重慶成都戶籍制度比較研究

1、 安 徽 財(cái) 經(jīng) 大 學(xué)本本 科科 畢畢 業(yè)業(yè) 論論 文文論文題目論文題目 重慶成都戶籍制度比較研究重慶成都戶籍制度比較研究 院院 ( (系系) ) 財(cái)政與公共管理學(xué)院 所在班級所在班級 2010 級 行政管理 1 班 姓姓 名名 葉小剛 學(xué)學(xué) 號號 2010990037 指導(dǎo)老師指導(dǎo)老師 張術(shù)松 教授 日日 期期 2014 年 5 月 25 日 1【內(nèi)容提要內(nèi)容提要】戶籍制度改革已經(jīng)成為學(xué)界與中央政府的共鳴。然而究竟怎么改，卻仍是一個(gè)在實(shí)踐與理論中探討的問題。重慶與成都雖有共同的改革背景，但是在戶籍改革的目標(biāo)、方向以及內(nèi)容上卻表現(xiàn)出極大的不同。它們在戶籍制度改革中分別采取了不同的方式。重慶采

2、取漸進(jìn)式分階段改革，而成都則直接實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)自由遷徙。兩者差異的背后影藏的卻是兩地自然條件、社會條件、城鄉(xiāng)發(fā)展差距以及戶籍改革資金支持等變量的不同?！娟P(guān)鍵詞關(guān)鍵詞】 戶籍制度 重慶 成都 改革 Abstract：The household registration system reform has become the resonance of the academic circles and the central government. What to change, however, is still a question in practice and theory to discu

3、ss. Chongqing and chengdu have a common reform background, however, and they showe great different in the household registration reform content,goal and direction.They has taken different approach to improve household registration system. Chongqing takes the reform step by step, while Chengdu direct

4、ly implement the freedom of migration in a region. There several variables hiden behind the difference,such as natural conditions and social conditions, the development gap between urban and rural areas , financial support and so on.Keywords: The household registrationsystem, Chongqing, Chengdu, ref

5、orm目 錄一、戶籍制度改革分析框架 .1（一）概念淺析.2（二）內(nèi)在邏輯.3二、評述重慶成都戶籍改革 .5（一）重慶戶籍改革簡述.5（二）成都戶籍制度改革簡述.6（三）成渝戶籍改革簡評.6三、重慶成都戶籍制度改革內(nèi)涵的差異 .7（一）背景.8（二）目標(biāo)與方向.8（三）內(nèi)容.9四、重慶成都戶籍制度改革差異原因分析 .11（一）自然條件.11(二)社會條件.11（三）城鄉(xiāng)發(fā)展差距.12（四）資金支持.13五、簡要結(jié)論 .14參考文獻(xiàn) .151重慶成都戶籍改革比較研究2012 年 12 月，因非滬籍女孩在網(wǎng)上“約辯” ，異地高考問題再次被推到了風(fēng)尖浪口。以本地人為主體的利益既得者強(qiáng)烈捍衛(wèi)滬籍學(xué)生的

6、優(yōu)厚教育資源，以外地人為主體的利益要求者開始自己的零星反抗。社會對此展開了激烈的討論。教育部隨后也發(fā)文要求各地出臺“異地高考”方案。其實(shí)， “異地高考”問題只是現(xiàn)行戶籍制度在教育問題上的一個(gè)投影。由于教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)、養(yǎng)老等一系列社會公共資源綁縛在戶籍制度上，許多“外地人”被排斥在外。這些人不是少數(shù)，他們在吶喊，他們在抗?fàn)?，他們在為自己及后代爭取?yīng)該有的權(quán)利。從上個(gè)世紀(jì)八十年代開始，國家開始放松對戶籍制度的控制。特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，同時(shí)也是許多有識之士努力的結(jié)果，各地先后開始了改革。鄭州較早地放開限制，不對入戶設(shè)置實(shí)質(zhì)性障礙。然而，不久之后卻又被“叫?！?。外界普遍認(rèn)為這

7、是戶籍人口陡增給公共資源帶來巨大壓力所致1。重慶提出解決有條件的農(nóng)民工入戶問題，到 2020 年轉(zhuǎn)戶 1000 萬2 。但是，也只是治標(biāo)不治本。成都則統(tǒng)一了戶籍，并且在教育、保險(xiǎn)、養(yǎng)老等制度上進(jìn)行了區(qū)域統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)自由遷徙。從表面上來看，成都的戶籍改革比重慶的更為徹底。為什么重慶不能如此呢？為什么國內(nèi)的大部分城市包括上海廣州的戶籍改革都是基于某種需要給予一小部分人戶籍，卻將大多數(shù)戶籍要求者排除在外呢？差異的背后究竟隱藏著怎樣的原因？ 一、戶籍制度改革分析框架戶籍改革產(chǎn)生于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，因新型城鎮(zhèn)化而顯得更加緊迫。戶籍改革需要各種條件的支持。脫離自身?xiàng)l件空喊改革是毫無意義的。戶籍改革的目標(biāo)、方

8、向以及各項(xiàng)內(nèi)容都是城鎮(zhèn)化與自身?xiàng)l件合力的結(jié)果。合力鑄造的改革又在改革過程中不斷學(xué)習(xí)、積累、推進(jìn)。 2圖圖 1 我國戶籍改革分析框架我國戶籍改革分析框架（一）概念淺析1.戶籍改革戶籍改革是“戶籍制度改革”的縮略。這里的戶籍制度是指以 1958 年頒布的中華人民共和國戶籍登記條例為標(biāo)志的旨在證明公民身份、人口統(tǒng)計(jì)分析、維護(hù)社會治安、控制人口自由遷徙以及分配社會資源的一系列制度3。十一屆三中全會以后，我國逐步建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系。市場經(jīng)濟(jì)講究的是自由與競爭，而戶籍制度在某種程度上妨礙了人才的自由流動，不利于市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。除此之外，戶籍制度也綁架了公共資源，造成公共資源配置的不均衡。有人統(tǒng)

9、計(jì)，戶籍背后有 20 多項(xiàng)權(quán)利4。戶籍改革，也就是對戶籍制度以及與其相關(guān)的一系列制度進(jìn)行改革，改變其落后甚至阻礙經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的部分，以此促進(jìn)社會良性發(fā)展。32.新型城鎮(zhèn)化新型城鎮(zhèn)化是質(zhì)量明顯提高的城鎮(zhèn)化，是四化同步、以人為本、體現(xiàn)生態(tài)文明理念的城鎮(zhèn)化5。它堅(jiān)持以人為核心，完善基礎(chǔ)設(shè)施，提升公共服務(wù)質(zhì)量，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。新型城鎮(zhèn)化避免城市化過程中城市面積擴(kuò)張速度與人口增長速度失衡的局面，謀求城市的高效運(yùn)作、健康發(fā)展。它引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、文化、政治以及人口向城市相對集中。3.自身?xiàng)l件戶籍改革的自身?xiàng)l件包括自然地理?xiàng)l件、城鎮(zhèn)化率、城鄉(xiāng)發(fā)展差距以及相應(yīng)的資金支持等。并不是所有的改革越激進(jìn)越好，也不是所有的

10、改革越溫和越好。戶籍改革不僅要考慮自身的自然條件，還要考慮社會條件。目前的城鎮(zhèn)化率是怎樣的，城鄉(xiāng)收入差距是否達(dá)到在廢除制度性障礙后出現(xiàn)農(nóng)民大量進(jìn)城的局面，自身是否有足夠資金來支持戶籍改革相關(guān)制度的配套改革，這些都是我們不得不考慮的問題。（二）內(nèi)在邏輯1.戶籍改革目標(biāo)、方向、內(nèi)容的相互作用戶籍改革方向、目標(biāo)、內(nèi)容具有極高的一致性。一方被確定，另兩方也將間接被確定。同樣，一方的改變，必將影響其他兩方做出相應(yīng)改變。一個(gè)致力于實(shí)現(xiàn)公共資源平等配置、人口自由遷徙的戶籍改革方案就不會總是把外來務(wù)工人員擋在城市冰冷的墻體之外。同樣，一個(gè)總是把外來人員困在鋼筋混領(lǐng)土之中的城市絕不是一個(gè)自由、文明的城市。4圖圖

11、 2 戶籍改革與新型城鎮(zhèn)化、自身?xiàng)l件的關(guān)系戶籍改革與新型城鎮(zhèn)化、自身?xiàng)l件的關(guān)系2.新型城鎮(zhèn)化與戶籍改革城鎮(zhèn)化本沒有新舊之說，只是在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了一系列問題，才提出新型城鎮(zhèn)化以區(qū)別被扭曲誤導(dǎo)的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展。 ”6過去的城鎮(zhèn)化很大的一個(gè)問題就是城市面積的增長與人口的增長失衡，不是以人為核心，不是人的城鎮(zhèn)化。農(nóng)民的土地被征用作城市建設(shè)，農(nóng)民卻不能獲得城市居民的身份，不能享有城市居民的醫(yī)療、保險(xiǎn)、就業(yè)一系列優(yōu)惠政策。他們成了城市與農(nóng)村之間中間地帶的人。戶籍改革是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容之一。沒有城鎮(zhèn)化的戶籍改革是無源之水

12、，而沒有戶籍改革的新型城鎮(zhèn)化只是一張空頭支票。3.自身?xiàng)l件與戶籍改革自身?xiàng)l件與戶籍改革的關(guān)系既是一種支撐也是一種約束。說支撐，因?yàn)樗械某晒Φ母母锒夹枰欢ǖ臈l件支持。戊戌變法的失敗就是因?yàn)橘Y產(chǎn)階級力量還很薄弱，又不敢發(fā)動人民群眾的力量，所以很容易就被鎮(zhèn)壓。戶籍改革也同樣如此。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的高低會影響到城市吸收外來人口的能力，間接決定了城市能在多大程度上放開戶籍制度。超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的戶籍改革很容易失敗。當(dāng)然經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不是唯一條件,城市的自然條件、文化包容力、城鄉(xiāng)發(fā)展差距等等也都會影響戶籍改革的力度與方向。說它是約束，也就不難理解了。那只是支撐的另一面。新型城鎮(zhèn)化要求戶籍改革，而戶籍

13、改革卻又受各地條件的限制。二者的合力造就了特定的戶籍改革。而特定的戶籍改革則直接決定了改革效果。改革效果決定了客觀評價(jià)（這里暫不考慮主觀評價(jià)） 。當(dāng)一項(xiàng)決策在執(zhí)行一段時(shí)間有了一定的評價(jià)之后，這些評價(jià)就會被反饋給決策者，以此進(jìn)行修正、調(diào)整。當(dāng)戶籍改革中出現(xiàn)的各種問題被收集反饋給決策者，決策者對戶籍改革相關(guān)內(nèi)容與執(zhí)行進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與修改。至此，戶籍改革完成一個(gè)循環(huán)。而整個(gè)循環(huán)過程勢必會受到大的政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境影響。5二、評述重慶成都戶籍改革（一）重慶戶籍改革簡述九五”期間，重慶以小城鎮(zhèn)的戶籍制度改革為突破口，附帶條件的“戶口準(zhǔn)入制”代替了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)控制。 “十五”期間，重慶在農(nóng)民進(jìn)城落戶、

14、年老投靠、夫妻投靠、子女投靠等方面進(jìn)一步降低門檻。到了“十一五” ，重慶再次放寬了農(nóng)民和農(nóng)民工成為市民問題，要求高中以上文化、有住房且居住三年以上，或者有突出貢獻(xiàn)者。這些奠定了全面戶改的基礎(chǔ)。2010 年 7 月 28 日，重慶戶改全面啟動。此次改革特點(diǎn)可以歸結(jié)為“521” 。 “5”即此次改革有五個(gè)原則，統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合配套、自愿有償、積極穩(wěn)妥、促進(jìn)發(fā)展。 “2“就是改革分兩個(gè)階段：第一階段，在 2011 年之前，著重讓有條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，城鎮(zhèn)居民新增 300 萬人；第二階段是從 2012 年開始，每年以 80 萬-90 萬人的規(guī)模平緩遷入，爭取 8 年內(nèi)新增城鎮(zhèn)居民 700 萬人 7

15、。 “1”就是一集中。集中處理那些有條件在城市落戶卻因政策阻礙而不能在城市落戶的部分農(nóng)民工入戶問題。其中包括有條件的農(nóng)民工及新生代農(nóng)民工和歷史遺留下來的農(nóng)民轉(zhuǎn)戶問題。根據(jù)重慶市人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)重慶市戶籍制度改革有關(guān)問題的通知，此次戶改要讓轉(zhuǎn)戶農(nóng)民同時(shí)穿上城市就業(yè)、教育、社保、住房以及醫(yī)療“五件衣服” 。同時(shí)利用三年過渡時(shí)期，讓轉(zhuǎn)戶農(nóng)民逐漸脫掉承包地、宅基地、林地“三件衣服” 。保證轉(zhuǎn)戶農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利。具體來說就是，在 3 年內(nèi)，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的承包地、宅基地、農(nóng)房均可保留；同時(shí)保留農(nóng)村權(quán)益包括林地使用權(quán)、農(nóng)村各項(xiàng)補(bǔ)貼、計(jì)劃生育政策；農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后納入城鎮(zhèn)保障體系，就業(yè)、社保、醫(yī)療、住房

16、、教育一步到位。此次改革中，重慶獨(dú)創(chuàng)了“地票”制度。它是土地使用憑證的通俗說法。即將農(nóng)村的集體空閑用地復(fù)墾后騰出建設(shè)用地指標(biāo)，再通過公開競拍的方式標(biāo)上不同價(jià)格，價(jià)高者得。取得“地票”的單位在辦理完相關(guān)手續(xù)，支付完相關(guān)款項(xiàng)，并取得當(dāng)事人同意后即可用?！暗仄薄敝贫葘⑸鐣Y本引入戶籍改革與城鎮(zhèn)化，消化了部分改革成本，為重慶戶籍改革的階段性勝利作出重要貢獻(xiàn)。根據(jù)學(xué)者陳越等8人在重慶做的千人問卷調(diào)查，超過 90%的被調(diào)查者認(rèn)為戶籍改革有益于生活條件的改善，可以促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。堅(jiān)決支持和比較支持改革的人只有 49.5%。而明確反對改革的人只占 6.3%。截至到 2011 月 2 月 9 日，實(shí)際轉(zhuǎn)戶人口

17、 1616802 人9。6（二）成都戶籍制度改革簡述成都戶改開始于 2003 年。當(dāng)時(shí)成都取消“入城指標(biāo)” ，代之以合法穩(wěn)定住所、穩(wěn)定生活來源與職業(yè)等。并且在成都市人民政府批轉(zhuǎn)市公安局關(guān)于調(diào)整現(xiàn)行戶口政策意見的通知具體明確了戶口轉(zhuǎn)入主城區(qū)與其它縣市區(qū)的條件。2004 年，成都用“居民戶口”取代了“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)業(yè)”戶口的劃分。到了 2006 年，只要農(nóng)民在統(tǒng)一規(guī)劃修建的房屋與私人住所租住，都可以遷移入戶。2008 年地震災(zāi)后，12 月 5 日，發(fā)布了成都市人民政府批轉(zhuǎn)市公安局關(guān)于促進(jìn)災(zāi)后重建和經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)整我市部分戶口政策暫行意見的通知 ，規(guī)定了購房入戶、投資入戶、經(jīng)營入戶、納稅入戶、暫住期滿入

18、戶以及大企業(yè)引進(jìn)人員入戶等條件，進(jìn)一步放寬了市外人員入戶門檻。2010 年，成都戶改邁入決定性階段。此次改革主要內(nèi)容可概括為以下幾方面：統(tǒng)一戶口登記地與實(shí)際居住地，統(tǒng)一就業(yè)失業(yè)登記就業(yè)援助制度，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)制度，建立分區(qū)域統(tǒng)一社會保障制度，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公平化，統(tǒng)一城鄉(xiāng)計(jì)劃生育政策等 10。根據(jù)官方介紹，農(nóng)民進(jìn)城不以失去在農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)為代價(jià)，可以帶產(chǎn)權(quán)進(jìn)城。在城市就業(yè)、參加社保的時(shí)候，農(nóng)民不以喪失承包地為代價(jià)。在實(shí)際操作中，也基本做到了這一點(diǎn)。農(nóng)民可以進(jìn)城，同樣城鎮(zhèn)居民也可以進(jìn)村。（三）成渝戶籍改革簡評1.休憩在中轉(zhuǎn)站的重慶重慶的戶籍改革在國內(nèi)，具有某種程度的普遍意義。城市設(shè)置一定條件，

19、限制人口的過度、過快流入，防止城市因人口陡增而新生各種問題。也許這是從鄭州戶籍改革吸取的教訓(xùn)。應(yīng)該來說，在目前中國財(cái)稅體制下，這樣做具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性。重慶創(chuàng)造性地利用改革本身消化降低了改革的成本。重慶創(chuàng)造“地票”制度，既解決了城市用地問題，又給農(nóng)民帶來了收入，一定程度上緩解了戶口改革資金不足局面。然而，以重慶為代表的戶籍改革并沒有觸及戶籍制度背后的根基，沒有將隱藏在戶籍制度下的各種利益脫離戶籍的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民平等共享。重慶政府計(jì)劃到 2020 年，分兩個(gè)階段將 1000 萬余農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，給予轉(zhuǎn)換身份后的新居民同樣的“五件”衣服。實(shí)際上，這樣的改革是以承認(rèn)戶籍制度下社會資源分配的

20、不平等為前提的。72.邁向終點(diǎn)的成都成都戶籍改革是目前國內(nèi)最為透徹的改革。據(jù)統(tǒng)計(jì)，除去土地被征用等被動因素，截止到 2011 年，自愿落戶城市的農(nóng)民只有 200 戶左右 11。相比重慶在一年之內(nèi)轉(zhuǎn)戶 160 余萬的壯舉，成都未免顯得有點(diǎn)“小氣” 。但。是“小氣”背后揭露的卻是戶籍改革的實(shí)質(zhì)。戶籍改革并不是某種意義上的城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民身份的轉(zhuǎn)換，不是要使擁有一種戶口的人數(shù)多于另一種。而是要使擁有這兩種戶口的人在公共資源面前不因戶口差異而有所區(qū)別對待。成都將戶籍背后隱藏的各種利益實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)的逐步統(tǒng)一。不會因?yàn)樯矸莶町惗硎芰瞬黄降鹊臋?quán)益。這從根本上避免了大量農(nóng)村人口涌入城市。讓成都有自信實(shí)現(xiàn)“

21、全域內(nèi)自由遷徙”的目標(biāo)。成都可以在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等制度，統(tǒng)一戶籍，實(shí)現(xiàn)在全域內(nèi)自由遷徙；而重慶卻只能以農(nóng)民工落戶為突破口，解決有條件的農(nóng)民進(jìn)城落戶問題。二者差距很大，卻不可妄加褒揚(yáng)一方而責(zé)備另一方。并不能說重慶的戶籍改革沒有成都的科學(xué)，因?yàn)楦鞯貤l件有所不同。若是重慶在經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)差距過大的情況下，冒然放開一切條件，很可能會“貪嘴難消化” 。但是，在短期內(nèi)是合理的在長期內(nèi)未必仍然如此。重慶戶籍改革具有其自身合理性，但是這只是在短時(shí)期有效的，只是戶籍改革前進(jìn)中的中轉(zhuǎn)站。在這個(gè)中轉(zhuǎn)站積攢繼續(xù)改革的經(jīng)驗(yàn)與力量。但是這只是個(gè)中轉(zhuǎn)站，不是戶籍改革的終點(diǎn)，必須被超越。三、重慶成都戶籍制度改

22、革內(nèi)涵的差異重慶戶籍改革是種“過程型”改革。這種改革不強(qiáng)調(diào)在短時(shí)間內(nèi)解決最終問題，而是講究循序漸進(jìn)。通過一步步措施，慢慢消化改革成本，緩解改革壓力，以達(dá)到成功改革的最終目的。根據(jù)官方頒布的文件，重慶戶籍改革的最終目的是要達(dá)到三個(gè)一體化。而重慶市政府采取的是分階段、分大小城區(qū)逐漸改革，有重點(diǎn)的改革。成都的改革則是種“結(jié)果型”改革。這種改革最終目標(biāo)和階段性目標(biāo)接近，在短時(shí)間內(nèi)試圖解決問題以達(dá)到最終目的。這種改革相對來說比較激進(jìn)，可能會面對比“過程型”改革更大的壓力與反對。但是只要條件成熟，處理得當(dāng)，往往可以造成事半功倍的效果。否則，則會前功盡棄。成都戶籍改革的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全域統(tǒng)一戶籍城鄉(xiāng)居民自由

23、流動。實(shí)際上它正是這樣做的。從它頒布的文件中可看出，成都政府通過一系列措施消除了隱藏在戶籍制度背后的“福利”制度。城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一了戶籍，真正讓各種要素在城鄉(xiāng)自由配置。8“過程型”改革與“結(jié)果型”改革看似不同，其實(shí)他們是在同一跑道上的運(yùn)動員。前者還在半路上，離終點(diǎn)還有很長一段路。接下來的路，他有可能堅(jiān)持下去最終走到終點(diǎn)。他有可能偏離原來的跑到，越跑越遠(yuǎn)。也有可能就此止步不前。而“結(jié)果型”改革則離終點(diǎn)已經(jīng)很近了。只需再努力一下，就可以達(dá)到終點(diǎn)。他們的異同具體表現(xiàn)在背景、目標(biāo)與方向以及內(nèi)容上。（一）背景現(xiàn)行戶籍制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)物，其目的是減輕城市糧食供應(yīng)壓力，但客觀上限制了人口自由流動。隨著

24、社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，限制人口流動已越來越阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 “市場在資源配置中起決定作用”12。市場的本質(zhì)是資源的自由流動競爭，而戶籍制度顯然違背了這樣的原則。從上世紀(jì)八十年代以后，國家放松對戶籍制度的控制，許多地方也展開了本地區(qū)的改革。學(xué)術(shù)界也慢慢從一開始只是個(gè)別學(xué)者呼吁改革發(fā)展到熱議要不要改革，再到現(xiàn)在達(dá)成改革共識。中央政府也越來越重視戶籍改革工作。特別是 2010 年以來，在多個(gè)中央文件1中，都明確了戶籍改革的重要性。成渝此次戶籍改革面臨著相同的背景，都是在現(xiàn)行戶籍制度日益沒落的背景下進(jìn)行的。中央政府號召地方政府積極實(shí)行改革，各地方政府積極試點(diǎn)。雖然有些地方改革不徹底、不成功，甚至偏離

25、方向，但都是戶籍改革的一部分，是萬里長征不可缺少的一步。（二）目標(biāo)與方向重慶戶籍改革的指導(dǎo)思想是：以有條件的農(nóng)民轉(zhuǎn)戶為契機(jī)，推動農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)合理流動。在方向上是在籍農(nóng)村居民向城市居民的單向轉(zhuǎn)移。也就是說外省籍農(nóng)民在重慶打工與本市籍農(nóng)民在外省打工，都不可因此獲得重慶市民身份。成都戶改的總體思路是城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民在全域內(nèi)統(tǒng)一戶籍，實(shí)現(xiàn)人口自由遷徙。成都并不是為提高城鎮(zhèn)化率而將農(nóng)民通過政策引入城市。而是通過一系列措施降低城鄉(xiāng)各項(xiàng)制度差異，在事實(shí)上努力創(chuàng)造城鄉(xiāng)平等局面，使區(qū)域內(nèi)居民可以根據(jù)自己意愿，自由流動。因此，在方向上是雙向的。農(nóng)村居民也可以轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民；同樣，城鎮(zhèn)居民可以轉(zhuǎn)為農(nóng)村居民。雖然同

26、是戶籍改革，而且重慶離成都也不遠(yuǎn)，但是兩地的戶籍改革在目標(biāo)與方向上卻有很大不同。重慶只針對區(qū)域內(nèi)在籍農(nóng)民且是單向的，重點(diǎn)是城市務(wù)工的農(nóng)民工落戶問題；1 相關(guān)文件可見國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于 2010 年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知 、 國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020 年) 、 國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知等9而成都則進(jìn)一步開放了戶籍制度，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)居民自由流通。造成這樣的差別主要原因是重慶城鄉(xiāng)人口比重懸殊，農(nóng)村人口占比大，且城鄉(xiāng)收入差距也較大。從三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)我們可以發(fā)現(xiàn)，重慶第三產(chǎn)業(yè)占比相對較小，而第三產(chǎn)業(yè)在單位 GDP 中能夠提供更多的就業(yè)崗

27、位。這讓重慶不得不考慮自身?xiàng)l件。作為一個(gè)流動人口比例超過四分之三的城市，重慶不得不把解決農(nóng)民工的落戶問題放在首位，是現(xiàn)實(shí)的選擇。而成都的“負(fù)擔(dān)”則輕得多。（三）內(nèi)容此次改革，兩地在改革的內(nèi)容上存在很大差別，特別是在土地政策與相關(guān)福利上。這也決定二者走向了兩個(gè)不同的反向。1.土地政策 重慶戶籍改革中在土地政策上有相當(dāng)大的創(chuàng)新，但是也備受各界爭議。根據(jù)重慶市人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)重慶市戶籍制度改革有關(guān)問題的通知的規(guī)定，可以準(zhǔn)許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在 3 年內(nèi)繼續(xù)保留承包地、宅基地的使用權(quán)和收益權(quán)。同時(shí)，鼓勵(lì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在過渡期后退出農(nóng)村土地的相關(guān)權(quán)益，否則將重新變?yōu)樵瓉砩矸荨τ谵r(nóng)民自愿退出的土地，重慶創(chuàng)造“地票

28、”這一制度來處理。簡單來說，“地票”就是用拍賣的方式給相關(guān)土地標(biāo)上不同價(jià)格，購買單位在獲得土地承包者同意后，支付相關(guān)費(fèi)用，然后使用土地。根據(jù)官方的說10法，“地票”的絕大收益歸農(nóng)民所有，剩下用于支付相關(guān)成本及歸集體所有。這一制度同時(shí)解決了城鎮(zhèn)化建設(shè)土地需求問題。相比而言，成都在農(nóng)民進(jìn)城時(shí)并沒有要求農(nóng)民退出在農(nóng)村的土地。而是允許農(nóng)民保留在農(nóng)村的土地的各項(xiàng)收益。其規(guī)定有如下幾點(diǎn)：一是轉(zhuǎn)戶之后，農(nóng)民依然有對于農(nóng)村土地的各項(xiàng)權(quán)利，土地可以自由流轉(zhuǎn)；二是農(nóng)村征地根據(jù)農(nóng)地確權(quán)之后農(nóng)民所擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償；三是對農(nóng)民的房產(chǎn)所有權(quán)和宅基地使用權(quán)進(jìn)行確認(rèn)登記領(lǐng)證，允許其自由流轉(zhuǎn)。15兩地的土地政策完全不同。重

29、慶被不少學(xué)者批評為“以土地?fù)Q社保”，也有人認(rèn)為這是政府變相圈地。雖然帶著各種瑕疵，但是不可否認(rèn)的是，“地票”制度確實(shí)為轉(zhuǎn)戶農(nóng)民帶來了資本。同時(shí)它也創(chuàng)造性地解決了建設(shè)用地的問題。是將市場引入土地制度的偉大嘗試。成都并沒有讓農(nóng)民脫掉土地這件“外衣”進(jìn)城，也因此贏得不少學(xué)者的贊譽(yù)。但是對于一個(gè)已經(jīng)在城市工作的農(nóng)民來說，為了土地資源的高效利用，是否有必要保留他的土地使用收益權(quán)？保留了他們土地權(quán)利是否是對僅僅是市民身份的公民的不公？這些可能不是單純的“是”或“否”就能回答的。2.相關(guān)福利制度 重慶在符合條件的農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后，立即給予其在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房等方面與城鎮(zhèn)居民相同待遇，俗稱“五件衣服”一

30、步到位。同時(shí)在 3 年過渡期內(nèi)，轉(zhuǎn)戶居民仍然可以穿著承包地、宅基地、林地“三件衣服” 。但是三年之后，究竟是要“三件衣服”還是“五件衣服” ，必須做出選擇。由于改革的目標(biāo)有所差別，成都并沒有讓需要轉(zhuǎn)戶的農(nóng)民在“農(nóng)村人”與“城市人”中選擇，而是大家都是“成都人” 。成都統(tǒng)一了戶籍制度，健全完善和統(tǒng)一了教育、就業(yè)、住房、社會保險(xiǎn)等制度，實(shí)現(xiàn)全域內(nèi)居民自由遷徙。 “農(nóng)民”不再是一種身份，而是一種職業(yè)。具體來說為：統(tǒng)一戶籍登記地與實(shí)際居住地，統(tǒng)一就業(yè)失業(yè)登記援助制度，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)、計(jì)劃生育制度，建立分區(qū)域統(tǒng)一的住房保障與低保制度，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公平化等。兩地在不同人群的福利制度上差別很大。重慶

31、仍然是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，所以福利制度也是二元結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)。成都試圖打破這樣的二元結(jié)構(gòu)，在全域內(nèi)統(tǒng)一相關(guān)的福利制度。只要你是成都人，就享受同樣的福利，沒有城鄉(xiāng)之分。11四、重慶成都戶籍制度改革差異原因分析一項(xiàng)決策的做出不僅要考慮需要解決的問題，還要評估自身各項(xiàng)條件。如果自身?xiàng)l件評估不足，不能“量力而行” ，很可能造成決策失敗。對于戶籍改革這樣一項(xiàng)公共決策，其失敗的代價(jià)將更為嚴(yán)重。（一）自然條件重慶與成都同在中國西南地區(qū)。重慶面積 8.24 萬平方公里，以丘陵、山地為主，山地占 76%，因此有“山城”之城。重慶屬于亞熱帶季風(fēng)性濕潤氣候，常年降水量在10001450 毫米。成都面積 12121 平方公里，

32、南北寬 166 公里，東西長 193 公里。其中，山區(qū)面積占 32.3%，平原面積占 40.1%。同樣也是亞熱帶季風(fēng)性濕潤氣候。(二)社會條件下表 2 列出了 2010 年成渝兩地在經(jīng)濟(jì)總量、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)村人口比重以及城市流動人口占總?cè)丝诒鹊那闆r。對比看出，成都經(jīng)濟(jì)總量十倍于重慶；重慶的第一產(chǎn)業(yè)在國民國民生產(chǎn)總值中占較小比重，但還是比成都的第一產(chǎn)業(yè)占比重大，高出約 3.5 個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)成都第三產(chǎn)業(yè)明顯比重慶第三產(chǎn)業(yè)在國民生產(chǎn)總值中占據(jù)更高比例，高出約 14 個(gè)百分點(diǎn)。通過以上得知重慶的第二產(chǎn)業(yè)在三大產(chǎn)業(yè)中出絕對優(yōu)勢，超過一半。而成都的第三產(chǎn)業(yè)擁有同樣地位。在農(nóng)村人口占比方面，重慶農(nóng)村人口占總

33、人口的 66.89%，而成都則只占 43.4%，不到一半。再看城市流動人口，重慶城市流動人口占據(jù)了占據(jù)總?cè)丝诘乃姆种?，也就是說重慶城市戶籍人口成了少數(shù)群體。而成都流動人口則只占五分之一左右。表表 2 2 20102010 年成渝各項(xiàng)社會條件比較年成渝各項(xiàng)社會條件比較經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)城市GDP （億元）第一產(chǎn)業(yè)占比%第三產(chǎn)業(yè)占比%農(nóng)業(yè)人口占比%城市流動人口占比%重慶300.18.6536.3566.4978.13成都5551.35.1050.2043.420.97資料來源資料來源：2010 年重慶市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)和2010 年成都統(tǒng)計(jì)年鑒綜合12（三）城鄉(xiāng)發(fā)展差距 1.城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù) 對

34、比成渝 2008 年到 2012 年這五年的城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)可以發(fā)現(xiàn)，單獨(dú)就城市或農(nóng)村而論，無論是城市或是農(nóng)村，重慶的恩格爾系數(shù)都比成都高。就城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)的差來說，重慶城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)差距較大，五年平均在 9.24 個(gè)百分點(diǎn)。而成都的恩格爾系數(shù)差較小，五年平均在 4.28 個(gè)百分點(diǎn)。值得注意的是，重慶城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)差在逐年減小。表表 3 3 成渝城鄉(xiāng)歷年恩格爾系數(shù)成渝城鄉(xiāng)歷年恩格爾系數(shù)重慶%成都%農(nóng)村城市差距年份差距城市農(nóng)村44.241.52.72.72012 年5.75.735.441.146.839.17.77.72011 年5 5374248.337.610.710.72010 年3.73

35、.73740.749.137.711.411.42009 年3.33.337.540.853.339.613.713.72008 年4 437.441.4資料來源資料來源：2013 年重慶市統(tǒng)計(jì)年鑒與2013 年成都統(tǒng)計(jì)年鑒綜合2.城鄉(xiāng)人均收入 表表 4 4 成渝歷年城鄉(xiāng)收入成渝歷年城鄉(xiāng)收入單位：元重慶成都城鎮(zhèn)居民人均可支配收入農(nóng)村居民人均純收入倍數(shù)年份倍數(shù)農(nóng)村居民人均純收入城鎮(zhèn)居民人均可支配收入229687383.273.113.112012 年2.462.4611051271942025064803.133.132011 年2.422.4298952393217532.435276.663

36、.323.322010 年2.542.5482052083515748.674478.353.523.522009 年2.622.6271291865914367.554126.213.483.482008 年2.612.61648116943資料來源：資料來源：2013 年重慶市統(tǒng)計(jì)年鑒與2013 年成都統(tǒng)計(jì)年鑒綜合13成渝近五年的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入如表 4 所示。從絕對數(shù)量來說，重慶城鎮(zhèn)人均可支配收入總是比成都的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入少 3000 左右，而農(nóng)村居民人均純收入也存在相似情況。從相對來說，重慶城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)村居民人均純收入三倍多。而成都此指標(biāo)

37、穩(wěn)定在 2.5 左右。不可忽略的是重慶城鄉(xiāng)人均收入差距在慢慢減小。3.農(nóng)業(yè)人口比重 成渝兩地農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒戎卦诮迥曛忻磕甓荚跍p少。但是重慶農(nóng)業(yè)人口一直多余非農(nóng)業(yè)人口，而成都的農(nóng)業(yè)人口則少于非農(nóng)業(yè)人口。表表 5 5 成渝歷年農(nóng)業(yè)人口比重成渝歷年農(nóng)業(yè)人口比重20082009 年2010 年20112012重慶%72.1471.0566.4961.6360.60成都%45.644.843.439.338.9資料來源資料來源：2013 年重慶市統(tǒng)計(jì)年鑒與2013 年成都統(tǒng)計(jì)年鑒綜合（四）資金支持因?yàn)榻逃?、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出與戶籍制度密切相關(guān)，戶籍的變化將直接影響國家在這些

38、方面對公民的投入。所以我們把財(cái)政在這四個(gè)方面的支出統(tǒng)稱為“戶籍支出” ，其與戶籍人口比值就是“人均戶籍支出” 。之所以選擇戶籍人口是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)生活中政府在這些方面的投入主要以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，沒有當(dāng)?shù)貞艏筒煌度牖蛏偻度?。對?2010 年成渝人均戶籍支出可知，成都人均戶籍支出約是重慶的 2.5 倍。但是成都并沒有利用戶籍改革本身削減成本，而重慶則巧妙地利用“地票”制度消化了部分戶籍改革成本。根據(jù)相關(guān)文件16，扣除相關(guān)成本以后，85%的收益支付給退出宅基地的農(nóng)戶，且平均費(fèi)用每畝不得低于 9.6 萬元；15%支付給該村集體經(jīng)濟(jì)組織，平均每畝 1.7 萬元。有了這筆資金的農(nóng)民和村集體，勢必會減小對政府財(cái)政投入的依賴。重慶多山地，農(nóng)業(yè)人口遠(yuǎn)超過城鎮(zhèn)人口，城鄉(xiāng)人均收入差距較大，近五年的城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)平均差也在 9 個(gè)百分點(diǎn)。這勢必給決策者提出這樣一個(gè)問題，如果全面放開戶籍限制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口自由流動，農(nóng)村人會不會大量涌進(jìn)城市？鄭州改革的“被叫?！彼坪蹙?4是因?yàn)閼艏丝诘亩冈龆a(chǎn)生的。另一方面，重慶城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足，第三產(chǎn)業(yè)欠發(fā)展，吸收就業(yè)人口有限。再者，重慶的人均戶籍支出相對較少，一旦戶籍人口陡增，勢必會惡化這樣的局面，讓原本的福利更加變得廉價(jià)了。所以重慶不得不“有步驟、分階段”地實(shí)行戶籍改革。而重慶的流動人口占據(jù)了這座城市總?cè)丝诘乃姆种?，農(nóng)民工是流動人口的