiàn)了擴(kuò)招的目標(biāo)。一方面的確拉動(dòng)了教育消費(fèi)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；另一方面則實(shí)現(xiàn)了我國(guó)高等教育的大眾化，為社會(huì)儲(chǔ)備了巨大的人力資源。再次，貸款建設(shè)為高等教育發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，從而將更有利于未來(lái)各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以，無(wú)論從財(cái)產(chǎn)歸屬、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益來(lái)看，政府都是高校貸款建設(shè)的最大收益者。三、政府在化解高校債務(wù)中的作用政府是公共債務(wù)的最終承擔(dān)者，化解高校債務(wù)危機(jī)，政府自然首當(dāng)其沖，但這種責(zé)任也只能是符合現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)要求的有限責(zé)任5。因此，必須發(fā)揮政府在化解高校債務(wù)中的主導(dǎo)作用，通過(guò)政府、高校和銀行三方共同協(xié)作，建立高校清償債務(wù)

15、的有效機(jī)制，促進(jìn)高校健康持續(xù)發(fā)展。（一）政府化解高校債務(wù)的基本原則及政策建議目前，中央和地方政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了在高校還貸問(wèn)題上的責(zé)任，廣東省、浙江省、江蘇省政府已經(jīng)實(shí)施了高?；鈧鶆?wù)方案，其他部分省、市政府也在積極籌資，因此下一步所要解決的就是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)高校的哪些債務(wù)，也就是要確立償還債務(wù)的原則和政策。1.公平與效率兼顧的原則。政府應(yīng)堅(jiān)持公平與效率相統(tǒng)一的原則，在保證各高校基本待遇公平的前提下適度考慮一些高校的特殊性。由于各高校處于不同的發(fā)展階段，啟動(dòng)大建設(shè)的時(shí)間也不同，所欠銀行貸款數(shù)額也不同，如果不考慮到這些特殊性而采取“一刀切”的政策，必然會(huì)導(dǎo)致學(xué)校貸款時(shí)間越早、貸款數(shù)額越大、學(xué)校受益越大

16、的不公平的結(jié)果，這必然會(huì)損害到一部分高校的還貸積極性。因此，適當(dāng)考慮辦學(xué)層次高、培養(yǎng)成本大、償債能力弱的高校，這種特殊性實(shí)質(zhì)上就是一種激勵(lì)，就是要通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)那些貸款利用效率高、辦學(xué)成績(jī)顯著、自身化解債務(wù)積極有效的學(xué)校，從而形成良好的化解高校貸款的環(huán)境氛圍。2.規(guī)模與效益相統(tǒng)一的原則。我國(guó)高校的貸款，主要是為了擴(kuò)大招生而形成的基本建設(shè)債務(wù)，這是由于財(cái)政基建撥款的長(zhǎng)期不到位的結(jié)果，從某種意義上是高?！按妗闭蜚y行借款，因此，政府在制定化解方案時(shí)，應(yīng)以擴(kuò)招后的學(xué)生規(guī)模為主要的政策依據(jù)，測(cè)算出每增招一名大學(xué)生所需基本建設(shè)投入標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件和政府財(cái)政能力逐步按比例貼補(bǔ)到位

17、。3.合理分擔(dān)的原則。首先，政府要加大財(cái)政投入，完善以公共財(cái)政為主體的多元高等教育投入機(jī)制，將化解高校債務(wù)列入財(cái)政預(yù)算范圍，有計(jì)劃分年度對(duì)高?；巨k學(xué)條件建設(shè)投入方面的欠賬給予必要的補(bǔ)償。其次，高校是化解債務(wù)的責(zé)任主體，應(yīng)主動(dòng)配合政府采取積極有效的措施化解債務(wù)。高校要在每年事業(yè)費(fèi)收入中安排適當(dāng)部分，用于化解債務(wù)；同時(shí)，高校應(yīng)充分挖掘自身潛力，開(kāi)源節(jié)流，節(jié)約經(jīng)費(fèi)用以還貸；政府應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)各高校從自身的實(shí)際出發(fā)，采取老校區(qū)置換變現(xiàn)的方式來(lái)籌措還貸資金。第三，銀行是高校貸款的既得利益者，應(yīng)當(dāng)積極爭(zhēng)取國(guó)家相關(guān)金融政策支持，將高校的商業(yè)性貸款轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝再J款、將高校的短期貸款轉(zhuǎn)變?yōu)橹虚L(zhǎng)期貸款以及調(diào)低貸款

18、利率、延長(zhǎng)還款期限等手段緩解高校的還貸壓力。此外，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)稅收等政策，讓高校所在地政府和房地產(chǎn)公司以及受益企業(yè)適當(dāng)承擔(dān)一定的責(zé)任。（二）建立化解高校債務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制清償高校宿債固然重要，但更為重要的是建立化解高校債務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制。1.科學(xué)制定高等教育中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，適度調(diào)控招生規(guī)模。政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)高等教育的需求，預(yù)測(cè)未來(lái)（中長(zhǎng)期）人口增長(zhǎng)高峰期的變化和高考適齡青年減少的狀況，依靠市場(chǎng)配置人才資源的宏觀調(diào)控政策，提出國(guó)家和地區(qū)高等教育中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)制定各高校規(guī)劃發(fā)展計(jì)劃，以辦學(xué)層次、辦學(xué)條件、辦學(xué)質(zhì)量和就業(yè)率為重要依據(jù)，核定高校的招生規(guī)模，嚴(yán)格招生計(jì)劃的剛性，防止擅自盲目擴(kuò)招現(xiàn)象發(fā)生，實(shí)現(xiàn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益的協(xié)調(diào)發(fā)展。2.政府加大投入，多方籌措資金，共同化解債務(wù)?；鈧鶆?wù)的辦法：一是政府加大投入。高校貸款的根本問(wèn)題是政府對(duì)高校的投入不足，政府應(yīng)對(duì)高?；巨k學(xué)條件建設(shè)方面的欠賬，做適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。二是高校自籌。高校是債務(wù)主體，應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)高校充分挖掘自身潛力，從學(xué)校自籌收入中安排適度部分用于化解債務(wù)。三是置換老校區(qū)。政府應(yīng)給予政策扶持，多渠道籌措化解債務(wù)資金。四是銀行支持優(yōu)惠。積極配合或提供優(yōu)惠的金融政策共同化解高校債務(wù)。3.政府加強(qiáng)監(jiān)管職能，嚴(yán)格控制高校新增建