新形勢下我國外債管理現(xiàn)狀與模式探析

1、新形勢下我國外債管理現(xiàn)狀與模式探析摘要：外債對我國國民經(jīng)濟發(fā)展和社會進步起到 極其重要的作用，同時也應看到，外債是一把雙刃劍，可能 危害經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。本文對我國外債管理的內(nèi)容和現(xiàn) 狀進行了闡述，對近年來外債改革措施進行了總結(jié)，并在此 基礎上，提出了新形勢下我國外債管理模式的政策建議。關鍵詞：外債；管理模式；探討中圖分類號：f830文獻標識碼：b文章編號:1674-2265 (2013) 08-0040-04目前，我國的資本項目管制中，直接投資項下，分為對 華直接投資和對外直接投資，經(jīng)過數(shù)次政策調(diào)整，大部分常 規(guī)性業(yè)務由以往的核準管理改為登記管理，有效提高了投資 貿(mào)易便利化程度。證券投資項

2、下，我國2003年通過合格境 外機構(gòu)投資者(qfii)制度，有限度地放開本國證券市場， 允許境外證券投資資金的流入；2006年啟動了合格境內(nèi)機構(gòu) 投資者(qdii)制度，允許境內(nèi)機構(gòu)投資境外資本市場；2007 年放開了境內(nèi)個人直接對外證券投資業(yè)務。而外債項下仍受 到較為嚴格的管制。一、我國外債管理的內(nèi)容和現(xiàn)狀(一) 我國外債管理的內(nèi)容我國外債管理的內(nèi)容包括外債總量管理、外債結(jié)構(gòu)管理 和外債營運管理三個方面內(nèi)容。1. 外債總量管理。外債總量管理的核心，是使外債總 量適度，不超過債務國的吸收能力。外債的吸收能力取決于 債務國的負債能力和償債能力兩個方面。前者決定債務國能 否將借入的外債消化得了，使

3、用得起；后者決定債務國對外 債能否償還得起。2. 外債結(jié)構(gòu)管理。外債結(jié)構(gòu)管理的核心，是優(yōu)化外債 結(jié)構(gòu)。外債結(jié)構(gòu)是指外債的各構(gòu)成部分在外債總體中的排列 組合與相互地位。外債結(jié)構(gòu)的優(yōu)化具體包括：外債種類結(jié) 構(gòu)的優(yōu)化、外債期限結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、外債利率結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、外 債幣種結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、外債國別結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、外債投向結(jié)構(gòu)的 優(yōu)化。3. 外債營運管理。外債營運管理是對外債整個運行過 程進行管理，包括外債借入管理、外債使用管理和外債償還 管理。外債借入管理要掌握好借債窗口，控制好借債總量， 調(diào)整好借債結(jié)構(gòu)，控制好借債成本。外債使用管理要掌握好 外債的投向，力爭使外債投到微觀經(jīng)濟效益和宏觀經(jīng)濟效益 綜合最優(yōu)的產(chǎn)業(yè)和

4、項目上去。外債償還管理要落實好償債資 金，合理安排償債時間，避免出現(xiàn)償債高峰。（二）我國外債管理的現(xiàn)狀1. 我國外債構(gòu)成的特征。一是外債余額呈逐年遞增趨 勢。從1986年到2012年6月末，我國外債余額由214億美 元上升到7851.72億美元，增長了近36倍。二是短期外債 占比高。剔除貿(mào)易信貸余額因素，2012年6月末短期外債占 比已達到60.2%,是國際警戒線標準25%的2. 41倍。三是貿(mào) 易信貸余額占比上升。2012年6月末貿(mào)易信貸余額占全部債 務總額的36. 9%,并且有連年上升趨勢，成為債務增量的重 要來源。四是國際商業(yè)貸款占主導地位，外國政府貸款和國 際金融組織貸款比重下降。20

5、12年6月末國際商業(yè)貸款占登 記外債余額的54.6%,外國政府貸款和國際金融組織貸款只 占到8. 5%o五是負債率、債務率以及償債率均在國際警戒線 之下。2. 在管理架構(gòu)上以分散化聯(lián)合監(jiān)管模式為主導。目前, 我國采取的是由發(fā)改委、財政部和外匯局對外債資金實行聯(lián) 合監(jiān)管的模式。發(fā)改委會同有關部門制定國家借用外債計 劃，合理確定全口徑外債的總量和結(jié)構(gòu)調(diào)控目標，同時負責 境內(nèi)中資企業(yè)等機構(gòu)舉借中長期國際商業(yè)貸款審批；財政部 負責主權(quán)外債借入、轉(zhuǎn)貸和償還；外匯局具體負責所有外債 登記審批及全口徑外債的統(tǒng)計監(jiān)測，并定期公布外債情況。3. 在管理對象上實行差別化管理。當前我國對于外商 投資企業(yè)、中資企業(yè)及

6、金融機構(gòu)實施差別化管理。對外商投 資企業(yè)境外融資實行較為寬松的“投注差”管理。外商投資 企業(yè)借用的外債規(guī)模不得超出其'投注差”，即外商投資企 業(yè)借用的短期外債余額、中長期外債發(fā)生額及境外機構(gòu)保證 項下的履約余額之和不超過其投資總額與注冊資本的差額。 對中資機構(gòu)借用外債進行較為嚴格的資格審核。境內(nèi)中資機 構(gòu)舉借短期國際商業(yè)貸款實行余額管理，余額由外匯局核 定，中長期國際商業(yè)貸款須經(jīng)國家發(fā)改委批準。對金融機構(gòu) 實行短期外債指標年度核定。外匯局每年根據(jù)國家宏觀調(diào)控 政策和國際收支形勢核定金融機構(gòu)短債指標規(guī)模。4. 外債監(jiān)管法律體系逐漸完善。我國在19872005年 期間先后發(fā)布了中華人民共和

7、國外債統(tǒng)計監(jiān)測暫行規(guī)定、 外債管理暫行辦法、關于完善外債管理有關問題的通 知等外債管理法規(guī)，逐步明確了外債的定義、外債登記制 度、外債統(tǒng)計口徑、外債統(tǒng)計監(jiān)測等方面的內(nèi)容，初步形成 了我國的外債管理法律體系。為深化外匯管理體制改革，適 應資本項目可兌換進程發(fā)展的需要，外匯局又制定了外債 登記管理辦法和外債登記管理操作指引，并于2013年 5月13日正式實施。新政策的實施簡化了行政審批程序，強 化了外債統(tǒng)計監(jiān)測，進一步完善了我國外債監(jiān)管的法律體 系。（三）目前我國外債管理中存在的問題1.短期外債占比較高，易成為國際投機資本流出入渠 道。短期外債具有流動性強、逐利性強及期限短等特點，且 種類繁多、形

8、式復雜，監(jiān)管難度較大。在資本項目逐步開放 的情況下，容易成為國際投機資本進出我國的便利渠道。而 投機資本通過短期外債渠道進行的大規(guī)模流動，會對我國資 本市場進行沖擊，造成金融市場的不穩(wěn)定，甚至會危及經(jīng)濟、 金融安全。2008年美國次貸危機爆發(fā)以來，我國加快了經(jīng)濟 結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，經(jīng)常項目順差呈現(xiàn)下降趨勢，提高了維護國 際收支平衡的力度，但中長期外債余額與短期外債余額仍呈 現(xiàn)出此消彼長的態(tài)勢。近年來，我國短期外債余額持續(xù)增加，并于2004年開 始在外債總額中的占比超過中長期外債。短期外債的迅速擴 張推動了我國基礎貨幣投放、加大了通貨膨脹和對沖外匯占 款壓力、加劇了我國平衡國際收支和管理外匯儲備的難

9、度。2.人民幣外債管理問題亟待解決。隨著人民幣跨境貿(mào) 易結(jié)算的迅速展開、香港人民幣離岸市場的形成和人民幣資 金回流政策的放寬，人民幣資本項目的需求也日益旺盛，由 此而來的監(jiān)管問題也日顯突出。一是人民幣外債激增可能導 致國內(nèi)宏觀調(diào)控效果下降。目前，采取穩(wěn)健的貨幣政策是抑 制通貨膨脹的重要宏觀調(diào)控手段，但人民幣外債產(chǎn)生大量資 金流入國內(nèi)市場，造成人民幣流通過剩，對宏觀調(diào)控政策產(chǎn) 生了抵消作用。二是人民幣外債成為新的跨境套利手段。由 于境外借入人民幣貸款利率不受央行基準利率限制，在離岸 人民幣市場具有充足流動性的條件下，借入人民幣貸款利率 遠低于受利率管制的國內(nèi)銀行貸款利率水平，加之我國目前 對人民

10、幣外債的使用權(quán)并無過多限制，使得套利者有機可 乘。 3.現(xiàn)行寬松的“投注差”外債管理模式存在較 大隱患。根據(jù)現(xiàn)行的“投注差”式外債管理，只要外債總額 控制在差額以內(nèi)，外資企業(yè)就能夠舉借外債。外匯局重點要 求借款合同表面真實性，寬進寬出的管理，為跨境資本流動 提供了條件，客觀上存在國際短期投資資本借道滲入與集中 流出的風險。“投注差”管理規(guī)定只將境外債務性資金納入 管理，未全面考慮債務企業(yè)的資金狀況，未對借債企業(yè)的 資產(chǎn)負債情況進行要求，部分流動資金充裕的企業(yè)受利益驅(qū) 動大量舉借外債，實質(zhì)并未改善企業(yè)資金需求，卻加大了跨 境外匯資金凈流入壓力。另外，股東貸款門檻較低，易成為 異常資金借道流入首選

11、。相比于人民幣貸款，外商投資企業(yè) 向股東或關聯(lián)企業(yè)借款，不受信貸規(guī)模、投向的限制，也不 需要房產(chǎn)、機器設備等固定資產(chǎn)作為貸款抵押物，具有期限 短、周轉(zhuǎn)快、利率低、免擔保、還款靈活等特點，境外異常 資金易以股東貸款形式通過展期或轉(zhuǎn)增資本等方式將資金 長期滯留境內(nèi)。4. 外債規(guī)?？刂撇粔蚩茖W，客觀上增加了外債償還風 險。一是總量及個體外債規(guī)模均難以控制?，F(xiàn)行外債管理政 策中的“投注差"規(guī)定主要是為了引導境內(nèi)機構(gòu)合理、有序 利用外資，控制外債規(guī)模的快速增長。但隨著外商投資規(guī)模 的擴大，“投注差”總量必然隨之增長，致使外債總量節(jié)節(jié) 攀升，難以掌控外債總規(guī)模。而且由于單個企業(yè)投資額越大,

12、9;投注差”越大，企業(yè)可借用外債的絕對量也越大，有些外 商投資企業(yè)采取故意夸大投資總額或者虛報投資總額和注 冊資本，借用外債后再減資的方法，以獲得更大的融資空間, 導致對單個企業(yè)的外債規(guī)模難以控制。二是易造成外商投資 企業(yè)“資本弱化”。按“投注差”管理模式，外商投資企業(yè) 投資總額越高，注冊資本占投資總額的比重越小，可借用的 外債額度越多。企業(yè)為降低經(jīng)營中的權(quán)益資本風險，往往傾 向于借入更多的債務資本，獲得更大的財務杠桿效應，增加 了企業(yè)的經(jīng)營風險。5. 管理手段不足，對外債資金流向及債務匯出時間缺 乏可控性。一是對外債資金流向監(jiān)管乏力。目前，外匯局和 銀行側(cè)重于審核借款合同、資金用途等單據(jù)的表

13、面一致性與 合規(guī)性，但企業(yè)外債結(jié)匯人民幣資金與其經(jīng)營資金混用后， 資金實際用途難以有效監(jiān)測。二是對債務匯出缺乏可控性。 現(xiàn)行外債政策對外商投資企業(yè)外債期限管理較為寬松。企業(yè) 借款合同中只要明確有提前還款條件的均可隨時提前還款， 即使合同中未約定，企業(yè)可根據(jù)需要在合同中增加提前還款 條款到外匯局登記，即可提前還款。部分投機資金以借債方 式流入境內(nèi)結(jié)匯，達到預期收益后，利用合同中提前還貸條 款購匯匯出，實現(xiàn)套利行為。三是對短期外債展期的條件、 次數(shù)和期限沒有限制，難以準確統(tǒng)計監(jiān)測外債期限比率，給 投機資金通過外債展期將資金滯留境內(nèi)，尋找投資機會提供 了可乘之機。6. 監(jiān)測口徑不全，增大了償債風險與

14、異常資金沖擊風 險。部分“隱性外債”未納入外債統(tǒng)計，如外商投資企業(yè)外 方股東的已分配未匯出利潤、股權(quán)轉(zhuǎn)讓項下及其他資產(chǎn)交易 項下對外應付款等。其中，外商投資企業(yè)將利潤留存境內(nèi)不 分配匯出，實際上已將其資本化為對外負債，需要時憑董事 會決議即可將這部分利潤匯出，具有“隱性外債”的特征。二、我國外債管理改革采取的相關措施（一）積極推動中資企業(yè)融資三項外匯管理政策中資企業(yè)融資三項外匯管理政策是近年來外匯局在外 債管理領域內(nèi)積極推動的重要工作，包括中資企業(yè)借用短期 外債、中資企業(yè)境內(nèi)貸款接受境外擔保和中資企業(yè)外匯質(zhì)押 人民幣貸款。這些政策可在一定程度上改善中資企業(yè)的融資 來源渠道，縮小中、外資企業(yè)在境

15、外融資管理政策上的差距, 從而減少假外資和以規(guī)避國內(nèi)監(jiān)管為目的的返程投資。（二）大幅改革境內(nèi)機構(gòu)對外擔保管理政策為適應市場主體的發(fā)展需求，外匯局在2010年7月出 臺規(guī)范性文件，對原有對外擔保管理政策進行了大幅改革： 一是調(diào)整對外擔保余額指標的管理范疇和核定方法。銀行為 境內(nèi)外機構(gòu)提供的融資性對外擔保全部納入余額指標管理， 按年度核定余額指標；非銀行金融機構(gòu)和企業(yè)的融資性和非 融資性對外擔保業(yè)務，經(jīng)批準可實行余額管理。二是放寬被 擔保人的資格條件和財務指標限制，擴大對外擔保業(yè)務范 圍。銀行提供融資性對外擔保，被擔保人可以不受與境內(nèi)機 構(gòu)的股權(quán)關系、凈資產(chǎn)比例和盈利狀況等限制。非銀行金融 機構(gòu)和

16、企業(yè)提供對外擔保，被擔保人仍有一定的資格限制， 但盈利要求、凈資產(chǎn)比例要求等有所降低。三是取消銀行對 外擔保履約核準，銀行對外擔保履約，可以依法自行辦理。 對外擔保管理程序大幅度簡化，較好地促進了境內(nèi)機構(gòu)“走 出去”，促進了境內(nèi)金融機構(gòu)中間業(yè)務的發(fā)展。同時，針對 對外擔保管理方式的轉(zhuǎn)變，加強統(tǒng)計監(jiān)測和事后核查，一定 程度上完善了國際收支風險調(diào)控機制。（三）優(yōu)化境內(nèi)金融機構(gòu)短期外債指標分配結(jié)構(gòu)，提高 借款資金使用效率每年外匯局都會根據(jù)國家宏觀調(diào)控政策和國際收支形 勢的變化，核定境內(nèi)機構(gòu)短期外債余額指標，不斷優(yōu)化指標 分配結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮短期外債管理對市場預期的引導作用。 短期外債指標的核定，緩解了

17、境外投資企業(yè)融資難和流動資 金不足的問題，也穩(wěn)步推動了其他投資可兌換程度的提高。（四）簡化外債審批程序，強化統(tǒng)計監(jiān)測2013年5月13 h,新的外債登記管理辦法及操 作指引實施。新政策放寬了資金使用限制，外債資金除用 于自身經(jīng)營范圍內(nèi)貨物和服務貿(mào)易支出外，還可用于規(guī)定范 圍內(nèi)金融資產(chǎn)交易；企業(yè)可通過借新還舊等方式進行債務重 組；同時，政策放寬了外債資金存放境外的限制，允許債權(quán) 人根據(jù)債務人指令直接辦理對境內(nèi)、境外貨物或服務提供商 的款項支付。新的外債管理政策改革，提高了外債資金使用 效率。三、資本項目可兌換條件下外債有效管理模式探討（一）建立外債主體監(jiān)管機制，加強債務主體行為監(jiān)管 首先強化主體

18、監(jiān)管理念。在對企業(yè)外債全程監(jiān)管的過程 中，不只局限于審核合同條款及其提供資料的表面真實性， 更要關注企業(yè)所在行業(yè)政策、自身財務狀況及遠期發(fā)展規(guī)劃 等，掌握企業(yè)對外債資金的真實需求和實際用途；其次，建 立'關注企業(yè)名單”制度。對于有頻繁、大額、異常行為的 企業(yè)，列入關注企業(yè)名單進行管理。對屢次違規(guī)企業(yè)，不僅 按照外債管理規(guī)定嚴肅處理，而且對于其申請的其他外匯業(yè) 務通過限制受理或者拒絕受理進行聯(lián)動管理，從而打擊企業(yè) 外債行為的隨意性、投機性。（二）改進外商投資企業(yè)融資規(guī)?？刂品绞揭皇歉倪M'投注差”單一指標管理模式。在“投注差” 指標管理下，加入''債務/資本”比例管

19、理，其中，資本二所 有者權(quán)益（凈資產(chǎn)），債務二境外融資和境內(nèi)融資之和，將外 資企業(yè)外債規(guī)模和國內(nèi)貸款規(guī)模統(tǒng)一限定在一定比例內(nèi)，實 現(xiàn)雙指標控制外資企業(yè)總體借債規(guī)模。這個比例最髙為1:1, 并按照產(chǎn)業(yè)特點和企業(yè)主體類型區(qū)別對待，如對于環(huán)保類或 高科技創(chuàng)新企業(yè)可賦予較高的比例，促進國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整 和國內(nèi)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。二是強調(diào)“實需原則”，增加外債借入必 要性審核。在外債簽約登記審核中，中長期外債主要以企業(yè) 規(guī)模、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況、項目可行性報告作為參考，短期 外債應以分析企業(yè)財務數(shù)據(jù)中流動比例和速動比例作為參 考，判斷企業(yè)流動性是否充足，確定其是否有實際需要或有 實際需要情況下額度是否合理。（三）完善企業(yè)外債期限及變更管理一是規(guī)定展期次數(shù)和展期期限，可參照“貸款通則”相 關貸款展期規(guī)定執(zhí)行。達到展期上限，不受理展期登記；逾 期不還的，不受理舉借新債的簽