新常態(tài)下PPP模式推廣應(yīng)用的影響因素

1、    新常態(tài)下ppp模式推廣應(yīng)用的影響因素    郭慧娟+郭鳳娟+高園+李春摘 要：在中國經(jīng)濟新常態(tài)下，ppp模式不僅能緩解政府的債務(wù)難題，也是財稅政策改革、市場配置的客觀要求；同時還能夠加大基礎(chǔ)設(shè)施的投資，整合社會資源、激勵社會資本的活力、從而促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。但目前我國的整體發(fā)展環(huán)境分析，加快和推進ppp模式在管理和技術(shù)層面存在著一些關(guān)鍵的影響因素。關(guān)鍵詞：ppp模式；新常態(tài)；影響因素一、ppp模式的內(nèi)涵與現(xiàn)狀1.內(nèi)涵ppp（public、private、partnership），它的基本內(nèi)涵是“公私伙伴合作關(guān)系”， 是指政府與私人組織之間，為了合

2、作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方權(quán)利義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方獲得比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。由于各國處于ppp的不同發(fā)展階段，對ppp的認(rèn)識也不完全一致。雖然描述不同，但其根本都是為了提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營，公共部門和私營部門建立長期而穩(wěn)定的合作關(guān)系，從而實現(xiàn)利益共贏，風(fēng)險共擔(dān)，優(yōu)勢互補。2、現(xiàn)狀ppp模式從上世紀(jì)80年代進入我國，期間經(jīng)歷了探索、試點、發(fā)展等階段，經(jīng)營模式逐漸成熟。自2013年11月份十八屆三中全會中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定首次明確提

3、出允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營以來，財政部作為第一責(zé)任人全面統(tǒng)籌推進ppp改革，各省市也結(jié)合自身情況積極探索推進ppp工作。李克強總理在2015年政府工作報告中提出，在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，積極推廣政府和社會資本合作（ppp）模式。到目前，全國ppp綜合信息平臺大概收納七千多個項目，總投資8萬多億元，涵蓋了市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)等19個相關(guān)行業(yè)。目前，在中國經(jīng)濟新常態(tài)下，ppp模式不僅能防范地方政府性債務(wù)的不斷增加，減輕地方政府償還債務(wù)的壓力，緩解政府的債務(wù)難題，也是財稅政策改革、市場配置的客觀要求；同時還能夠加大基礎(chǔ)設(shè)施的投資，促進新型城市化進程的發(fā)展，

4、進一步完善公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，整合社會資源、激勵社會資本的活力、從而促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。在目前形式下，社會各界對ppp模式表現(xiàn)出濃厚的興趣、積極的態(tài)度和較高的期望值。但目前我國的整體發(fā)展環(huán)境分析，加快和推進ppp模式在管理和技術(shù)層面存在著一些關(guān)鍵的影響因素。二、推廣應(yīng)用ppp模式的影響因素1.轉(zhuǎn)變雙方觀念，樹立正確的合作意識目前ppp項目在實施全生命周期管理推進過程中，雖然政府和民營組織簽訂了合同，約定了雙方平等的權(quán)利和義務(wù)，但是在項目的建設(shè)和運營過程中政府仍然處于強勢地位。對于參與ppp項目的民營組織而言，參與ppp項目的投入是巨大的，而所帶來的收益是長期的。因此，政府失信對于參與ppp項目的

5、民營組織而言將可能帶來巨大的損失。這也是目前很大一部分民營組織還不敢涉足ppp項目領(lǐng)域的原因。要推動ppp模式的發(fā)展，就要明確政府和社會資本的責(zé)權(quán)利關(guān)系，建立政府投資信用約束機制，使該模式不受政策調(diào)整、政府換屆等因素的影響。能夠按照政府主導(dǎo)、社會參與、市場運作、平等協(xié)商、風(fēng)險共擔(dān)、利益共贏的原則，使政府作為監(jiān)督者和合作者，真正承擔(dān)起發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會管理、市場監(jiān)管和績效考核等職責(zé)。2.ppp模式的法律體系建設(shè)尚不完善從國外ppp模式實踐來看，ppp模式的有效運行需要一個良好的社會法制環(huán)境來保障，ppp項目的運作需要清晰、完善的法律和法規(guī)制度予以保證，需要在項目設(shè)計、融資、運營、管理和維護等各個

6、階段對政府部門和企業(yè)各自需承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險進行明確界定，保護合作雙方的利益，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，最關(guān)鍵的在于具體操作方面應(yīng)明確規(guī)范。目前我國ppp模式的相關(guān)政策密集出臺，政策體系逐步完善，但這些政策多為部門規(guī)章條例，層次較低，法律效力不足，而權(quán)威的國家法律法規(guī)層面缺乏，ppp法律的制定仍在進行中。3.缺乏ppp項目投融資專業(yè)人才和中介服務(wù)機構(gòu)ppp項目涵蓋多個領(lǐng)域，實施操作復(fù)雜，涉及到招標(biāo)、談判、融資、管理等許多程序，要求從業(yè)人員具備經(jīng)濟、財務(wù)、金融、工程等多個專業(yè)的知識積累。但隨著市場對ppp咨詢業(yè)務(wù)的需求增多，很多之前沒有從事過ppp項目咨詢、沒有相關(guān)運作經(jīng)驗的服務(wù)機構(gòu)也開始介入這個

7、市場，導(dǎo)致ppp專門人才缺乏，咨詢服務(wù)機構(gòu)魚龍混雜。所以，應(yīng)加大ppp專業(yè)人才的培育力度，強化專業(yè)機構(gòu)的服務(wù)功能，真正為項目的實施提供物有所值的服務(wù)。4.金融市場不完善，缺乏多方面的融資渠道由于ppp項目在操作過程中資金需求量大，資金回報周期較長，這對社會資本的資金籌集能力提出了很大的挑戰(zhàn)，融資難，回報長依然是社會資本參與的瓶頸。如果在規(guī)定的時間內(nèi)企業(yè)不能完成融資，將面臨取消中標(biāo)資格沒收投標(biāo)保證金。所以，完善ppp項目的融資市場，積極吸引整合包括銀行、證券、保險、社?；鸬冉鹑谫Y源，構(gòu)建多層次的ppp項目融資市場是解決問題的主要途徑。5.配套制度建設(shè)和投資回報機制不健全，影響社會資本參與ppp

8、項目在我國正處于深化改革的前期，配套的制度建設(shè)和回報機制方案還不到位，我們應(yīng)該正確認(rèn)識ppp不僅是微觀層面上操作方式的提升，更是宏觀層面體制的變革。我們看待ppp項目不僅是融資方式更是管理模式的創(chuàng)新改革。2015年，財政部聯(lián)合住建部在城市供排水、公共交通基礎(chǔ)設(shè)施、地下綜合管廊等市政公共領(lǐng)域開展ppp項目的推廣，雖然初見成效，但這些項目都屬于公益性項目，列入非經(jīng)營性項目范疇，不能產(chǎn)生穩(wěn)定的收益，這就需要政府根據(jù)項目產(chǎn)生的社會效益給予相關(guān)補貼，同時市政相關(guān)方面價費體系較為模糊，很多價格由政府控制，社會資本的議價空間小，收益不能保證。所以，在ppp項目的推進過程中，需要提前制定一套合理的動態(tài)的投資回

9、報機制，健全財政補貼機制，進而保障社會資本參與的合法權(quán)益。6.全項目周期政府監(jiān)管機制不完善，影響ppp項目的有效推進政府監(jiān)管機制是ppp項目中的重要內(nèi)容，在運營過程中，私營企業(yè)有著及時獲取信息的有利條件，在項目進行重大調(diào)整時，政府部門往往面臨信息滯后的局面，這就要求政府在全項目周期進行監(jiān)管，掌握最新項目運營信息。同時，在保證私人部門的合法利益的前提下，政府通過監(jiān)管提高私人部門對公共產(chǎn)品的服務(wù)水平。監(jiān)管的方式有直接監(jiān)管和通過績效考核進行監(jiān)管，在監(jiān)管過程中需要政府對項目的運營情況有一定的參與和了解，這就要求政府加快職能轉(zhuǎn)變，從以往的主導(dǎo)地位退出，以便有更多的精力投入在規(guī)劃和監(jiān)管上，逐步建立事前設(shè)定績效目標(biāo)，事中進行績效跟蹤，事后進行績效評價的全生命周期績效管理體制。三、結(jié)束語在中國經(jīng)濟新常態(tài)下，ppp模式不僅能緩解政府的債務(wù)難題，也是財稅政策改革、市場配置的客觀要求；同時還能夠加大基礎(chǔ)設(shè)施的投資，整合社會資源、激勵社會資本的活力、從而促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，所以ppp模式受到了各級政府部門的高度重視。但從目前我國的整體發(fā)展環(huán)境分析，加快和推進ppp模式在管理和技術(shù)層面存在著一些關(guān)鍵的影響因素。為了使ppp模式在我國能取得成功，我們要不斷完善ppp項目推廣過程中面臨的一些問題，只要政府和私人組織在遇到困難時能夠共同面對，積