試論政府管理創(chuàng)新行為的三個探析

1、試論政府管理創(chuàng)新行為的三個探析（作者:單位:郵編:）論文摘要:本文從對政府管理創(chuàng)新行為的來涯分析入手，旨 在對 經(jīng)濟 領(lǐng)域的創(chuàng)新機遇和方法進行 總結(jié) 和闊述，使之引入到政 府管理的分析框架中去，并進一步探計政府管理創(chuàng)新的原則與目標, 檢討政府管理創(chuàng)新過程中的實踐偏差，以期規(guī)范政府管理的創(chuàng)新行 為。論文關(guān)鍵詞:創(chuàng)新;來源;原則;目標很少有其它一些主題像創(chuàng)新一樣受到社會 科學(xué) 家、管理者以及公共政策制定者們?nèi)绱硕嗟闹匾?。這里所謂的創(chuàng)新，是指"建 立一種新的生產(chǎn)函數(shù)，即實現(xiàn)生產(chǎn)要素的一種從未有過的新組合”，它 是整個組織在社會、經(jīng)濟和政治方面產(chǎn)生變革的發(fā)動機。從總體上 看，創(chuàng)新是一個連續(xù)不

2、斷的過程，它不僅是指科技的創(chuàng)新，更包括體 制與機制的創(chuàng)新。事實上，公共領(lǐng)域中的政府與私人市場中的企業(yè)，作為 社會系統(tǒng)生成的兩種組織，有許多共同之處。如何對經(jīng)濟領(lǐng)域的創(chuàng)新 機遇和方法進行系統(tǒng)的總結(jié)和闡述使之應(yīng)用到政府管理的領(lǐng)域中去, 本身就是一個艱巨的創(chuàng)新，如何理解這些共同屬性，更是我國公共管 理改革中面對的重大間題。、政府管理創(chuàng)新行為的來源探析創(chuàng)新要從透徹地思考創(chuàng)新機會的來源做起。任何現(xiàn)有的均 衡都不是永久不變的，與私人市場中的企業(yè)一樣，如果出現(xiàn)生產(chǎn)技術(shù) 變化，組織內(nèi)部的變化或由于 法律 政治情況變化而引起社會政治環(huán) 境變化，那么現(xiàn)有的均衡就會被破壞，政府就不得不面臨新的創(chuàng)新挑 戰(zhàn)。諾斯和戴維

3、斯在其重要代表作制度變革與美國經(jīng)濟增長） 中提出了影響創(chuàng)新的三個重要因素:一是市場規(guī)模的變動，能夠改變 一定制度安排下的收益和成本;二是生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展 能夠改變現(xiàn)存 條件下成本和收益之比，從而引起對創(chuàng)新的需要;三是由于一定的社 會集團對白己收入的預(yù)期發(fā)生變化從而引起他們對現(xiàn)存條件下成本 和收益之比的看法作普遍的修正。諾斯和戴維斯的創(chuàng)新理論重視制度需求所帶來的創(chuàng)新，而 忽略了對其它要素的分析并過于宏觀。通過借用對經(jīng)濟領(lǐng)域的創(chuàng)新機 遇和方法進行系統(tǒng)的總結(jié)和闡述、我們還可以更具體地提出7個創(chuàng)新 機會的來源。作為政府系統(tǒng)化創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)型管理的重心;.1 意外情況。意外情況包含意外的成功與失敗兩種情況尤其

4、在管理者已經(jīng)形成定型經(jīng)驗及思維方式的前提下，這兩種情況都 要特別引起管理者的重視。對于意外成功的忽視通常是由于管理者 缺乏靈敏的判斷力，甚至于根本沒有注意到已經(jīng)初步取得的成功。而對于意外的失敗，則可以分為兩種情況:一種是由于各種可批評的因 素造成的，這種失敗如規(guī)劃不周、執(zhí)行不力等，更多的是需要從過程 中進行反思;而第二種失敗，即那種經(jīng)過了精心策劃、周密準備、小 心執(zhí)行卻依然歸于失敗的情況，則反映了變化了的實際，往往意味著 創(chuàng)新機會的來臨。2缺乏協(xié)調(diào)。缺乏協(xié)調(diào)，指的是事物的應(yīng)然狀態(tài)與實然狀 態(tài)之間的矛盾。管理大師杜拉克曾將不協(xié)調(diào)分為以下幾種類型;(1)一 個產(chǎn)業(yè)(或公共服務(wù)領(lǐng)域)的經(jīng)濟現(xiàn)狀之間存

5、在的不協(xié)調(diào);(2) 個產(chǎn)業(yè) (或公共服務(wù)領(lǐng)域)的現(xiàn)狀與設(shè)想之間存在的不協(xié)調(diào):(3)個產(chǎn)業(yè)(或公 共服務(wù)領(lǐng)域)的付出與價值和客戶的期望之問存在的不協(xié)調(diào);(4)程序 的節(jié)奏或邏輯的內(nèi)部不協(xié)調(diào)。這里需要特別重視到，有些情況從各 個部分的角度來看，可能都是有根據(jù)的、合理的，但放在一起就有可能出現(xiàn)不協(xié)調(diào)。管理過程中的不協(xié)調(diào)往往并不是纟iiiii小難查的，對它們的發(fā)現(xiàn)正是我們創(chuàng)新的一個源泉。3程序需要。這里所說的程序需要，是指在某項公共服務(wù)的提供過程中，發(fā)現(xiàn)的某些明顯薄弱的環(huán)節(jié)，它們造成程序當(dāng)中的梗 阻或關(guān)鍵困難，使目標難以實現(xiàn)。因此，改變這種環(huán)節(jié)，就成為規(guī)則 運行的迫切需要卜即程序創(chuàng)新的需要。根據(jù)程序需

6、要的成功創(chuàng)新，有5個基本要素:(1)一個獨立程序;(2)個薄弱或欠缺的環(huán)節(jié);(3)個清 晰、明確的目標:(4)解決方案的規(guī)則可以清晰地加以規(guī)定;(5)具有可行 性。程序創(chuàng)新既需要直覺或經(jīng)驗，也需要憑借邏輯推理。以利于創(chuàng) 新的產(chǎn)生。4市場結(jié)構(gòu)。市場結(jié)構(gòu)包括市場中相互竟爭廠商的數(shù)量、 廠商的相對規(guī)模(集中程度)、技術(shù)和成本條件以及廠商進入和退出行 業(yè)的難易程度等因素。此外，不同的行業(yè)具有不同的結(jié)構(gòu)，這些結(jié)構(gòu) 也影響著管理者制定的決策。市場規(guī)模的擴大或縮小對制度需求產(chǎn)生影響，具體表現(xiàn)在(1)市場規(guī)模的擴大.定成本可以通過較多的交易收回，這樣，固定成本就成為創(chuàng)新的一個較小障礙;(2)市場規(guī)模的擴 大使

7、一些和規(guī)模經(jīng)濟相適應(yīng)的制度安排得以創(chuàng)新;(3)市場規(guī)模的擴大 使得一些制度的運作成本大大降低。此外，我們還應(yīng)該看到，產(chǎn)業(yè) 和市場盡管表面上看起來挺穩(wěn)定，但事實上其結(jié)構(gòu)卻十分脆弱，時時 刻刻面對著各種各樣的沖擊周而時時蘊藏著創(chuàng)新的機會5人口變化。在所有外部環(huán)境中，人口變化是最清晰易辨 的。人口變化不僅僅是人口數(shù)量的問題，更是結(jié)構(gòu)、質(zhì)量的變化。其 主要的研究挑戰(zhàn)有:(1)確定人口變化在各經(jīng)濟部門與社會群體中聽權(quán) 重大小;(2)確定社會各系統(tǒng)對人口變化的敏感度;(3)分析其他因素對 人口變化的可能響應(yīng)，研究這些響應(yīng)的效率、代價以及領(lǐng)域范圍;(4) 解釋其他因素與人口變化相互作用之后的社會過程與驅(qū)動機

8、制。無 疑，它對于政府管理的行政環(huán)境具有極大重要性，對政府的管理創(chuàng)新 具有極大的影響。6認識變化。任何變化都有相對和絕對之分，在事實本身并沒有改變的情況下，原有認識的含義卻可能發(fā)生改變;在事實是往好的方向發(fā)展的同時，原有認識的含義卻可能發(fā)生反方向的改變。正如經(jīng)濟發(fā)展并不一定帶來民眾滿意度的同步提高那樣，認識與事實之 間的相對分離，會導(dǎo)致所造成的結(jié)果也不大一樣，因此這里就存在一 個重大的創(chuàng)新挑戰(zhàn)。7知識發(fā)展。然說創(chuàng)新創(chuàng)造出的是新財富或行動的潛力而不是新的知識，但卻不能反過來說新的知識不會導(dǎo)致新的創(chuàng)新。知 識經(jīng)濟的興起是近年來世界經(jīng)濟發(fā)展的顯著特點之一，雖然還只是剛 剛起步，但誰也無法阻擋它的步伐

9、。知識經(jīng)濟最終將造就一個怎樣的 未來世界，我們還不能準確地預(yù)知，但可以肯定，知識經(jīng)濟的興起和 發(fā)展，對人類社會的生存和發(fā)展，必將帶來深刻的影響對政府管理 更是一個嚴峻的考驗。上述前3種創(chuàng)新機會的來源通常只顯露在公共組織內(nèi)部，而后4種創(chuàng)新機會來源則是外部的。當(dāng)前政府作為最重要的公共眼務(wù) 機構(gòu)而存在，并且統(tǒng)治著社會、政治和經(jīng)濟的各個領(lǐng)域。如果它不能 首先進行創(chuàng)新社會其他組織就很難進行有效的創(chuàng)新，而將被大政府 這個'肌肉”發(fā)達的巨人所窒息。因此而對變化，政府管理就只有創(chuàng)新。二、政府管理創(chuàng)新行為的原則探析影響創(chuàng)新的有外在與內(nèi)在的各種因素，那么在各種各樣的創(chuàng)新機會面前，政府管理創(chuàng)新行為應(yīng)當(dāng)遵循些

10、什么樣的原則呢？安格 爾認為一般人都具有創(chuàng)造和創(chuàng)新的能力與潛力，這一潛能的真正實現(xiàn) 要看組織中的創(chuàng)新管理能否引導(dǎo)并保障個體進行創(chuàng)新?，F(xiàn)有組織在創(chuàng) 新上的最大障礙，可能就是不愿拋棄過去，因此有系統(tǒng)地拋棄過去就顯得更為重要。在這個過程中，政府管理創(chuàng)新行為應(yīng)特別遵循以下原則:積極調(diào)查而不要消極坐等。創(chuàng)新既是理性認識，也是感 知認識，創(chuàng)新過程木身的發(fā)展是高度不確定的、模糊的和高風(fēng)險的。 它的第一步是尋求創(chuàng)新機會尋求機會就要先了解實際。但是通常的政 府管理者，往往是坐下來做更多的研究和分析，這種反應(yīng)是錯誤的。 政府應(yīng)該向企業(yè)家那樣，不能消極坐等創(chuàng)新機會的出現(xiàn)，而應(yīng)該積極 調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)它。特別是當(dāng)全神貫注

11、的工作不僅沒能使情況好轉(zhuǎn)，反 而使之變糟時，重新把重點放在新發(fā)現(xiàn)的可能產(chǎn)生收獲的領(lǐng)域，往往 能夠事半功倍。調(diào)查中要特別注意的是托內(nèi)斯基和弗雷西爾曾指出在創(chuàng)新研究中普遍存在著的這樣一種偏見創(chuàng)新常常被視為好的事物，認為 這一新思想必然有用的一能獲利的、建設(shè)性的或是可用于解決問題。被感覺沒有什么有用性的新思想通常不被叫做創(chuàng)新，而稱為謬誤?！?但事實上，由干一種創(chuàng)新想法的有用性只有經(jīng)過全面實施之后才能加 以確定，因此還可能在開始時就確定哪些想法是嗆i新'或者謬誤'，于 是創(chuàng)造激勵和保障組織成員積極創(chuàng)新的條件就具有非常重要的意 義?！?順勢利導(dǎo)而不要人為抵觸。任何創(chuàng)新都代表著不遵從慣常

12、標準的舉措，夸張一些講，創(chuàng)新就等同于不合法或不一致的表現(xiàn)形式， 其嶄新的思想是對現(xiàn)有觀念和實踐的挑戰(zhàn)，因而一項創(chuàng)新思想的采納 就意味著組織中的一項重要挑戰(zhàn)。同市場中的一般商家埋怨顧客“不 理智”或“不懂行”一樣，當(dāng)政府的供給與民眾的需求產(chǎn)生偏差時，政府 也常常表現(xiàn)出其特有的傲慢、強硬以及武斷。如果過分地強調(diào)管理工作中的按條規(guī)辦事，以原有制度為 基準的原則，表現(xiàn)出做事機械，不管人的主觀能動性。往往可能導(dǎo)致 失敗。然后，它很有可能就因此而失去了一個非常具體的、成功機會 極高的創(chuàng)新機會。這條原則更重要的是讓我們明白，當(dāng)各種條件具備 的時候，不光是提供了一次創(chuàng)新的機會，而且必須順勢利導(dǎo)去創(chuàng)新.否則不但

13、會失去機會，而且可能使自己在競爭中處于落后的不利地 位。3力求簡單而不要強調(diào)復(fù)雜。這條原則是“思維 經(jīng)濟 原則:和規(guī)律統(tǒng)一性的體現(xiàn)。（老子）說治大國若烹小鮮理性的政治過 程，就是在目標與實現(xiàn)這個目標的兩點之間，找到一條既短又好的直 線。在任何社會里，政治管理都是為了實現(xiàn)一定目標而對實現(xiàn)目標過 程施加的必要的影響，任何超出這個意義的舉措，都是多余的。因此 對于政治過程（包括管理創(chuàng)新）來說，應(yīng)該經(jīng)?？紤]的是:哪些環(huán)節(jié)是多 余而可以減去的？哪些是可以再作刪繁就簡的？盡可能減少政治花費， 降低政治成本，盡量刪減不必要的累贅。應(yīng)該相信，在任何社會 雜并不比簡約好。因此，創(chuàng)新要有效，必須簡單。凡是有效的創(chuàng)

14、新都簡單得驚人，簡單才是一項創(chuàng)新所迫求的最高層次。事實證明“建立在一個 容易加以界說的簡單原則或?qū)W說之上的政府。雖然不是最好的政府, 但無疑是最強大和最長命的政府?！边^多過雜過繁的管理投入除了對“自發(fā)社會秩序”構(gòu)成不必要的千預(yù)、使社會生活增加許多不必要的負 擔(dān)外，還很有可能存在各種非理性的“病灶”因素。4清晰定位而不要模栩不清。政府戰(zhàn)略管理思維首先是定 位思維，定位思維是要明確現(xiàn)在的出發(fā)地和將來的目的地，它包括了 發(fā)展目標定位、出發(fā)點定位以及資源、能力和知識的定位等。凡是 成功的創(chuàng)新必須要有這個準確定位的原則，要透徹地思考，并應(yīng)當(dāng)以 其具體要求為目標。定位清楚了以后，這時就有可能會發(fā)現(xiàn)能量缺口

15、， 由能量缺口再引申出新的創(chuàng)新機會。政府定位不清，將會給政府自身和社會經(jīng)濟各方面造成不 良的后果，當(dāng)前政府定位存在的間題主要有(1)職責(zé)內(nèi)角色定位與職 責(zé)外角色定位錯位;(2)主要角色定位與次要角色定位錯位;(3)新體制 下的角色定位與舊體制下的角色定位錯位。當(dāng)前政府管理創(chuàng)新行為的 定位應(yīng)是職能管理和協(xié)調(diào)服務(wù)并重，但人們并不容易真正地了解和認 識到這一點有時對于管理職能過于偏重有時又過分地強調(diào)服務(wù)取 能，模糊導(dǎo)致不能準確地把握行政管理創(chuàng)新的定位，從而使行政管理 創(chuàng)新的目的和目標不明確，也就容易造成管理者和被管理者(或服務(wù) 者和被服務(wù)者)之間產(chǎn)生誤會和不理解、不信任。三、政府管理創(chuàng)新行為的目標探

16、析通過前面兩部分的分析，我們從理論上對可能影響政府管 理創(chuàng)新的機會來源和政府管理創(chuàng)新行為所應(yīng)遵循的原則做了一番分 析，在此基礎(chǔ)上，我們進一步在實踐層面上，明晰如何建構(gòu)有利于政府管理創(chuàng)新的互動組織結(jié)構(gòu)和目標分析。政府效能的高低對于國家的發(fā)展是至關(guān)重要的。政府和市場、社會的互動是推動社會發(fā)展的動力。因此，只有對政府、企業(yè)、 社會與其他主體、各種成員的相互關(guān)系加以調(diào)整，構(gòu)建政府、企業(yè)、 社會三者良性互動的環(huán)境，政府創(chuàng)新行為才能規(guī)范化發(fā)展。我們必須 實現(xiàn)政府主休地位泛化部分的退出和讓渡，致力于政府與市場，政府 與企業(yè)，政府與社會之間良性互動狀態(tài)的構(gòu)建。1 通過管理創(chuàng)新行為，處理好政府與市場的關(guān)系。“政

17、府和市場都會失靈，兩者是雖不完普卻不可或缺的選擇”，市場失靈而直 接訴諸政府的做法雖然注意到了市場失靈問題可以交往交給政府解 決，卻忽略了政府也具有類似于市場失靈的皮古離差(pigoviandiveb)cies)即外部效應(yīng)問題由于市場以利潤和競爭為基礎(chǔ)，在資源配置方面優(yōu)于政府蒼政府以權(quán)力為基礎(chǔ)，在規(guī)范市場和公 平方面優(yōu)于市場。因此處理好兩者之間的關(guān)系，必須是“讓有效的政 府管理有效彌補失效的市場”，即凡是市場能夠做的事都讓位給市場. 凡是市場能夠自行調(diào)節(jié)的事，都由企業(yè)自行決定。要“從全能政府走 向有限政府，在培育市場的同時逐步從市場中撤退，將作用重點逐步 轉(zhuǎn)移到維持市場規(guī)范，創(chuàng)造一個有效率的市

18、場上;將作用方式從直接的干預(yù)轉(zhuǎn)移到提供服務(wù)上來?！?通過管理創(chuàng)新行為，處理好政府與企業(yè)的關(guān)系。我國原 有經(jīng)濟體制的主要弊端之一，是政企職貴不分，或者說是政府和企業(yè) 角色混淆，職能錯位。在市場經(jīng)濟建立以后，自由競爭是市場經(jīng)濟的 準則，這必然要求企業(yè)作為獨立法人資格進入市場。企業(yè)面對激烈的 市場競爭企業(yè)必須有靈活的應(yīng)變能力，要有自主權(quán)和自決僅，如果缺 乏這些條件便難以形成真正的市場競爭力。加入wt()后，中國基 于自己特殊的國情，更需要實現(xiàn)政企分開，集中搞好宏觀經(jīng)濟調(diào)控和 創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，從原來直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營行為的“運動員”轉(zhuǎn)變 為“服務(wù)員：這有利于增強企業(yè)的活力與競爭力，亦有利于加強政府 的廉政建設(shè)。總之，以有利于微觀運行為特征的整體性設(shè)計是我國政 府管理創(chuàng)新所不能逃避的貴任。3通過管理創(chuàng)新行為，處理好政府與社會的關(guān)系。政府社會管理職能是有限度的，政府首先應(yīng)管理好社會依靠自身力量無法解 決的何題，應(yīng)還權(quán)于社會。