淺議我國村民自治運行困境

1、淺議我國村民自治運行困境【摘要】村民自治是在中國共產黨領導下的基層群 眾自治性組織，其核心內容是”四個民主"，即民主選舉、 民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。村民自治從興起到現(xiàn)在， 已取得了巨大的成就，給農村基層民主的深入發(fā)展奠定了良 好的社會基礎和群眾基礎，但由于受到我國的特殊國情及歷 史文化傳統(tǒng)的影響，現(xiàn)實中的村民自治還是存在很多問題， 本文將從立法規(guī)定、監(jiān)督權力、參與過程等方面闡述村民自 治運行中的困境?！娟P鍵詞】村民自治；基層民主；困境改革開放以來，我國的經濟體制改革取得了極其顯著的 成效。相比之下，政治改革相對滯后，社會結構的發(fā)展嚴重 落后于經濟結構的發(fā)展。村民自治在當前轉型期

2、，其發(fā)展之 路更是緩慢，在現(xiàn)實的運行中也出現(xiàn)了很多問題，主要集中 表現(xiàn)在以下幾個方面：一、村民自治的立法缺陷（一）現(xiàn)行的成文法律內容不詳盡村民委員會組織法規(guī)定了法律主體應該怎么做，但 卻缺乏相應的法律責任追究作為其實施保障，村民自治組織 出現(xiàn)違反憲法和法律的決定，侵犯村民權利的行為應當受到 何種懲罰并沒有規(guī)定，它也沒有規(guī)定權利受損時，村民應當 向哪個部門尋求保護和救濟。（二）現(xiàn)行的成文法律僅有原則如村民委員會組織法第四條規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委 會的關系為"指導-協(xié)助”，但在具體的關系運行方面卻沒 有給出具體的意見，沒有明確規(guī)定指導、支持、幫助的內容、 方式與方法，也沒有規(guī)定協(xié)助的范圍和

3、形式。模糊不清的法 律規(guī)定客觀上給予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府巨大的可操作的空間，任何的 干涉、行政命令等都可以被當成是”指導”。（三）村民自治的法律規(guī)定在實踐中被虛化村委會、基層黨組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府之間的關系在實踐 中顯得更為復雜?；鶎狱h組織是中國共產黨在農村的基層組 織，按照中國共產黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用，依 照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民 主權利；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給 予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍 內的事務。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展 工作。但在實際上，村委會、基層黨組織與人民政府之間的 職權界限是很模糊的，

4、他們之間的關系往往是不確定的，或 是基層黨支部固守于傳統(tǒng)的領導方式和方法，包攬村級事務 的決策和管理，或是部分村委事事越權，不讓村黨支部過問。 村民委員會的選舉工作民主化程度也有待進一步提升。1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常會通過職權對村委會選舉進行干預，如 操控選舉產生或者不經選舉任命，使新上任的村干部能符合 自己的”利益需求”。2現(xiàn)實選舉中出現(xiàn)的許多破壞選舉事件，像抱走投票 箱、不以公開方式點票、或者花錢買選票等，現(xiàn)行的法律往 往沒有辦法解決這類問題。3在村委會選舉過程中，有意競爭村委會干部，特別是 村主任的候選人，將盡可能充分地利用其一切可以利用的資 源和力量，參與選舉博弈。二、村民自治的異化“鄉(xiāng)政村治”

5、作為”村民自治”的應然選擇是符合我 國的國情的。鄉(xiāng)政村治體制中的”鄉(xiāng)政”，是鄉(xiāng)級機構的功 能運轉主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)政權上，特別是體現(xiàn)在鄉(xiāng)政府的職能 上；而”村治”則是村級組織對村域事務在自治基礎上的具 體管理。但事實上，鄉(xiāng)政村治的格局違背了村民自治權的基 本法理。所謂鄉(xiāng)政村治的異化是指鄉(xiāng)政和村治不能按照法律 規(guī)定形成高效統(tǒng)一的行政體制的一種現(xiàn)象。鄉(xiāng)政村治異化主 要表現(xiàn)在：一方面從鄉(xiāng)鎮(zhèn)方面來看，是”附屬行政化”，鄉(xiāng) 鎮(zhèn)直接將村委當成自己的下屬機構進行工作任務的下達、工 作質量的考核等；另一方面從村委會方面來看，就是”過度 自治化”，指村民委員會超過法律的規(guī)定行使自治權，擅自 做出不屬于自己職責范圍內的

6、決定。三、村民自治主體異化現(xiàn)實中村民自治就往往是村委會自治，權力往往又集中 在幾個人手中，為全體村民共有的公共資源的處置權轉移到 村民委員會各個管理職位(包括書記職位)中去。村民自治 的本質是村民對自己事務的管理。村委會的權力是村民權利 的讓渡集成。在一些集體經濟發(fā)展迅速、公有財產極大增加 的村莊里，個人的貢獻與村民集體的作用難以區(qū)分。于是， 廣大村民只看到村委會干部的作用，對他們從感謝到感激， 由信任到崇拜”。精英”治理是有其積極意義的，但盲目崇 拜”精英”，實際上是將村民自治變?yōu)椤本ⅰ弊灾?，村?自治將有淪為專制的危險。四、村民自治參與過程異化從現(xiàn)階段農村的實踐看，村民自治發(fā)展的障礙和問

7、題主 要在于村民群眾的參與不足，這就致使群眾自治和直接民主 發(fā)生了不同程度的異變。村民有序參與的缺乏，特別是村級 民主決策和民主監(jiān)督環(huán)節(jié)的相對薄弱，是導致目前村民自治 效能不理想的關鍵因素之一。在我國基層農村，大多數(shù)村民 還沒有完全從傳統(tǒng)體制中上級指定官員的思維中走出來，對 自己新獲得的政治權利感到很陌生，一時還適應不過來，再 加上選舉前的宣傳教育工作做的不夠細致，村民大多對”村 民自治”這一新名詞所涵蓋的意思不能全部理解。村民在參 與過程中主要存在以下一些問題：(-)村民在選舉前信息了解不充分，心理準備不夠一方面在于上級政府對選舉活動準備不充分，宣傳不 夠，這就導致村民對長期失去而重新獲得的

8、政治權利感到陌 生；另一方面由于封建歷史傳統(tǒng)，大多數(shù)村民對民主選舉村 干部表示懷疑，還沒及時調整好心態(tài)來接受新事物，心理和 現(xiàn)實上他們都沒準備好。選舉前的參與，還需要上級政府的 推動，也需要村民民主意識和民主自覺的提高，這是個緩慢 的過程，不能急于求成。（二）選舉中的參與無力傳統(tǒng)模式是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來考核選定村干部，而現(xiàn)在由村 民自我民主選擇，在現(xiàn)實中也就出現(xiàn)了如個別領導阻擾選舉 公平公正展開的現(xiàn)象，此種阻擾情況的時常發(fā)生會在村民心 中形成參與無效的挫敗感，最終導致他們的參與冷漠；另外 一種情況就是村民內部發(fā)生的由經濟利益而引起的參與違 規(guī)的現(xiàn)象，如賄選引起的違規(guī)現(xiàn)象就是基層民主選舉中的一 大毒瘤

9、，如果不鏟除將會對整個民主選舉產生腐蝕，后果將 是”金錢民主”、”金錢政治”，社會主義民主不能是這樣 的民主。 （三）選舉后的參與不足問題的關鍵是村 民怎么在選舉結束后管理村莊通過何種途徑來管。在村干部方面，他們一方面不希望 村民監(jiān)督他們的權力運作過程，這樣可以給他們留下更大的 空間，同時村莊重大經濟或其他事務又不得不召開村民大會 或村民代表大會；在村民方面，經濟利益目前在他們的生活 中處于非常重要的位置，不可能餓著肚子空談，選舉后參與 不足還需要整個國家經濟實力的提升和全體人民生活水平 的提高，解決經濟上的困難才能改善政治上的困局。五、村民的民主監(jiān)督權力虛化（一）村務公開未落到實處主要體現(xiàn)在

10、：村務公開欄質量不高，內容不全面； 公開程序不規(guī)范，公開的內容沒有通過村務監(jiān)督小組審查； 形式主義嚴重，各地都僅僅注重村務公開的形式，對村務 公開的實際效果卻沒有認真對待，村務公開狀況并不理想。（二）村民會議和村代表會議的組織監(jiān)督不夠在目前我國的大部分地區(qū)，村民會議和村民代表會議尚 不能真正組織起來行使職權。在大部分村的村治運作過程 中，村民會議只是按規(guī)定閑置的組織，除了三年一次選舉外, 常年無活動。在有些發(fā)達地區(qū)，村民代表會議能夠很好地代 村民會議行使某些職能，但總體來看，我國的村民會議和村 代會議，未能充分發(fā)揮其村務決策和民主監(jiān)督的功能。（三）村民制約權力的能力較弱由于農村的情況復雜、農村宗族關系復雜、農民自身權 力意識不夠、村民的民主監(jiān)督缺乏國家機關的有力依托、缺 乏強力有效的組織等原因，監(jiān)督主體制約權力的能力比較軟 弱。村民自治對于促進基層治理的水平提升、農村經濟的發(fā) 展、社會民主的建設等方面都有十分重要的意義，我們應該 充分認識到目前村民自治存在的問題，著力從頂層的基層治 理的制度設計、宏觀的村民自治的文化宣傳等方面進行改 善。將村民自治