礦產(chǎn)民事法律機制研究論文

1、礦產(chǎn)民事法律機制研究論文一、礦產(chǎn)資源法中民事法律機制缺失的典型表現(xiàn)()礦業(yè)權(quán)的行政異化在我國公有的體制下，根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定，我國礦產(chǎn)資源由國家一元所有。以此為前提，對礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用只能是“非所 有利用”，為合理確定國家作為礦產(chǎn)資源所有者與實際開發(fā)利用者之間 的利益關(guān)系，在立法中設(shè)計了包括采礦權(quán)和探礦權(quán)的礦業(yè)權(quán)制度。因 此，從權(quán)利的來源來看，礦業(yè)權(quán)的法律屬性非常明確，是以財產(chǎn)利益!1!分配為主要內(nèi)容的民事權(quán)利。對此，我國物權(quán)法也給予了確認， 該法明確規(guī)定“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)受法律保護”，根據(jù)“物權(quán)法定”的基本規(guī)則，礦業(yè)權(quán)應(yīng)屬于物權(quán)的范疇無疑。但無論是在理論認 知上還是在相關(guān)實踐中，

2、原本應(yīng)屬于物權(quán)法范疇的礦業(yè)權(quán)卻被行政權(quán) 嚴重異化。首先，關(guān)于礦業(yè)權(quán)的權(quán)利設(shè)立與定位問題。根據(jù)物權(quán)法的 一般規(guī)則，物權(quán)的設(shè)立主要通過登記的方式進行，但采礦權(quán)和探礦權(quán) 的設(shè)立卻與此規(guī)則相去甚遠。根據(jù)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法及其實施細則,探礦權(quán)和采礦權(quán)的取得分別以獲得審批的勘查許可證以及開采許可 證為前提，權(quán)利的內(nèi)容也僅限于勘查許可證與開采許可證規(guī)定的范 圍，這就意味著在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，礦業(yè)權(quán)是通過行政許可的方式 設(shè)立的，從權(quán)利的設(shè)置之初即將其定位于行政權(quán)的附屬，其應(yīng)有的物 權(quán)屬性和功能先天發(fā)育不足。其次，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓中存在的問題?；?礦業(yè)權(quán)應(yīng)有的財產(chǎn)權(quán)益內(nèi)涵，在市場化背景中通過對其流轉(zhuǎn)以優(yōu)化配 置礦產(chǎn)資源

3、，在相關(guān)法律制度設(shè)計中應(yīng)理所當(dāng)然。但從1986年頒布 實施的礦產(chǎn)資源法相關(guān)規(guī)定來看，曾一度明令禁止礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)， 1996年對礦產(chǎn)資源法進行修改后，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法刪去了 之前的相關(guān)規(guī)定，原則上并未禁止礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，但在操作層面對于 探礦權(quán)和采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓規(guī)定了嚴格的附加條件和審批程序，導(dǎo)致在實 踐中嚴格依照法律規(guī)定對探礦權(quán)和采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓幾乎成為“無法完成 的任務(wù)”，不僅并未達到規(guī)范礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)秩序的立法預(yù)期，相反使得大 量違法的探礦權(quán)和采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓大行其道，那些嚴格的附加條件和審批 程序形同虛設(shè)。（二）礦業(yè)權(quán)有償取得機制的扭曲為體現(xiàn)國家作為礦產(chǎn)資源所有者的財產(chǎn)權(quán)益，也為了在市場化條件下理順礦產(chǎn)資源開

4、發(fā)利用過程中的利益關(guān)系，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法明確規(guī)定“家實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度：從該規(guī)定的初衷來看，是符合探礦權(quán)和采礦權(quán)應(yīng)有法律邏輯的，但在具體操作的制度設(shè)計上卻一定程度上扭曲了探礦權(quán)和采礦權(quán)有償取得機制根據(jù) 現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，我國專門對礦產(chǎn)資源征收的稅費，主要體現(xiàn)了 對礦產(chǎn)資源的有償使用性舁1 (p247)但實際上，無論是資源稅還是 相關(guān)收費，都難以擔(dān)當(dāng)此任。我國的資源稅從1984年正式開征。在 早期階段，立法者確實曾經(jīng)有過通過開征資源稅逐步推進礦產(chǎn)資源有 償利用的考慮，但從立法實踐來看：'現(xiàn)行資源稅的征收目的主要在于 調(diào)節(jié)因資源及其開發(fā)條件差異所形成的級差收入。國家通過稅收

5、的手段參與這部分差異的調(diào)整，在一定程度上可以緩解開采者利益分 配上的矛盾，為資源開采企業(yè)之間開展公平競爭創(chuàng)造條件。2 xp199) 顯然，將資源稅作為體現(xiàn)礦產(chǎn)資源有償利用的主要途徑，在理論上和 實踐中都是難以自圓其說的。在收費問題上，現(xiàn)行的制度設(shè)計尤為復(fù) 雜。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，目前與礦業(yè)權(quán)有償取得有關(guān)的費用包括礦產(chǎn) 資源補償費、探礦權(quán)使用費、采礦權(quán)使用費等多種形式。從行政收費 的本質(zhì)上來講，主要體現(xiàn)的是一些范圍可以大致界定的公共服務(wù)成 本，其中并不包含物品的價值或者交易的功能。礦業(yè)界對上述收費的 設(shè)立意圖和目的也有不同的認識，一種是認為這是一種所有權(quán)性質(zhì)的 收費，是礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的權(quán)益體現(xiàn)

6、;另一種是其用途是為例彌 補國家勘探資金的不足，主要用于補充國家投入的勘查的經(jīng)費3 (p67)o因此，當(dāng)前名目眾多的收費，實際上并沒有很好地解決礦業(yè) 權(quán)有償取得及運作的問題，反而導(dǎo)致在認識上和實踐中的混亂，將問 題復(fù)雜化。(%1) 侵權(quán)法律責(zé)任空白如果將礦業(yè)權(quán)定位于物權(quán)，那么在立法中就必須有相應(yīng)的救濟機制，尤其是與侵權(quán)責(zé)任相關(guān)的法律制度設(shè)計。但在現(xiàn)行礦產(chǎn)資源 法及配套立法中，只有行政責(zé)任和刑事責(zé)任的相關(guān)內(nèi)容：對于礦產(chǎn) 資源勘查、開采中涉及的平等民事主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，尤其是 對于當(dāng)事人的民事權(quán)利保護等均未予明確規(guī)定”4 (p505)o從整個 制度結(jié)構(gòu)和法律邏輯上看，并沒有將礦業(yè)權(quán)作為物權(quán)或

7、者民事權(quán)利對 待。但是，對于在實踐中礦業(yè)權(quán)受到侵犯尋求法律救濟的訴求，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法也并非完全空白，在該法第39條和第40條有針對''無 證開采”和“越界開采”兩種行為的“責(zé)令賠償損失”的規(guī)定無證開采” 和“越界開采”實質(zhì)是一樣的，都是行為人在沒有采礦權(quán)的情況下非法 開采礦產(chǎn)資源，根據(jù)被開采礦產(chǎn)資源權(quán)屬狀況不同，可區(qū)分為兩種不 同情形:其一，被非法開采的礦產(chǎn)資源屬國家所有，還未設(shè)定礦業(yè)權(quán); 其二，被非法開采的礦產(chǎn)資源屬國家所有，已經(jīng)設(shè)定礦業(yè)權(quán)。對于后 種情形來說，這兩種違法行為在違反國家礦業(yè)管理秩序同時也構(gòu)成 了對礦業(yè)權(quán)人的侵權(quán)行為，除了相應(yīng)行政處罰之外，行為人還必須承 擔(dān)相應(yīng)

8、的民事侵權(quán)法律責(zé)任。但若將“責(zé)令賠償損失”作為行為人侵權(quán) 的責(zé)任承擔(dān)方式，則似乎并不恰當(dāng)責(zé)令”帶有明確的行政強制特征， 將其與“賠償損失”搭配，究竟將其作為何種性質(zhì)法律責(zé)任，令人費解。 在理論上對此看法也不盡相同，有學(xué)者認為“責(zé)令賠償損失”在性質(zhì)上 屬于特殊的行政處罰5 (p401),也有學(xué)者不以為然，指出“責(zé)令賠 償損失”應(yīng)屬于行政裁決的范疇6 o盡管從行政法的角度如何理解 “責(zé)令賠償損失”存在爭議，但沒有學(xué)者主張可以將其作為承擔(dān)侵權(quán)法 律責(zé)任的方式。這實際上體現(xiàn)了針對侵犯礦業(yè)權(quán)的行為以“罰”代“賠” 的立法取向，反映了以行政權(quán)為主導(dǎo)的制度結(jié)構(gòu)，應(yīng)有的侵權(quán)法律責(zé) 任設(shè)計并無立足之地。二、導(dǎo)致

9、礦產(chǎn)資源法中民事法律機制缺失的主要因素導(dǎo)致礦產(chǎn)資源法中民事法律機制缺失的原因較為復(fù)雜，既 有來自礦產(chǎn)資源立法自身法律傳統(tǒng)的影響，也與我國計劃經(jīng)濟體制下 的一些傳統(tǒng)觀念以及礦產(chǎn)資源的配置方式有關(guān)，大致包括以下方面：（一）礦產(chǎn)資源商品意識的淡漠與缺失圍繞礦產(chǎn)資源進行物權(quán)制度構(gòu)建，并以此為基礎(chǔ)形成礦產(chǎn)資源 立法的民事法律機制，是以確認礦產(chǎn)資源的商品屬性為前提的。礦產(chǎn) 資源的商品屬性應(yīng)包含兩個最基本的要素，即價值來源和以市場交易 為前提的可流轉(zhuǎn)性，但這兩方面要素在我國一直缺乏必要的理論支撐 和適合的成長土壤。在對商品價值來源的理解問題上，勞動價值論認 為，商品之所以有價值是因為其中凝結(jié)著人類的必要勞動

10、，沒有人類 勞動就沒有價值。礦產(chǎn)資源形成于漫長的地質(zhì)演化過程之中，盡管它 為人類社會帶來了巨大的物質(zhì)財富，但因其形成過程與人力作用無關(guān)，所以如果從勞動價值論出發(fā)，無法對其價值來源作出合理的理論 解釋。另外，從新中國成立之后到20世紀90年代初，我國一直實 行計劃經(jīng)濟體制，否認市場，排斥交易，對礦產(chǎn)資源主要采用無償劃 撥的方式進行配置，礦產(chǎn)資源的流轉(zhuǎn)主要以行政命令的方式在國家和 國有大中型礦山企業(yè)之間進行，以市場交易為前提的流轉(zhuǎn)是不存在 的。從民法的基本功能來看，其主要通過對有價值的商品設(shè)定權(quán)利歸 屬，并以平等自愿、等價有償?shù)仍瓌t作為意思自治的基本保障，推動 商品流轉(zhuǎn)，規(guī)范市場交易的有序進行，不

11、斷優(yōu)化商品的配置。但對于 礦產(chǎn)資源來說，對其價值的否認，導(dǎo)致民法對其權(quán)利歸屬設(shè)定缺乏內(nèi) 在的動力，計劃經(jīng)濟體制下無償劃撥的配置方式，又從根本上排斥了 平等自愿、等價有償?shù)让穹ǖ幕具\作模式。因此，礦產(chǎn)資源商品意 識的淡漠與缺失，實際上意味著礦產(chǎn)資源相關(guān)的民事法律機制形成缺 乏相應(yīng)的認識基礎(chǔ)。（二）物權(quán)制度對礦業(yè)權(quán)的排斥與忽略礦業(yè)權(quán)在我國主要是在礦產(chǎn)資源所有權(quán)有壟斷的前提下解決對礦產(chǎn)資源的“非所有利用”問題，即通過礦業(yè)權(quán)合理構(gòu)建國家和礦產(chǎn) 資源實際利用者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此，礦業(yè)權(quán)與用益物權(quán)“對 他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益的權(quán)利”的 法律特征高度契合，將其納入用益物權(quán)

12、體系理所應(yīng)當(dāng)。但是，礦業(yè)權(quán) 一直是被物權(quán)拒之門外的。這種局面的形成在很大程度上是受到用益 物權(quán)形成傳統(tǒng)的影響。民法最初形成于農(nóng)耕社會，土地作為農(nóng)耕社會 最重要的生產(chǎn)資料和財富象征，一直都是民法關(guān)注的重點所在，民法 中的用益物權(quán)也主要是因此而生，因為“土地之價值較高，擁有不易， 社會上對其所有權(quán)與利用價值分別歸屬之支配方式，需求自然較強 些，故民法對用益物權(quán)之規(guī)定，可謂幾乎完全系對土地而發(fā)'7 xp50)o 基于此形成過程，用益物權(quán)成了土地用益物權(quán)的代名詞，因為在實際 上“各種用益物權(quán)，僅能于他人土地成立”8 (p6)o因此，礦業(yè)權(quán)想 要插足其中絕非易事。而且，就具體的利用方式而言，對土

13、地資源的 利用和對礦產(chǎn)資源的利用又存在著“非對物采掘”和”對物采掘”的根本 區(qū)別9 ,這決定了從一開始圍繞土地的權(quán)利設(shè)計與圍繞礦產(chǎn)資源的 權(quán)利設(shè)計就彼此獨立平行發(fā)展，那么，以土地資源利用為基礎(chǔ)形成的 用益物權(quán)對礦業(yè)權(quán)的排斥也就不難理解了。(%1) 礦產(chǎn)資源立法中行政權(quán)的強勢傳統(tǒng)就自然資源法的形成和演變而言，有學(xué)者曾將其劃分為三個階 段:19世紀以前的特別物權(quán)法時期、19世紀初期到20世紀50年代 的單行法時期、20世紀60年代以后的體系化時期10 (p17)o其 中第二個階段也就是自然資源法發(fā)展的單行法時期其立法的重點為 行業(yè)管理法，即針對產(chǎn)業(yè)革命后社會分工細化而產(chǎn)生的新的經(jīng)濟部門 和行業(yè)的立

14、法，主要是林業(yè)和礦業(yè)，其中又以礦業(yè)為主。換言之，最 初對礦產(chǎn)資源的制度設(shè)計以國家對礦業(yè)的行業(yè)管理為主要內(nèi)容，從礦 產(chǎn)資源立法形成初期就確立了行政權(quán)的強勢地位，而且就礦產(chǎn)資源立 法的發(fā)展沿革來看，這一階段是礦產(chǎn)資源相關(guān)立法擺脫早期私法傳統(tǒng) 影響并進入發(fā)展快車道的重要時期，這也是現(xiàn)代意義上礦產(chǎn)資源立法 的實質(zhì)起點。所以，礦產(chǎn)資源立法從其形成之初就確定了礦業(yè)行業(yè)管 理和行政權(quán)強勢主導(dǎo)的法律傳統(tǒng)，這一點對于后來礦產(chǎn)資源資源立法 的發(fā)展形成了難以忽視的深遠影響，時至當(dāng)今，這一傳統(tǒng)格局不僅沒 有根本改變，行政權(quán)對礦產(chǎn)資源立法的影響和滲透更為積極和全面。 嚴格地說，礦產(chǎn)資源立法中行政權(quán)的強勢地位及其影響與物

15、權(quán)制度對 礦業(yè)權(quán)的排斥與忽略并不存在直接的因果關(guān)系，但事實上兩者之間確 實形成了此消彼長的發(fā)展態(tài)勢，物權(quán)制度的成長不足，使得礦產(chǎn)資源 立法長期缺乏以財產(chǎn)權(quán)益為主要內(nèi)涵的民事法律機制，也導(dǎo)致了行政 權(quán)挾其強勢影響不恰當(dāng)?shù)亟槿朐緫?yīng)是民事法律機制的運作空間，形 成對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中利益關(guān)系的嚴重異化。（四）基于部門法劃分的法學(xué)學(xué)科分工思維定勢按照既定的標(biāo)準確定某一方面法律規(guī)范的部門法歸屬，一直是 我國法學(xué)理論研究中的基本出發(fā)點之一，這種以確認部門法歸屬為主 要內(nèi)容的理論研究進路，事實上已經(jīng)成為我國法學(xué)理論研究中的主導(dǎo) 性研究范式，對法律規(guī)范的性質(zhì)認知產(chǎn)生了明確的支配性影響?，F(xiàn)代 意義上的礦產(chǎn)資源

16、立法以行業(yè)管理為起點，行政權(quán)自始至終在其中占 據(jù)著強勢地位，在相關(guān)的法學(xué)理論研究中也一直是將其作為行政法或者經(jīng)濟行政法的組成部分。而在部門法研究范式的影響下，行政法與 民法彼此都是獨立的法律部門，有著明確的法學(xué)學(xué)科分工，兩個領(lǐng)域 之間沒有進行溝通與協(xié)調(diào)的共識，在行政法內(nèi)部不可能也不允許生成 民事的法律規(guī)范。即使存在客觀的對民事法律機制的現(xiàn)實訴求，也只 能在行政法的框架予以回應(yīng)。這種建立在部門法劃分基礎(chǔ)上的法學(xué)學(xué)科分工思維定勢實際上表明，“我法學(xué)內(nèi)部諸領(lǐng)域之間基本上沒有形成有效的知識通道，長此以往，知識隔膜只能愈來愈厚，各學(xué)科只 能更加自說自話，學(xué)科之間也就更難溝通”11 o這種因固守法學(xué)學(xué) 科

17、分工思維定勢而產(chǎn)生的法學(xué)研究劃地為牢、知識割裂的情形，在法 學(xué)內(nèi)部各個領(lǐng)域均有不同程度的體現(xiàn)，礦產(chǎn)資源立法中民事法律機制 的缺失即是其中一個典型的表現(xiàn)。三、在礦產(chǎn)資源法中構(gòu)建民事法律機制的主要路徑分析我國礦產(chǎn)資源法中民事法律機制的缺失以及行政權(quán)的強勢影響由來已久，形成原因也較為復(fù)雜，要引導(dǎo)行政權(quán)的理性回歸并構(gòu) 建民事法律機制，并非可一蹴而就，但有必要就解決該問題的主要 徑進行分析和論證，以逐步推動我國礦產(chǎn)資源法中民事法律機制 的建立與完善發(fā)展。()把礦業(yè)權(quán)從行政許可中剝離對于礦產(chǎn)資源立法而言，民事法律機制應(yīng)包含物權(quán)、合同以及 民事責(zé)任等幾方面要素，其中合格的物權(quán)制度設(shè)計是民事法律機制構(gòu) 建的基

18、礎(chǔ)和起點。為體現(xiàn)公有制的要求，我國相關(guān)立法已經(jīng)非常明確 規(guī)定了對礦產(chǎn)資源所有權(quán)的國有壟斷，因此，在我國現(xiàn)行的體制下， 礦產(chǎn)資源物權(quán)制度設(shè)計的重點應(yīng)在于礦業(yè)權(quán)。而事實上，礦業(yè)權(quán)取得 和流轉(zhuǎn)中的行政異化，以及相應(yīng)民事侵權(quán)責(zé)任的欠缺，歸根到底都與 礦業(yè)權(quán)應(yīng)有的物權(quán)內(nèi)涵先天不足有關(guān)。因此，要解決該問題，必須推 動礦業(yè)權(quán)的物權(quán)回歸，而要實現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)把礦業(yè)權(quán)從行政許可中 剝離。礦業(yè)權(quán)行政異化的癥結(jié)在于現(xiàn)行相關(guān)立法對采礦和探礦的的資 質(zhì)管理和其中包含的財產(chǎn)權(quán)益采用了捆綁立法的模式，即用行政許可 覆蓋資質(zhì)管理財產(chǎn)權(quán)利兩方面的內(nèi)容。因此，把礦業(yè)權(quán)從行政許可剝 離，就是要把基于行政許可對探礦和采礦的資質(zhì)管理和

19、礦業(yè)權(quán)的取得 與流轉(zhuǎn)分別進行規(guī)定。對于資質(zhì)管理，立法中應(yīng)明確規(guī)定獲得采礦和 探礦資質(zhì)的法定條件、申請程序以及相應(yīng)的行為規(guī)范要求，并在罰則 部分設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任，在立法中形成有關(guān)資質(zhì)管理的午可設(shè)定 -行為規(guī)范-法律責(zé)任”相對完整和獨立的制度體系。對于礦業(yè)權(quán)的取得和流轉(zhuǎn)問題，可比照我國土地使用權(quán)取得和流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定。首 先，在立法中設(shè)立礦業(yè)權(quán)的登記機構(gòu)，明確規(guī)定礦業(yè)權(quán)登記的主要內(nèi)容和范，尤其要對礦業(yè)權(quán)登記的效力作出明確規(guī)定，這對于確立礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性至關(guān)重要。還有，建立以權(quán)利金為主要內(nèi)容的礦業(yè)權(quán) 有償取得制度，厘清權(quán)利金與相關(guān)稅費制度的關(guān)系，剝離礦產(chǎn)資源稅 費制度承擔(dān)的權(quán)利有償取得功能。另外，還

20、要逐步建立與市場化流轉(zhuǎn)相匹配的市場體系，區(qū)分不同的流轉(zhuǎn)層次，比如礦業(yè)權(quán)出讓的一級市 場與轉(zhuǎn)讓的二級市場。（二）合理界定國家有關(guān)礦產(chǎn)資源的不同身份就理論上來說，國家有關(guān)礦產(chǎn)資源雙重身份的區(qū)分還是比較清 晰的，管理者身份基于國家礦業(yè)管理職能而存在，所有者身份基于礦 產(chǎn)資源所有權(quán)而產(chǎn)生。但在實踐中，國家有關(guān)礦產(chǎn)資源的雙重身份卻 總混淆不清，導(dǎo)致所有者身份往往為管理者身份所吸收，國家的礦產(chǎn) 資源所有權(quán)異化為國家礦業(yè)監(jiān)管權(quán)力的一部分，這種“行政兼理民事” 的格局嚴重阻礙了民事法律機制在礦產(chǎn)資源立法中的生成。因此，必 須在立法中通過相關(guān)制度設(shè)計將國家的管理者身份和所有者身份進 行明確區(qū)分。作為礦產(chǎn)資源所有者，國家是民事法律關(guān)系主體，主要 行使對礦產(chǎn)資源占有、使用、收益、處分的權(quán)力，并在意思自治的基 礎(chǔ)上就礦業(yè)權(quán)的設(shè)定和流轉(zhuǎn)與其他民事法律關(guān)系