美國新金融法的理論設計與立法主旨

1、美國新金融法的理論設計與立法主旨（一）1999年11月，美國國會通過了金融服務現(xiàn)代 化法結案，并經(jīng)克林頓總統(tǒng)簽署成為美國一部正式的新 金融法律。這部金融法律是美國20世紀70年代以來，特 別是近十多年來經(jīng)過充分醞釀而產(chǎn)生的一部最重要金融法 律，是美國金融制度史上繼建立聯(lián)邦儲蓄體制以來一項重 大制度建設。這部法律對美國金融業(yè)乃至全球金融業(yè)的結 構調(diào)整和發(fā)展方向以及新制度建設，已經(jīng)并正在發(fā)生重要 影響，而且，這種影響將隨著經(jīng)濟全球化的加速而逐步擴 大和增強。美國金融服務現(xiàn)代化法又稱gramm leachblile gact（格拉姆一利奇一布利利法），是以法案 的三位發(fā)起人名字命名的。他們是參議員、

2、參院銀行業(yè)小 組委員會副主席菲爾。格拉姆；眾議員、眾院銀行與金融 服務委員會主席詹姆斯。a.利奇；眾議員、眾院商務委員 會主席湯姆。布利利。美國金融服務現(xiàn)代化法，對美國70年代以來有關 金融監(jiān)管、金融業(yè)務的法律法規(guī)，進行了突破性修改，將 美國數(shù)量極為巨大的金融法律法規(guī)進行了統(tǒng)一規(guī)范，并在 放棄“分業(yè)”走向“混業(yè)”的理念下，整合了美國已有金 融法律，以成體系的形式將其表達出來，還對某些內(nèi)容作 出了權威性表述，而且，對目前尚未解決的某些法律問題,提出了研究方向。（二）美國為什么要修改已經(jīng)實行了將近7 0年的銀行法呢？眾所周知，193 3年美國銀行法（即格拉斯一斯 蒂格爾法）是上世紀20年代末，30

3、年代初美國金融危機 后產(chǎn)生的一部重大法律，該法為商業(yè)銀行和證券業(yè)之間筑 起一道嚴實的“防火墻”，目的在于控制銀行資金違規(guī)流 入資本市場進行投機活動，以保持金融秩序穩(wěn)定，增強儲 戶對銀行的信心。由于當時美國金融業(yè)以間接金融為主體, 銀行業(yè)在美國經(jīng)濟中占有重要地位，銀行業(yè)的穩(wěn)健運行對保證整個金融業(yè)穩(wěn)定至關重要,銀行業(yè)危機必然導致美國經(jīng)濟動蕩。因此，鞏固商業(yè)銀行，隔離證券業(yè)是當時形勢 所要求。從二戰(zhàn)以后，尤其70年代“布雷頓森林體系”崩潰以 后，美國乃至國際經(jīng)濟金融環(huán)境發(fā)生很大的變化。資本市 場迅速發(fā)展，資本商品和衍生商品日新月異，銀行業(yè)也不 得不進入這個多姿多態(tài)的新市場。加上保險業(yè)和名目繁多 的投

4、資基金興起，資本市場在美國金融中的地位明顯上升, 而且為投資者和經(jīng)營者提供了巨額回報。特別是20世紀80年代信息科技的發(fā)展，極大地促進 了金融業(yè)國際交易成本的降低和交易規(guī)模的擴大，西方發(fā) 達國家紛紛將國際競爭、贏得全球市場作為目標而改革本 國監(jiān)管體制。1989年英國開始了名曰“大爆炸”的金融改 革，實施混業(yè)經(jīng)營，合并監(jiān)管機構，建立金融服務局，統(tǒng) 管銀行、證券、保險、貨幣外匯交易等各種金融交易。 1994年日本學習英國做法，實行金融改革法，將原來大大 小小40多部涉及金融的法律進行了全面修訂。與此同時， 國際金融界對金融監(jiān)管的理念發(fā)生理論創(chuàng)新，從最初的監(jiān) 管為了安全目的，而后發(fā)展為提高資源配置效

5、率，現(xiàn)在又 發(fā)展為增強國際競爭力，以適應'無疆界市場”和“無時 空限制”的全球交易。為此，第一，為適應金融發(fā)展和金融深化的現(xiàn)代化趨 勢，美國金融體制必須做出相應改革和調(diào)整，并建立新的 法律框架；第二，為適應金融全球化的發(fā)展趨勢，增強美 國金融業(yè)的國際競爭力，必須對過去的體制進行調(diào)整，并 給予立法保障；第三，隨著經(jīng)濟發(fā)展，美國金融業(yè)的發(fā)展 也形成了多層次、多樣化的結構，為改進金融服務、強化 金融企業(yè)實力，同時又要鞏固和扶植中小金融機構，必須 通過立法，做出詳細規(guī)定；第四，金融業(yè)潛在風險很大， 為防范風險，必須加強對金融業(yè)的監(jiān)督管理，并以立法形 式確定下來。（三）美國新金融法的基本理論設計

6、和立法主旨是什 么呢？第一，混業(yè)經(jīng)營，全能銀行。二戰(zhàn)以前和二戰(zhàn)后相當一段時間，美國金融業(yè)一直是 遵循分業(yè)經(jīng)營的基本理念運作的。這也是當時國際金融業(yè) 的一般格局。但是，近20年來，金融技術迅速發(fā)展，金融 業(yè)采用新技術和新的經(jīng)營方式在國際范圍內(nèi)形成新的熱潮。 銀行業(yè)兼并之風盛行，銀行業(yè)務與證券、保險業(yè)務互相滲 透，以商業(yè)銀行為核心的銀行持股公司出現(xiàn)，凡與“銀行 業(yè)務緊密相關”的業(yè)務活動，如投資咨詢、信息服務、信 用卡服務、商業(yè)銀行票據(jù)、租賃、不動產(chǎn)評估等，并與證 券業(yè)、保險業(yè)、房地產(chǎn)金融業(yè)、旅游業(yè)等開展合作經(jīng)營。 銀行業(yè)實際上“突破” 了分業(yè)經(jīng)營的框限，已進入證券市 場和保險市場。但從立法上講，這

7、樣的“突破”，并非“正 道”，沒有充足的法律依據(jù)。另外，從組織構架看，美國雖 是大銀行制度，但與國際上興起的“全能銀行”相比，在 資金調(diào)配運用、資產(chǎn)種類、成本控制、經(jīng)營效益上并不占 多大優(yōu)勢。為在國際金融市場上占據(jù)優(yōu)勢地位，并在金融 全球化穩(wěn)執(zhí)牛耳，美國自80年代以來，進行了大規(guī)模的金 融結構調(diào)整的立法。先后頒布了存款機構放松管制和貨 幣控制法、存款機構法、銀行業(yè)平等競爭法和金 融機構改革、復興和實施法，放松存款利率管制，取消銀 行業(yè)務地域限制，突破金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營模式，鼓勵金融機 構聯(lián)合與競爭，最終走上了 “混業(yè)經(jīng)營”和向“全能銀行” 發(fā)展的新道路。美國新金融法，是對以上法律理念的“整 合”的

8、產(chǎn)物。第二，以“效率與競爭”理念作為立法的理論基礎。自1933年美國銀行法頒布以來的60多年間，國 際上，各國對金融立法的理念出現(xiàn)了三次大變化，經(jīng)歷了 從為了安全的目的，發(fā)展到為了提高資源配置效率的目的, 再發(fā)展到為了增強競爭力，特別是國際競爭力的目的的過 程。1933年美國銀行法的立法理念，是明確地建立在 “安全”基礎上的，一切為了維護金融市場安全而設計有 關法律。這一理念一直根深蒂固地成為美國金融業(yè)監(jiān)管和 立法的基礎，影響非常深遠。但是，60多年來國際金融狀 況已發(fā)生劃時代變化：（1）共同基金創(chuàng)立并吸納巨大資金 進入證券市場；（2）證券公司開辦客戶現(xiàn)金管理賬戶；（3 ） 電子技術進一步提高

9、了金融交易效率，降低成本，復雜的 衍生金融交易可使用電腦程序進行；（4）歐洲市場金融業(yè) 務兼容性與競爭力加強。為此，美國從70年代就開始不斷 調(diào)整金融立法理念，通過采取逐步變通的司法解釋和專項 立法，調(diào)整了單純?yōu)椤鞍踩倍⒎ǎD(zhuǎn)向為“效率”而 立法。進入80年代后，國際金融進入了新的競爭階段。金 融全球化趨勢加快，加上電子技術的發(fā)展，極大地促進了 金融業(yè)國際交易成本的降低和交易規(guī)模的擴大。在新形勢 下，美國開始將國際競爭、贏得全球市場作為目標。因 此，鼓勵和促進美國金融業(yè)增強國際競爭力成為理所當然 的立法理念。美國新金融法的立法新理論就產(chǎn)生了。 第三，調(diào)整監(jiān)管制度，實施功能監(jiān)管。由于金融業(yè)務

10、范圍的改變以及金融業(yè)經(jīng)營目標的變化, 過去銀行業(yè)與證券業(yè)、保險業(yè)之間筑起的“防火墻”被撤 除，金融業(yè)各機構業(yè)務發(fā)生交叉，實現(xiàn)了全面的混業(yè)經(jīng) 營，原先“分業(yè)監(jiān)管”的辦法已經(jīng)無法適應新情況的需要， 加上金融業(yè)全球化趨勢正在加快，運作更為復雜多樣，采 取老的以機構為對象的“分業(yè)監(jiān)管”辦法，已經(jīng)達不到監(jiān) 管的目的。而新形勢下，對金融業(yè)監(jiān)管不僅不能因業(yè)務范 圍的變動以及地緣限制的消除而削弱，而且監(jiān)管力度，監(jiān) 管范圍等方面還需強化，這也為幾次世界性的金融危機的 實踐所證明，因此，國際金融界提出了 “功能監(jiān)管”的理 論。因為在混業(yè)經(jīng)營、聯(lián)合經(jīng)營的金融體制下，不僅金融 持股公司，即使是單個金融企業(yè)，也可能是各

11、種金融業(yè)務 交叉的，“被監(jiān)管者”形成了一個很復雜的體系。原來釆用 的“部門對機構”的監(jiān)管方式已不適用，必須實施“功能 監(jiān)管”。要求按金融機構的各項金融經(jīng)營活動的性質(zhì)，使其 按“功能”，分別由不同的監(jiān)管機構進行監(jiān)管?！肮δ鼙O(jiān)管” 實質(zhì)是一種交叉監(jiān)管。根據(jù)新金融法，為了避免監(jiān)管機構 互相間的矛盾，還作出了一些規(guī)定，如共享信息數(shù)據(jù)、遵 守保密制度、相互協(xié)商制度以及各監(jiān)管機構應負監(jiān)管的主 要職責等。但是，從內(nèi)容看，美國新金融法的“功能監(jiān)管” 在實施中，還有許多探索空間。（四）美國新金融法對中國金融監(jiān)管和立法有什么啟 示？美國1933年銀行法（即格拉斯一一斯蒂格爾法） 曾經(jīng)對世界金融業(yè)監(jiān)管與金融業(yè)立法產(chǎn)

12、生過重大影響，其 中對英國、日本過去的金融立法以及后來我國的金融立法 影響尤為明顯。但隨著國際性金融改革潮流興起，英國、 日本等西方發(fā)達國家在過去10多年里，也已逐步實現(xiàn)金融 全球化為目標的金融改革，以法律形式推進了這個步驟。 他們以集中清理修訂原有金融業(yè)法律法規(guī)為突破口，通過 頒布新法律，來規(guī)范和推進金融創(chuàng)新，提高金融業(yè)的國際 競爭力。如英國制訂了英格蘭銀行法和金融服務市 場法案。日本在經(jīng)歷了多次金融動蕩的深刻教訓后，也開 始了金融改革，頒布了金融體制改革法。這些立法都撤 消了過去對金融業(yè)務范圍的各種限制，授予銀行、證券、 保險以及其他金融機構的更多自由競爭的權利和空間，把 新立法原則定位為

13、自山、公平和全球化，目標集中到提高 國際競爭力上。美國新金融法的頒布對中國金融業(yè)也掀起了爭論的風 波。首先，中國目前實施的商業(yè)銀行法、證券法、 保險法等，立法理念就是"分業(yè)經(jīng)營”原則。面對金 融全球化和中國加入w t0,金融業(yè)的經(jīng)營原則在逐步改變, 業(yè)務交叉已有發(fā)生，但是，由于中國金融業(yè)無論交易方式 和規(guī)模，目前都沒有突破非混業(yè)的框限，基本上仍是“分 業(yè)經(jīng)營”。可是，“漸變”趨勢正在加快，而且不可避免， 因此，需要盡快研究，從“分業(yè)”到“混業(yè)”的穩(wěn)步過渡 措施與立法配套。其次，中國金融機構經(jīng)營目標定位中， 安全、效率與競爭三者關系如何處理，已提上日程。因此, 應當盡快從中國國情出發(fā)，做出中長期的正確定位，以利 金融制度的設計和建設。從我國現(xiàn)實看，金融業(yè)成熟度還 不太高，風險大，完全照搬西方金融構架，以增強競爭力 為主要目標，還不太現(xiàn)實。應以“安全”為基礎，創(chuàng)建高 效率和競爭優(yōu)勢的金融制度。第三，實施“功能監(jiān)管”是 一種好的監(jiān)管理念，中國應當逐步將此理念滲入監(jiān)管體制 之中，隨著金融業(yè)發(fā)展，金融機構