《民事訴訟法》修改前后民事訴訟法律監(jiān)督制度分析

1、    民事訴訟法修改前后民事訴訟法律監(jiān)督制度分析    劉京蒙摘要：本文對民事訴訟法實施前后，北京市民事訴訟法律監(jiān)督制度的運行情況進行了實證對比分析，并對案件受理數(shù)量、類型、監(jiān)督效果等方面的變化進行了較為細致的原因分析。北京市民事訴訟法律監(jiān)督制度運行狀況在全國具有一定的示范性，其各項業(yè)務指標均呈下降趨勢，這主要是由民事訴訟制度的固有特點決定的。檢察機關應遵循民事訴訟規(guī)律，將監(jiān)督的主動性建立在當事人的主動性上，并將目光著眼于司法公正這一最終目標的實現(xiàn)。關鍵詞：民事訴訟法律監(jiān)督 實證考察 立法預期一、修法前后案件辦理情況的實證分析2012年新修改的中華人民

2、共和國民事訴訟法（以下簡稱民事訴訟法）對民事訴訟監(jiān)督制度進行了較為完善的規(guī)定，擴大了監(jiān)督范圍，增加了監(jiān)督方式，增強了監(jiān)督手段。（一）三級院受理案件數(shù)量呈倒三角結構無明顯變化2012年民事訴訟法修改以前，全國從下級檢察機關到上級檢察機關，受理案件數(shù)量一直呈倒三角結構，北京市亦不例外。檢察機關辦案數(shù)量呈倒三角結構的原因主要是以下兩個因素。一是基層檢察機關可辦理的案件類型少。實踐中，檢察機關對案件的受理遵循同級受理原則，因此與上級檢察機關相比，基層檢察機關只能受理對一審生效裁判、調解書進行監(jiān)督的案件，其在可受理的案件類型上比上級檢察機關要少。二是兩審終審的審級制度決定了當事人向基層檢察機關申請監(jiān)督的

3、案件少。當事人申請監(jiān)督的案件多為二審終審的案件，較少有當事人在一審判決后即申請檢察監(jiān)督。那么對于只能辦理一審終審監(jiān)督案件的基層檢察機關來說，受理案件數(shù)量必然更少。（二）各級檢察機關受理案件數(shù)均有所下降，基層檢察機關降幅最大1.各級檢察機關受理案件數(shù)整體呈下降趨勢。修改后的民事訴訟法實施以來，北京市三級檢察機關受理案件數(shù)量均呈下降趨勢。與修法前三年平均受理案件數(shù)相比，2013年降幅最大，2014年北京市各級檢察機關受理案件數(shù)仍呈下降趨勢。2015年，北京市檢察院及檢察分院受理案件數(shù)雖比2014年略有上升，但比修法前仍差距懸殊?；鶎訖z察機關受理案件數(shù)則連續(xù)三年呈下降趨勢。導致2013年案件數(shù)量下降

4、最主要的因素是法院對再審案件審查期限較長，案件進入檢察機關需要較長的周期。2.基層檢察院辦理案件數(shù)量少將是常態(tài)。一是嚴格的受理條件使基層檢察機關受理案件數(shù)急劇減少。2013年11月18日最高人民檢察院頒布了人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）（以下簡稱民事監(jiān)督規(guī)則）。民事監(jiān)督規(guī)則第32條對一審生效裁判監(jiān)督案件的受理條件進行了相當嚴格的規(guī)定，即對法院作出的一審民事判決、裁定，當事人向檢察機關申請監(jiān)督的，除滿足7種例外情形外檢察機關不予受理。二是監(jiān)督范圍的擴大對基層檢察機關增加受理案件數(shù)量作用有限。依據民事訴訟法的規(guī)定，增加的對調解書的監(jiān)督、對審判人員違法行為及執(zhí)行活動的監(jiān)督應當是基層檢察機關監(jiān)督的

5、重點。此外，民事訴訟法新規(guī)定小額訴訟案件、確認調解協(xié)議案件及實現(xiàn)擔保債權案件，為法定的一審生效案件，檢察機關受理時不受民事監(jiān)督規(guī)則第32條的限制，這也是基層檢察機關受理案件的重要來源。（三）辦理案件類型仍主要為對生效裁判監(jiān)督的案件在民事訴訟監(jiān)督范圍擴大后，北京市檢察機關受理的對生效裁判監(jiān)督的案件仍占受理案件總數(shù)的絕對多數(shù)，對生效調解書、執(zhí)行活動及法官違法行為監(jiān)督的案件比例不增反降。修法后調解、執(zhí)行等新納入監(jiān)督范圍的案件沒有明顯增多，其中一個較為重要的原因是民事訴訟法對這些案件的監(jiān)督程序進行了規(guī)范化，如規(guī)定了法院再審或審查前置，規(guī)定了檢察機關對調解書抗訴的理由等，這使得有些案件無需進入檢察機關監(jiān)

6、督環(huán)節(jié)，問題已得到糾正。（四）當事人申請監(jiān)督案件仍占檢察機關受理案件的絕對多數(shù)民事訴訟法修改前，檢察機關受理的絕大多數(shù)案件均為當事人申請監(jiān)督案件，檢察機關從當事人申請外的其他途徑發(fā)現(xiàn)案件的機會較少。從2010年至2014年，每年度檢察機關依職權受理的案件數(shù)不足年受理案件總數(shù)的2%。2015年，檢察機關已不再做此項統(tǒng)計。檢察機關多年來依職權發(fā)現(xiàn)案件數(shù)量沒有明顯增多的最根本原因是民事糾紛的私權性質。在當事人沒有將案件再審的意圖時，僅憑檢察機關的單方努力很難實現(xiàn)增加案件數(shù)量的目標。（五）抗訴案件數(shù)量、發(fā)出再審檢察建議數(shù)量呈先增加后減少趨勢2010年至2015年，北京市檢察機關辦理的抗訴案件及發(fā)出再審

7、檢察建議案件占受理案件總數(shù)的比例一直較低，但2013年該比例呈增加趨勢，之后又均呈大幅下降趨勢。將法院再審程序作為申請監(jiān)督的前置程序，是導致抗訴案件及發(fā)出再審檢察建議案件數(shù)量下降的最主要原因。與以往檢察機關受理的案件多為未經法院再審審查的案件相比，經過法院再審審查過濾后仍符合再審條件的案件會大幅減少，因此修法后檢察機關提出抗訴或發(fā)出再審檢察建議案件的絕對數(shù)量均呈下降趨勢是必然的。我們還可以看出民事訴訟法修改前后一個較為明顯的變化是，發(fā)出再審檢察建議案件數(shù)占受理案件總數(shù)的比例比抗訴案件數(shù)占受理案件總數(shù)的比例下降更為明顯。這說明檢察機關更傾向于運用抗訴手段對法院開展監(jiān)督，原因在于檢察機關審查的案件

8、均為經法院再審審查過的案件，檢察機關運用較為柔和的檢察建議方式啟動法院再審程序的可能性較小。（六）抗訴案件再審后改判率變化趨勢尚不明確法院再審后案件的審結方式主要有改判、發(fā)回重審、調解以及維持原判四種。其中改判案件的比例是檢察機關衡量抗訴案件質量的重要標準之一。在民事訴訟法修改后，北京市檢察機關的抗訴改判率總體略有上升。法院再審程序前置對抗訴案件再審改變率有正反兩方面的影響：一方面，法院已對案件進行過再審審查，對抗訴案件再審予以改判的可能性減小，抗訴案件再審改判率會降低；另一方面，檢察機關對經法院再審審查的案件抗訴會更加慎重，沒有確定把握的案件不抗訴，從而提高法院再審改判的可能性。 二、修法前

9、后民事訴訟監(jiān)督案件辦理程序的對比分析（一）各級檢察機關采用的主要監(jiān)督方式的變化1.對“上級抗”原則予以沿用的質疑。我國民事訴訟監(jiān)督一貫采用“上級抗”模式，即除最高人民檢察院之外，同級檢察機關如發(fā)現(xiàn)同級法院已經發(fā)生法律效力的裁判符合提起再審條件時，應當提請上級檢察機關向其同級法院提出抗訴。“上級抗”模式一直受到青睞的原因主要是：一是更能體現(xiàn)檢察機關對法院的監(jiān)督；二是上級檢察機關的辦案水平更高，監(jiān)督效果更好。但事實并非如此，“上級抗”、“上級審”的立法初衷已被“同級抗”、“同級審”的司法實踐所取代。2.檢察建議應成為同級監(jiān)督的主要方式。修改后的民事訴訟法規(guī)定，各級檢察機關對同級法院作出的生效裁判、

10、調解書進行監(jiān)督以再審檢察建議方式予以監(jiān)督，對審判程序中審判人員的違法行為及執(zhí)行活動中的違法行為以一般檢察建議方式進行監(jiān)督。2013年以來，北京市基層檢察機關積極轉變職能，開展對同級法院的監(jiān)督工作。但因受前述案件數(shù)量下降、法院再審前置等因素的影響，發(fā)出檢察建議的數(shù)量呈大幅下降趨勢。（二）立案環(huán)節(jié)予以取消與修改前的民事訴訟法相比，檢察機關在辦案程序上最大的變化是取消了立案環(huán)節(jié)。案件在受理之后被立案，檢察機關進一步審查案件存在再審事由的可能性。因此立案往往意味著具有啟動抗訴程序的較大可能。但在實踐中，因立案對案件最終結果不起實質影響作用，立案審批也流于形式，通常是承辦人延長辦案時間的方法。此外，立案

11、還容易引起當事人誤解，檢察機關一旦對案件做出對當事人不利的處理，息訴工作就會具有相當難度。（三）辦案效率有所提高2012年民事訴訟法修改以前，對檢察機關的辦案期限沒有明確規(guī)定。依照2001年最高人民檢察院制定的人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則的規(guī)定，檢察機關受理案件后，對直接作出不立案決定的案件，應從調齊法院審判卷宗后起1個月內審結案件。實踐中，何時調齊法院審判卷宗往往是承辦人根據辦案需要隨時調整。對立案的案件，不予提請抗訴的案件應在立案后3個月內審結，提請抗訴的案件，上級檢察機關應在3個月內決定是否抗訴。在實踐中，上級院3個月的審查期限基本形同虛設。此次修法對檢察機關辦理案件的期限進行了明

12、確規(guī)定，檢察機關在案件受理后應當在3個月內作出是否提出抗訴或檢察建議的決定。為保證抗訴案件的質量，最高人民檢察院在民事監(jiān)督規(guī)則中對抗訴案件的審查期限作出了擴大解釋，上級檢察機關在受理下級檢察機關提請抗訴的案件后，仍有3個月的審查期限。這也就是說，除少量提請抗訴案件審查期限為6個月外，其他絕大多數(shù)作不支持監(jiān)督申請的案件應在3個月內審結。民事訴訟法對辦案期限的明確規(guī)定對規(guī)范檢察機關的辦案程序，提高辦案效率起到了積極作用?！笆芾砗蟆逼鹚戕k案期限的限制性規(guī)定，杜絕了隨意調整調齊卷宗的時間來控制辦案期限的做法。因明確了上級院辦理提請抗訴案件的期限，此類案件由“無審限”變?yōu)椤坝袑徬蕖?。目前，北京市檢察機關

13、辦理的案件除去必要的調卷時間外，均在法律規(guī)定的期限內辦結。（四）上下級院協(xié)同辦案模式依然沿用鑒于前述上下級檢察機關案件辦案數(shù)呈倒三角的狀況，一直以來，為了增加基層檢察機關的辦案數(shù)，分散檢察分院的辦案壓力，北京市檢察機關采取由下級檢察機關協(xié)助上級檢察機關審查案件的模式，將本應由檢察分院管轄的案件在其受理后交由基層檢察機關以檢察分院名義辦理。該模式的突出特點是將基層檢察機關的辦案部門視為上級檢察機關的辦案部門，辦案期限與上級檢察機關合為一體，案件需經過基層院處長、主管檢察長、分院處長、主管檢察長四級審批。2013年以后，由于大部分案件仍集中在檢察分院，北京市檢察機關仍采取上述模式將案件分流。從根本

14、上來說，上述辦案模式與立法是相違背的，違反了級別管轄的規(guī)定，損害了當事人的審級利益。據了解，在民事訴訟法修改后全國多數(shù)地方上級檢察機關已不再向下級檢察機關交辦案件。因此，民事訴訟法的修改對檢察機關辦案規(guī)范化起了較大影響，對檢察機關以往為解決實踐問題而對立法予以變通的做法進行了一定程度的糾正，但這一糾正尚不徹底。三、對民事訴訟監(jiān)督制度運行狀況的評價（一）立法層面的預期2012年民事訴訟法的修改，全面肯定了檢察機關對民事訴訟的法律監(jiān)督，在制度完善方面具有歷史性突破，意義深遠。此次修法在立法層面主要希望能夠達到兩個目標，一是將民事訴訟全部納入檢察機關的監(jiān)督范圍，從以往對訴訟結果的監(jiān)督轉變?yōu)閷υV訟過程

15、、訴訟結果、執(zhí)行活動的監(jiān)督。二是運用多種監(jiān)督方式強化檢察機關監(jiān)督效果，具有“剛性”的抗訴及具有“柔性”的檢察建議兩種方式相互補充。（二）實踐層面的回應1.擴大監(jiān)督范圍的目的更多地是在立法層面得以實現(xiàn)。檢察機關雖然將調解活動、執(zhí)行活動以及審判人員違法行為納入了監(jiān)督范圍，但案件仍主要集中在對生效裁判結果的監(jiān)督。認為監(jiān)督范圍擴大更多地是在立法層面，并不主張監(jiān)督范圍不應擴大。對調解活動、執(zhí)行活動及審判人員違法行為的監(jiān)督是檢察機關對民事訴訟活動進行監(jiān)督的應有之意。新制度設計是給當事人以選擇的權利。就如同民事訴訟中的二審終審以及再審制度的設計并不是期望所有當事人均予以適用一樣，不能因為僅有10%的當事人會

16、在一審結束后選擇上訴，在二審結束后，又只有10%的人會選擇申請再審，就認為二審及再審制度設計的目標沒有實現(xiàn)。擴大訴訟監(jiān)督范圍是對當事人選擇性救濟權利的賦予，更何況檢察機關對法院民事訴訟活動的監(jiān)督是對公權力的監(jiān)督，其在立法層面的意義更為重大。2.多種監(jiān)督方式均發(fā)揮了一定作用。從前述統(tǒng)計數(shù)據來看，不論是舊有的抗訴方式，還是新增的檢察建議方式雖然在案件絕對數(shù)量上均有所下降，但均在各自的領域發(fā)揮著相應的作用。檢察建議雖然是新增的法定監(jiān)督方式，但其在實踐中早已被廣泛適用。對法院不符合抗訴條件但又有一定瑕疵有必要予以糾正的訴訟活動，檢察建議發(fā)揮了較為良好的作用。因法院再審在先的條件設置，在法院再審審查之后，檢察機關不論是適用抗訴或檢察建議的方式進行監(jiān)督都會審慎用之，所以兩者在數(shù)量上有所下降是較為正常的現(xiàn)象。3.基層檢察機關離實現(xiàn)以同級監(jiān)督為主的理想尚有差距。民事訴訟法的修改除期望達到上述兩個目的外，還期望能夠改變上下級檢察機關辦案數(shù)量呈倒三角