構建農民工市民化成本分擔機制思索

1、構建農民工市民化成本分擔機制思索摘要：加快推進農民工市民化進程是縮小城鄉(xiāng)差 距、促進城鄉(xiāng)一體化、走中國特色城鎮(zhèn)化道路的重要任務， 而要完成這一任務面臨的突出難題就是破除制度制約、成本 制約和能力制約，從以人為本出發(fā)，構建農民工市民化成本 分擔機制。關鍵是要形成政府發(fā)揮主導作用，中央政府和地 方政府各負其責，農民工、企業(yè)和社會三方為輔的多元化成 本分擔主體，同時建立綜合協調機制、動態(tài)互補機制和監(jiān)督 考核機制以促進農民工市民化成本分擔機制有效運行。關鍵詞：農民工市民化；成本；分擔機制中圖分類號：d422. 6文獻標識碼：a文章編號： 10030751 (2013) 05004504從城鎮(zhèn)化發(fā)展演進

2、的階段性特征來看，當城鎮(zhèn)化率在 30%到70%之間時，城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展階段。僅新世紀頭 10年，中國城鎮(zhèn)化率就提高了 11個百分點，城鎮(zhèn)人口增加 了近2億人。2011年，我國城鎮(zhèn)化率歷史性的突破了 50%,在這種發(fā)展態(tài)勢下，即使保持十年來平均1個百分點 左右的增速，每年就要有超過1千萬人口涌入城市。對這一 大批城市新生人口而言，如何從進入城市到融入城市，如何 從完成身份、職業(yè)轉換到實現社會、文化融合，成為必須解 決的問題，加快推進農民工市民化已經成為城鎮(zhèn)化面臨的嚴 峻挑戰(zhàn)。把符合條件的農民工逐步轉為市民，讓農民工也能 同樣享受到與城鎮(zhèn)居民一樣的基本公共服務，縮小城鄉(xiāng)差 距，促進城鄉(xiāng)一體，已經

3、成為我國加快城鎮(zhèn)化進程中面臨的 重要任務。而要實現這一任務，不僅要破除城鄉(xiāng)二元結構下 的制度制約、政策制約，還面臨的一個突出問題就是如何構 建農民工市民化的成本分擔機制，以解決農民工市民化的巨 額成本與發(fā)展中人口大國承擔能力之間的矛盾。一、加快農民工市民化進程的現實意義在城鎮(zhèn)化進程 中，農民工市民化主要指農村富余勞動力在完成了兩個轉變 就業(yè)結構從第一產業(yè)向第二、三產業(yè)的轉變，生活空間 從農村向城鎮(zhèn)的轉變之后，進一步獲得市民化的兩個表征 以獲得城鎮(zhèn)居民戶籍身份為核心的身份表征，和以享受 到與城鎮(zhèn)戶籍居民同等的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障、住 房保障等公共服務為核心的質量表征。目前，雖然中國城鎮(zhèn) 化

4、率已經過半，但是由于戶籍人口城鎮(zhèn)化率明顯低于常規(guī)統(tǒng) 計口徑下的常住人口城鎮(zhèn)化率，那么在進入成熟城鎮(zhèn)化階段 之前，中國將面臨涉及到大約4億農民工的市民化問題，不 僅關系到城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農業(yè)現代化進程，關系到全面建 成小康社會目標的實現，更關系到發(fā)展與改革、和諧與穩(wěn)定 的全局，對探索中國特色新型城鎮(zhèn)化道路具有重要意義。（一）加快現代化進程的必然要求工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化是人類文明進步的重要標 志，是現代化建設的核心內容。而城鎮(zhèn)化是中國現代化進程 中的一個大戰(zhàn)略、大問題，是現代化應有之義和基本之策。從我國現代化發(fā)展進程來看，雖然已經實現了由農業(yè)大國 向工業(yè)大國的轉變，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大，現代化進

5、程全面加 速。但是同時，作為擁有13億人口的世界上最大的發(fā)展中 國家，在新的發(fā)展形勢、發(fā)展階段下，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農 業(yè)現代化均面臨著結構調整、優(yōu)化升級、模式轉變等現實難 題，實現三化之間的互動、協調、同步發(fā)展依然面臨嚴峻挑 戰(zhàn)。在城鄉(xiāng)二元結構制約下，由于城鎮(zhèn)化模式粗放并且明顯 滯后于工業(yè)化和農業(yè)現代化發(fā)展，使得農業(yè)人口向城鎮(zhèn)人口 的轉化，尤其是農民向市民的轉化都明顯滯后于現代化進 程。顯然，如何以農民工市民化為核心，推進農村人口合理 有序地向城鎮(zhèn)轉移是實現工業(yè)化、提高城鎮(zhèn)化、推進農業(yè)現 代化的必然要求。（二）加快轉變經濟發(fā)展方式的現實路徑以加快轉變經濟發(fā)展方式為主線，是堅持科學發(fā)展的必 由之

6、路。擴大內需是加快轉變經濟發(fā)展方式的基本要求和首 要任務，而擴大內需的最大潛力在于城鎮(zhèn)化。2011年，中 國農村居民消費水平為5633元，而城鎮(zhèn)居民消費水平為 18750元，達到農民居民的3. 3倍。由此看來，增加1個城 鎮(zhèn)人口，就可以帶動3倍于農民的消費支出，同時通過相應 的城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務建設還可以產生巨大的投資和 消費需求，成為拉動經濟增長的重要引擎。但是另一方面也 要看到，激活并釋放這一內需潛力的前提是要使進城農民工 真正實現生產方式和生活方式的轉變，成為城鎮(zhèn)居民中的平 等一員，享受一樣的就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育等公共服務和 社會保障，才能產生有效消費需求，而不是游離于城市體制 之

7、外，在城鄉(xiāng)之間二元結構尚未破除的同時，又形成城鎮(zhèn)內 部二元結構，成為經濟社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的新障礙?？梢哉f, 要激活內需潛力的原動力和主引擎，加快經濟發(fā)展方式轉 變，加快推進農民工市民化是重中之重。（三）全面建成小康社會的目標要求十八大指出，隨著世情、國情、黨情繼續(xù)發(fā)生深刻變化, 我國已經進入全面建成小康社會決定性階段。要實現這一目 標藍圖，重要途徑之一就是要走新型城鎮(zhèn)化道路，而這個 “新型”的集中體現就是以人為本的城鎮(zhèn)化，關鍵是要在城 鎮(zhèn)化進程中提高城鎮(zhèn)化的質量，重點是要解決農村遷移人口 在進入城市后，由于與城鎮(zhèn)居民在就業(yè)收入、身份地位、社 會保障、公共服務等方面的顯著差異，而導致的農民工在城

8、 市的生存與發(fā)展出現日益突出的邊緣化、弱勢化等問題。農 民工難以融入城市生活，就難以實現從生產方式、生活方式 到社會文化、思想意識的轉變，不僅影響著經濟持續(xù)健康發(fā) 展、人民生活水平全面提高，而且會導致一系列更為嚴重的 社會和諧穩(wěn)定問題，全面建成小康社會的目標也難以實現。 顯然，要促進經濟社會與人的全面發(fā)展，要讓發(fā)展的成果惠 及全體人民，積極有序地把符合條件的農民工逐步轉為城鎮(zhèn) 居民，是推進城鎮(zhèn)化的重要任務，也是實現全面建成小康社 會的目標要求。（四）破解“三農”問題的必然選擇農民何處去、農村怎么辦、農業(yè)怎么保是阻礙發(fā)展的突 出難題。只有減少農民，才能富裕農民。1978年改革開放 開始時，中國城

9、鎮(zhèn)化率只有17. 9%,有超過8億人口在農村。 城鄉(xiāng)收入的顯著差異推動大批農村富余勞動力進入城市打 工，為工業(yè)增長、城市發(fā)展做出了突出貢獻。但是由于城鄉(xiāng) 分割的二元制度所限，進城農民工的市民化進程嚴重滯后。 2011年，中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅有35%,比常住人口城鎮(zhèn) 化率低了 16個百分點。農民工難以真正融入城市安居樂業(yè), 而呈現出在城市與農村之間候鳥遷移式的生產、生活狀態(tài)， 難以在實質上減少農村人口，不利于推動土地流轉和集約利 用，推動農業(yè)由分散家庭經營向適度規(guī)模經營轉變，也就難 以從根本上提高農業(yè)現代化水平和綜合效益。顯然，只有加 快農民工市民化進程，有效提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質量，從根本上 減少

10、農民、改善城鄉(xiāng)資源配置，才能切實改善農村生產生活 條件，提高農業(yè)生產效率和綜合生產能力，才能實現農業(yè)增 效、農民增收、農村發(fā)展，破解"三農”難題。二、農民工市民化的主要制約因素在城鎮(zhèn)化進程中，農民工市民化主要指農村富余勞動力 在完成了兩個轉變就業(yè)結構從第一產業(yè)向第二、三產業(yè) 的轉變，生活空間從農村向城鎮(zhèn)的轉變之后，進一步獲得市 民化的兩個表征一一以獲得城鎮(zhèn)居民戶籍身份為核心的身 份表征，和以享受到與城鎮(zhèn)戶籍居民同等的教育、醫(yī)療、衛(wèi) 生、社會保障、住房保障等公共服務為核心的質量表征。應 該說，農民工市民化的過程實質上也就是農民工從進入城市 到融入城市的過程。與此同時，從根本上看農民工市

11、民化的 主要困難與障礙，也就是制約兩個轉變實現和兩個表征獲得 的三大因素：制度制約、成本制約和能力制約。（一）制度制約不少研究都指出，制度制約是影響農民工市民化的主要 因素。在城鄉(xiāng)分割的二元結構下形成的以戶籍制度為代表的 城鄉(xiāng)制度壁壘是特定歷史條件下的產物，從當時的經濟社會 發(fā)展來看，有其合理性，也曾經對中國發(fā)展做出了貢獻。但 是隨著時代變遷、經濟轉型和社會進步，二元制度體系在限 制城鄉(xiāng)之間的資源優(yōu)化配置，尤其是人口自由遷移流動等方 面的弊端日益凸顯，直接導致城鄉(xiāng)之間的差距不斷擴大，進 城農民工的利益難以得到保障，影響城鎮(zhèn)化發(fā)展質量和水 平。從農民工市民化的重要表征來看，獲得城鎮(zhèn)戶籍進而享 受

12、到以戶籍為載體附加的教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等城 鄉(xiāng)有別的各種社會福利是衡量農民工市民化的程度和水平 的重要標志。大批農民工在進入城市、完成職業(yè)轉變之后， 由于難以獲得城鎮(zhèn)戶籍，被隔離在城市管理體制和服務體系 之外，與城鎮(zhèn)戶籍人口相比，在社會福利和權利利益方面存 在明顯落差，形成城市內部的二元結構。由此看來，二元戶 籍制度顯然是制約農民工市民化的制度核心，而其他附著在 戶籍制度上的一系列社會福利制度對農民工產生限制與排 斥，對市民化中的關鍵環(huán)節(jié)一一城市融入有著根本性的影 響。從農民工市民化的演進階段來看，在農村退出階段，主 要制約因素是農村土地制度的障礙。其中包括土地所有、經 營、使用、流轉

13、、征用、補償等制度在內的土地制度的不完 善，使得農民工的農村土地承包權和宅基地使用權難以得 到應有的收益保障或補償，也就難以真正退出農業(yè)和農村。 在城市進入階段，實際上在改革開放以后，戶籍制度已經不 再直接對農村人口遷移流動產生約束，而是在下一個階段， 也就是城市融入階段，由于與戶籍制度相掛鉤的教育制度、 住房制度、就業(yè)制度、社會保障制度等對農民工過上與城市 居民一樣的生活、享受與城市居民一樣的權利構成制約，阻 礙了農民工市民化的進程。（二）成本制約從前述研究中可以發(fā)現，城鄉(xiāng)二元戶籍制度是制約農民 工市民化的主要因素。從改革開放初期到現在，由于在統(tǒng)籌 城鄉(xiāng)發(fā)展、解決“三農”難題等方面的阻礙效應

14、日益擴大， 戶籍制度改革的呼聲也越來越高、越來越迫切。而改革步伐 之所以相對較慢，正是由于戶籍制度改革并非單一的以人口 管理為核心的制度改革，而是由于戶籍已經成為身份和福利 的象征，相應的改革也就涉及到了附著在戶籍之上的多個領 域的福利剝離與福利補償。而要將原本只覆蓋城鎮(zhèn)本地戶籍 居民的基本公共服務擴展到農民工并保障其特殊權益，需要 額外的投入，這可以視為農民工市民化的成本。由于農民 工市民化的成本涉及到公共衛(wèi)生、就業(yè)扶持、子女教育和住 房保障、社會保障等多項公共服務，且長期以來城鄉(xiāng)之間的 公共服務能力與水平上的差距不僅沒有縮小反而有擴大趨 勢，再加上我國正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，農民工群體規(guī)

15、 模龐大，農民工市民化的巨額成本顯然成為阻礙這一進程的 主要制約因素。有研究測算，在2030年前，全國大約有3. 8億農業(yè)轉 移人口需要實現市民化，而市民化成本平均每人為10萬元 左右，因此，要將這些進城農民全部實現市民化，需要支付 近40萬億元的成本。雖然農民工市民化的核心是要在獲 得城鎮(zhèn)居民身份的基礎上，平等享受政府為城鎮(zhèn)居民提供的 各種福利待遇，但是作為依然處于社會主義初級階段的發(fā)展 中的人口大國，顯然不可能單純依靠政府來承擔這一巨額成 本。在這種情況下，如何合理構建農民工市民化的成本分擔 機制，就成為推進農民工市民化進程的癥結所在。（三）能力制約前述的制度制約和成本制約基本上都是農民工

16、市民化 的外部制約因素，從內部制約因素來看，則主要體現為農民 工自身存在的影響其向市民轉變的相關能力制約，主要包括 了就業(yè)能力、市場競爭能力和生活適應能力的制約。其中， 就業(yè)能力制約主要指農民工在脫離農業(yè)生產，轉而從事第二 第三產業(yè)時的職業(yè)轉換能力會受到來自自身勞動技能水平 的影響；市場競爭能力制約主要指農民工進入城市后，在面 臨新的生產方式和市場競爭環(huán)境的挑戰(zhàn)下，對于競爭、風險 和壓力的承受能力狀況對其市民化進程的制約；生活適應能 力制約主要是指農民工所面臨的從農村傳統(tǒng)生活方式向城 市現代生活方式的轉變，以及從村落文化氛圍到社區(qū)文化氛 圍的轉換，由于不同個體在開放度、認可度、接受度方面的 差

17、異性，進而對城市融入程度產生的制約。進一步分析可以 發(fā)現，實際上農民工市民化的能力制約與農民工的受教育狀 況直接相關。通常情況下，受教育水平與勞動就業(yè)技能呈正 相關，并且受教育程度越高，對現代思想觀念的接受程度也 越高，越有利于融入城市。從我國發(fā)展現狀來看，城鄉(xiāng)之間 的教育資源配置上的不均衡是造成農民工受教育水平偏低 的直接因素，進而導致農民工進入城市后出現明顯的在就業(yè) 領域和收入水平上的邊緣化、弱勢化，給農民工市民化帶來 嚴峻挑戰(zhàn)。而要消除這一制約因素，一方面需要增加教育投 入，另一方面需要均衡在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的保險保 障水平。那么綜合以上分析，歸根結底還是需要解決農民工 市民化的成

18、本分擔問題。三、農民工市民化的成本分擔機制構建（一）構建原則1注重公平，務實求效。構建農民工市民化成本分擔機 制必須兼顧效率與公平的原則，既要考慮到這一分擔機制的 建立與完善是一個長期復雜的系統(tǒng)工程，又要從提高城鎮(zhèn)化 質量出發(fā)積極、合理、有序推進；既要加強農民工權益保護, 逐步消除城鎮(zhèn)內部二元結構，又要堅持權利與義務對等原 則，引導農村人口有序轉移；既要努力滿足農民工市民化的 現實需求，又要考慮目前發(fā)展基礎發(fā)展階段的現實承受能 力；既要充分發(fā)揮政府在構建成本分擔機制中的主要作用， 又要充分發(fā)揮企業(yè)、個人和社會的應有作用。2承認差異，分類改革。農民工市民化問題本身具有突出的復雜 性、層次性和差異

19、性，農民工群體包括了具有不同的成長背 景、教育水平和思想觀念的第一代農民工、新生代農民工， 農民工特征包括了離土又離鄉(xiāng)、離土不離鄉(xiāng)以及城郊失地農 民工等多種特征，市民化過程包括了農村退出、城市進入和 城市融入三個階段，市民化區(qū)域包括了大、中、小以及城和 鎮(zhèn)等經濟社會綜合實力差異顯著的不同區(qū)域，解決不同階 段、不同類型、不同特點、不同區(qū)域的農民工市民化問題， 其成本分擔就應建立在不同發(fā)展基礎、不同能力水平、不同 經濟成本之上，就需要自足實際、承認差異，采取分類有別 的制度改革與政策調整措施，建立相應的農民工市民化成本 分擔機制。3整體謀劃，漸次推進。農民工市民化本身就是一個長 期漸進的過程，不僅

20、涉及到與公共服務、社會福利等相關的 差距與欠賬彌補所產生的巨額成本，而且分擔主體包括了政 府、個人、企業(yè)和社會等多元化主體，部門領域涉及了教育、 衛(wèi)生、住建、社保等多行業(yè)多部門，尤其在體制轉軌和經濟 轉型的矛盾凸顯期，在經濟社會和城市發(fā)展的總體承受能力 相對不足的情況下，構建農民工市民化成本分擔機制需要堅 持整體謀劃和統(tǒng)籌協調相結合，堅持重點領域突破與漸進式 改革相結合，既要積極，也要穩(wěn)妥，分類型、分步驟，有先 行先試，有梯度推進，確保農民工市民化成本分擔機制構建 的科學性和可行性。（二）分擔主體1. 農民工市民化的成本。作為人口大國和農業(yè)大國，隨 著城鎮(zhèn)化進程不斷加快，我國進城農民工數量日益

21、龐大，同 時由于長期城鄉(xiāng)二元結構下，城鄉(xiāng)居民在社會福利、公共服 務、基礎設施等方面的差距逐步擴大，因此，農民工市民化 的成本不僅數額巨大，而且主要是產生于彌補在公共服務和 社會保障等方面的歷史欠賬。解決農民工市民化問題不可能 一蹴而就，這一巨額成本也不可能一步到位，而應該是一個 逐步到位、不斷完善的過程。同時，這一巨額成本不可能單 純依靠政府或是農民工個人來承擔，而應從公平與效率、權 利與義務出發(fā)，構建農民工市民化成本的多元化分擔主體。2. “一主二層三輔”的分擔主體?！耙恢鳌保赫疄橹?。 由于農民工市民化的成本主要產生于農民工的權利待遇和 福利保障水平得到提升，享受到與城鎮(zhèn)居民同等的公共產品

22、 和服務所需要的成本，從具體構成上看，無論是用于城市功 能完善和承載能力提升的交通運輸、能源供應、環(huán)境衛(wèi)生等 基礎設施的投資成本，還是用于農民工社會福利水平提升的 公共教育成本、公共衛(wèi)生成本、住房保障成本、社會保障成 本等，均屬于社會成本范疇，因此，在農民工市民化的成本 分擔機制中，應該是政府以公共財政支出承擔為主?！岸印保褐醒胝c地方政府各負其責。在以政府為 主的同時，進一步按照中央政府與地方政府的職能權責劃 分，發(fā)揮中央政府在農民工市民化成本分擔機制中的引導扶 持作用，突出地方政府的主要分擔主體作用。其中，中央政 府主要通過“區(qū)域統(tǒng)籌、增量掛鉤、專項扶持”，也就是統(tǒng) 籌考慮區(qū)域發(fā)展差異

23、，對農民工集中流入地區(qū)、中西部相對 落后地區(qū)加大投入；在財政投入增量調整的基礎上，與城鎮(zhèn) 化推進速度與質量掛鉤，對增長快、壓力大的地區(qū)加大支持 力度；設立農民工市民化專項資金，在轉移支付中對義務教 育、基本養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)保障等支出進行重點扶持。 地方政府作為農民工市民化成本分擔主體，一方面要與中央 政府一起分擔具有社會公平和基本保障意義的以社會保障 等為重點的相應投入成本，另一方面要作為涉及地方發(fā)展的 水、電、路以及文化體育、環(huán)境衛(wèi)生等城市基礎設施投入成 本的主要承擔者。"三輔"：個人、企業(yè)、社會三方參與成本分攤。其中, 農民工個人承擔進入城市后的基本生活成本，也就說農民工 作為市民化的受益者，應該承擔在城市的衣食住行等基本生 活成本，以及在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障成本中的個人 支出部分。農民工所在企業(yè)在獲得農民工勞動價值和經濟利 益的同時，有責任有義務參與分攤農民工市民化成本，主要 包括按照相關政策規(guī)定，為農民工繳納養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等 企業(yè)分擔的相應社會保障費用，以及勞動技能培訓等人力資 本投資。同時，隨著經濟發(fā)展和社會進步，在構建農民工市 民化成本分擔機制時，還應積極引導社會慈善和福利機構在 推進農民工市民化進程中的積極作用，作為有益的補充與支 持，重點在法律維權、社會救助等方面提供人財物支持，參 與成本分擔。（三）推進機制1.綜合協