美國反規(guī)避措施淺析

1、美國反規(guī)避措施淺析小耘律師事務(wù)所李東霞（一）反規(guī)避措施的立法所謂反規(guī)避措施（anti-circumvention measures）是為了防止被實(shí)施反傾銷或反 補(bǔ)貼措施的產(chǎn)品出口商利用海關(guān)稅則的規(guī)定將其產(chǎn)品分解或改頭換面或采取其它措 施繼續(xù)向出口國出口，以圖逃避反傾銷或反補(bǔ)貼制裁，而將正在生效階段的反傾銷 或反補(bǔ)貼救濟(jì)措施擴(kuò)大適用于傾銷或補(bǔ)貼產(chǎn)品的零部件或經(jīng)改裝后的產(chǎn)品。反傾銷命令或反補(bǔ)貼命令的目的在于給美國同類產(chǎn)品的生產(chǎn)者提供有效的連續(xù) 的救濟(jì)，使其免受外國公司或外國政府的不公平貿(mào)易行為的沖擊。然而，在貿(mào)易方 式或生產(chǎn)方式上的細(xì)小改變，無論是故意的或者僅僅是為適應(yīng)瞬息萬變的全球市場 而作出的

2、一種調(diào)整，都可能使一種商品超出反傾銷或反補(bǔ)帖的命令以外。既然貿(mào)易 和生產(chǎn)是流動(dòng)的，那么一個(gè)命令的范圍就并不必然是固定的、一成不變的。二十世紀(jì)七、八十年代，美國開始對出口商規(guī)避反傾銷稅的行為加以關(guān)注，在 積極開展立法研究的同時(shí)，大力加強(qiáng)實(shí)踐性使用，從而逐漸建立起一套較為復(fù)雜而 全面的反規(guī)避措施。1980年日本向美國出口的電動(dòng)手提打字機(jī)被征收反傾銷稅，為 此日本將原出口產(chǎn)品改進(jìn)為電子手提加記憶打字機(jī)，從而繼續(xù)向美國出口。1987年，美國商務(wù)部對此作出裁定，認(rèn)為電子手提加記憶打字機(jī)未包括在原申訴書所列的稅 則號之內(nèi)，在美國海關(guān)稅則分類中屬于其它稅則號，因此不在征稅范圍之內(nèi)。1988年，美國國際貿(mào)易委

3、員會推翻了商務(wù)部的裁決，認(rèn)為電子手提加記憶打字機(jī)應(yīng)包括 在原征稅命令的范圍之內(nèi)，同樣予以征稅；1984年，美國對來自韓國的彩電進(jìn)行反 傾銷調(diào)查后決定征收反傾銷稅。1985年，韓國將直接向美國出口彩電產(chǎn)品改為出口 彩電的零部件（顯像管和印刷線路板），再由在美國的子公司組裝成彩電后在美國銷 售。為此，美國商務(wù)部認(rèn)為，顯像管和印刷線路板的價(jià)值雖然小于整臺彩電的價(jià)值， 但仍和彩電屬于同一范圍，因此決定將對彩電征收反傾銷稅的命令擴(kuò)展適用于彩電 的零部件上，即對零部件征收反傾銷稅。1988年貿(mào)易和競爭混合法（簡稱1988年貿(mào)易法）1321節(jié)增加規(guī)定了第781節(jié) “規(guī)避反傾銷和反補(bǔ)貼稅命令的行為的防止”，對

4、1930年關(guān)稅法的第七部分作了進(jìn) 一步的修改。1994年的烏拉圭回合議案進(jìn)一步強(qiáng)化了這些反規(guī)避措施。為了杜絕外 國競爭者通過改變貿(mào)易方式或生產(chǎn)方式來規(guī)避業(yè)已發(fā)布的反傾銷或反補(bǔ)貼命令的行 為，第781節(jié)包括了旨在防止規(guī)避反傾銷和反補(bǔ)貼稅命令的四個(gè)條款，授權(quán)商務(wù)部 對其發(fā)布的反傾銷反補(bǔ)貼命令的范圍加以界定。（二）反規(guī)避措施的內(nèi)容一、在美國制造或組裝的產(chǎn)品如果一項(xiàng)出口產(chǎn)品在美國被征收反傾銷稅，出口商將生產(chǎn)該產(chǎn)品的零部件出口 到美國，進(jìn)行生產(chǎn)或組裝成產(chǎn)品后在美國銷售，商務(wù)部可以把這種在美國制造或組 裝的產(chǎn)品納入原命令的范圍。至于可否直接向零部件征收反傾銷，第781節(jié)（a）則將“認(rèn)定進(jìn)口用于制造或組裝命

5、令所指商品的零部件是否應(yīng)包括在命令的范圍以 內(nèi)”這一自由裁量權(quán)授予商務(wù)部。指出，如果商務(wù)部要認(rèn)定上述零部件包括在命令 的范圍之內(nèi)，必須符合兩個(gè)條件：（1）該零部件必須是從命令所針對的國家進(jìn)口的；（2）在美國出售的成品的價(jià)格和進(jìn)口的零部件的價(jià)格之間的差額較小。至于差額小 到什么程度法律沒有明確，完全由商務(wù)部掌握（在已有的案件中，商務(wù)部根據(jù)具體 情況的不同，對差額較小的認(rèn)定從 10%到 20%、25%不等）。在決定是否將零部件納 入命令的范圍之中時(shí)，商務(wù)部還必須考慮下列三個(gè)因素：a.貿(mào)易方式；b.位于命令所針對的外國境內(nèi)的零部件生產(chǎn)商或出口商和為在美國銷售而在美國制造或組裝該產(chǎn) 品的人是否存在股份

6、、資金或其它補(bǔ)償關(guān)系；c.在發(fā)布反傾銷或反補(bǔ)貼命令后，從命 令所針對的國家進(jìn)口的零部件是否有所增加。商務(wù)部在最終作出是否將某項(xiàng)產(chǎn)品納入到命令的范圍之內(nèi)的裁定以前，必須將 裁定方案通知國際貿(mào)易委員會，并必須考慮其提出的任何建議。二、在第三國制造或組裝的產(chǎn)品第781節(jié)（b）針對兩種規(guī)避反傾銷或反補(bǔ)貼命令的情況分別作出規(guī)定：第一種 情況和第781節(jié)（a）中的反規(guī)避問題相似，但它規(guī)定的是命令所涉及的產(chǎn)品在第三 國的制造和組裝業(yè)務(wù)；第二種情況則針對將命令所涉及的產(chǎn)品運(yùn)往第三國作進(jìn)一步 加工裝配后再出口到美國的行為。在第二種情況下，在第三國開展組裝的零部件本 身就是命令的的對象，而在第一種情況下，命令的對

7、象則是在第三國組裝的成品而 不是零部件。不論屬于哪一種情況，都必須符合上述第 781節(jié)（a）規(guī)定的兩個(gè)條件：（1）在 第三國增值較??；（2）產(chǎn)品（不論是零部件或是成品）來自命令所針對的國家。 同時(shí)，商務(wù)部還必須考慮前述三個(gè)因素。在商務(wù)部最終作出是否將某項(xiàng)產(chǎn)品納入到命令的范圍之內(nèi)的裁定以前，必須通 知國際貿(mào)易委員會，并必須考慮其提出的任何建議。三、微小改變的產(chǎn)品（slightly-altered merchandis和其它反規(guī)避條款不同，第781節(jié)（c）不僅涉及反傾銷反補(bǔ)貼命令發(fā)布以前產(chǎn) 品范圍的確定，而且還包括命令發(fā)布之后的反規(guī)避調(diào)查中產(chǎn)品范圍的確定。和要求 商務(wù)部決定是否將某種產(chǎn)品包括在命令

8、的范圍中的其它條款相比，該條款將形狀和 外表經(jīng)過微小改變的產(chǎn)品推定為包括在調(diào)查或命令的范圍之中。該條款還特別將經(jīng) 過粗加工的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品包括在內(nèi)。商務(wù)部有權(quán)決定將經(jīng)過微小改變的產(chǎn)品排除在外， 但是，原來屬于命令所涉對象的產(chǎn)品經(jīng)微小改變后即使屬于不同的海關(guān)分類，也不總 能成為將其排除在命令之外的原因。和其它條款相比，該條款和眾不同之處更在于商務(wù)部在作此項(xiàng)裁定時(shí)，無需和 國際貿(mào)易委員會磋商。四、后期開發(fā)的產(chǎn)品（later-developed merchandis®第781節(jié)（d）規(guī)定，在調(diào)查開始后改進(jìn)的產(chǎn)品如果在：（1）物理特性；最終購 買者的期待；（3）最終用途；（4）貿(mào)易渠道；（5）廣告

9、和陳列方面和反傾銷反補(bǔ)貼命令中 所涉及的產(chǎn)品在本質(zhì)上相同，則商務(wù)部可以將其納入到反傾銷命令之中，但必須考 慮國際貿(mào)易委員會就此所作的任何建議。該條款特別禁止商務(wù)部僅僅由于后來改進(jìn) 的產(chǎn)品的海關(guān)分類和調(diào)查中認(rèn)定的海關(guān)分類不同，或者由于其具有了新的功能而將 該產(chǎn)品排除在外，除非這些新的功能構(gòu)成了該產(chǎn)品的主要用途并且該功能的成本在 該產(chǎn)品的生產(chǎn)總成本中占重大比例。（三）反規(guī)避措施的適用在反規(guī)避程序方面，商務(wù)部根據(jù)第 781節(jié)的規(guī)定對反規(guī)避投訴進(jìn)行審查，以確 定是否符合發(fā)起調(diào)查的條件。如果商務(wù)部認(rèn)為投訴的理由充分，就起草一份開展調(diào) 查的備忘錄，一俟獲得進(jìn)口管理署助理秘書的同意就開始調(diào)查。商務(wù)部并不將調(diào)

10、查 情況刊登在聯(lián)邦公報(bào)上，而是寫信通知和調(diào)查有關(guān)的所有當(dāng)事人，并給外國生產(chǎn)商 寄去調(diào)查表，必要時(shí)也將調(diào)查表寄給本國的進(jìn)口商，通常要求三十天內(nèi)作出答辯。除了程序方面的問題，在作出反規(guī)避裁定的過程中，商務(wù)部還必須解決下列棘 手問題：（1）什么是生產(chǎn)和組裝；（2）零部件的定義是什么；（3）何為“差額較小”，如何 確定零部件的價(jià)格和在美國銷售的商品的價(jià)格；（4）在根據(jù)第781節(jié)（a）和（b）審 查進(jìn)口的增長時(shí)，以什么為起點(diǎn)；（5）第781節(jié)（a）和（b）規(guī)定的貿(mào)易方式指的是 什么；（6）如何認(rèn)定商品形狀和外觀上的微小變化。此外，商務(wù)部根據(jù)第781節(jié)的規(guī)定作出的將某種產(chǎn)品包括在反傾銷或反補(bǔ)貼命 令之內(nèi)或

11、排除在外的最終裁定均須經(jīng)過司法審查。這樣一來，即使商務(wù)部不顧國際 貿(mào)易委員會的建議，堅(jiān)持將貿(mào)委會就損害問題提出重大意見的產(chǎn)品納入到反傾銷或 反補(bǔ)貼命令的范圍之內(nèi)，受害方也可以向國際貿(mào)易法院起訴。而且受害的外國生產(chǎn) 商的政府還可就此問題援引關(guān)貿(mào)總協(xié)定、反傾銷協(xié)議和美國進(jìn)行交涉。（四）下游產(chǎn)品的監(jiān)督在反規(guī)避措施中的使用在反規(guī)避措施的使用中，我們需要注意美國反傾銷法中的“下游產(chǎn)品”的概念。 所謂下游產(chǎn)品（down stream product），是指在一般產(chǎn)品生產(chǎn)的程序中需要進(jìn)行后期 加工而成的產(chǎn)品，該產(chǎn)品如果符合規(guī)避的條件，即屬于實(shí)施反規(guī)避措施所應(yīng)適用的 范圍。在此“下游產(chǎn)品”指的是由零部件組裝而

12、成的進(jìn)口到美國的任何產(chǎn)品。眾所周知，產(chǎn)品的生產(chǎn)制造一般都會經(jīng)歷不同的加工和組裝階段。不論是完成 品還是半成品（零部件）都有可能在市場上進(jìn)行流通。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度可以很容易看出，如果對半成品或完成品征收反傾銷稅，則很可能會導(dǎo)致商品的相互轉(zhuǎn)換，從而 規(guī)避反傾銷稅令，削弱反傾銷稅令的救濟(jì)效果。美國反傾銷法中對下游產(chǎn)品的監(jiān)督 的有關(guān)規(guī)定就是為了解決這方面問題。和上述防止規(guī)避稅令的情況不同：在下游產(chǎn) 品的監(jiān)督的情況下，征稅命令的對象是零部件；在防止規(guī)避稅令的情況下，征稅命 令的對象是完成品。下游產(chǎn)品的監(jiān)督首次出現(xiàn)于1988年貿(mào)易法，1994年作了修改，旨在解決被征收 反傾銷稅的產(chǎn)品用于其它產(chǎn)品的零部件向美國

13、增加出口的問題。“零部件”，指在提起監(jiān)督申請時(shí)止的5年期限內(nèi)，受反傾銷稅令約束并要求交納 15%從價(jià)稅的進(jìn)口物 品，或商務(wù)部作出初步肯定裁定、估算傾銷幅度至少 15%從價(jià)稅后簽訂的中止協(xié)議 約束的進(jìn)口物品，由于其內(nèi)在特征的原因通常被視為下游產(chǎn)品的主要零部件。零部件或下游產(chǎn)品的相同產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)商，可向商務(wù)部申請指定下游產(chǎn)品進(jìn) 行監(jiān)督。該申請應(yīng)具體規(guī)定下游產(chǎn)品、組成下游產(chǎn)品的部件和征收反傾銷稅導(dǎo)致零 部件出口轉(zhuǎn)移、下游產(chǎn)品向美國出口增加的懷疑理由。該申請還應(yīng)包括下游產(chǎn)品及 零部件生產(chǎn)國名稱和從中進(jìn)口的中間國的名稱，在相關(guān)國家中零部件和下游產(chǎn)品的 已知的生產(chǎn)商的名稱和地址及該生產(chǎn)商之間關(guān)系的詳細(xì)說

14、明。收到申請14天內(nèi)，商務(wù)部應(yīng)裁定是否由于零部件轉(zhuǎn)移的間接結(jié)果存在合理的可 能導(dǎo)致下游產(chǎn)品向美國的進(jìn)口增加，該零部件是否已受到監(jiān)督，和零部件相關(guān)的且 在生產(chǎn)零部件國生產(chǎn)的產(chǎn)品是否是大量的中止反傾銷調(diào)查或反傾銷稅令的對象，或 規(guī)格、用途和零部件相同的零部件出口商或制造商制造或出口的產(chǎn)品是否已至少是 兩項(xiàng)中止的反傾銷調(diào)查或反傾銷稅令的對象。商務(wù)部在作出裁定時(shí)可考慮下列因素：和下游產(chǎn)品相關(guān)的零部件的價(jià)值、組裝成下游產(chǎn)品的零部件實(shí)質(zhì)改變的程度，及零 部件生產(chǎn)商和下游產(chǎn)品生產(chǎn)商的關(guān)系。國際貿(mào)易委員會負(fù)責(zé)對下游產(chǎn)品的監(jiān)督。如果商務(wù)部對上述事項(xiàng)的裁定都是肯 定的，貿(mào)易委員會應(yīng)立即開始對作為裁定對象的下游產(chǎn)品

15、的貿(mào)易進(jìn)行監(jiān)督，如果委 員會發(fā)現(xiàn)下游產(chǎn)品的進(jìn)口比上一年度增加達(dá) 5%以上，應(yīng)據(jù)產(chǎn)品部門的整個(gè)經(jīng)濟(jì)情況 進(jìn)行分析，并向商務(wù)部做出季度報(bào)告。商務(wù)部對報(bào)告中的信息進(jìn)行審查，并考慮是 否對下游產(chǎn)品發(fā)起反傾銷稅調(diào)查，如果信息表明進(jìn)口沒有增加、零部件轉(zhuǎn)移沒有合 理的可能，商務(wù)部應(yīng)要求國際貿(mào)易委員會停止監(jiān)督。（五）鄧克爾草案反規(guī)避條款被刪除的原因及其影響在關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判的最后階段，作為該回合反 傾銷協(xié)議最后文本的鄧克爾草案中的反規(guī)避條款卻被刪除了，因此反規(guī)避條款被 排除在最終達(dá)成的關(guān)于實(shí)施關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定1994第六條的協(xié)議的內(nèi)容范圍之外。之所以會出現(xiàn)這樣的結(jié)果，主要的原因就是

16、鄧克爾草案中的反規(guī)避條款和. 美國在烏拉圭回合談判期間所提交的反規(guī)避議案有明顯的差別，遠(yuǎn)不能滿足美國旨 在通過加強(qiáng)反規(guī)避措施保證原反傾銷令對國內(nèi)工業(yè)保護(hù)效力的要求。早在1989年12月，美國就針對反規(guī)避問題提出了最初的議案，1992年12月則對 最初的議案作了進(jìn)一步的修正。美國所提交的議案主要仿照美國的國內(nèi)立法（如1988 年綜合貿(mào)易和競爭法）及其它一些修正案（如D，Amato修正案）中的有關(guān)條款。美國在烏拉圭回合談判期間依據(jù)其國內(nèi)立法所提出的反規(guī)避議案及其修正案和 鄧克爾草案中的反規(guī)避條款的差別，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：（1）鄧克爾草案中沒有針對輕微改變的或后期發(fā)展的產(chǎn)品采取反規(guī)避措施的條款

17、；（2）鄧克爾草案也沒象美國在其提交的議案中所規(guī)定的那樣，對于通過第三國規(guī)避可以不經(jīng)過傾銷和 損害調(diào)查就將第三國的產(chǎn)品包括在原反傾銷令約束范圍之內(nèi)；（3）同美國的議案相比，鄧克爾草案將受原反傾銷令約束的零部件限定在較小的來源范圍之內(nèi)。美國當(dāng) 局在提交授予規(guī)避修正案之前曾闡明，如果美國的議案沒有被接受的話，美國將建 議刪除鄧克爾草案中的所有反規(guī)避條款，以保護(hù)各簽字國依據(jù)現(xiàn)行反傾銷守則 所確定的行動(dòng)范圍；美國當(dāng)局認(rèn)為：反規(guī)避條款若在貿(mào)易保護(hù)方面軟弱無力，那么 還不如沒有這樣的條款，軟弱無力的反規(guī)避條款要比沒有這樣的條款對美國的限制 性大。由于美國和其它成員國（如日本、新加坡等）在反規(guī)避重要條款上的分歧不 可調(diào)和，最終導(dǎo)致反規(guī)避條款從鄧克爾草案中刪除了。反規(guī)避條款最終被排除在烏拉圭回合所達(dá)成的反傾銷協(xié)議范圍之外，意味 著此項(xiàng)國際協(xié)議的缺位。無論何種反規(guī)避措施，都會影響到雙（多）邊商品貿(mào)易、 特別是直接投資活動(dòng)的開展。隨著新貿(mào)易保護(hù)主義的日漸抬頭，對外直接投資已成 為克服貿(mào)易壁壘，進(jìn)入他國或區(qū)域市場的一個(gè)重要手段。由此“何種情況下可以采